雷智博

黨的十九大提出，打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。城市管理執(zhí)法是社會治理的重要組成部分。加快建設美好新海南，必須著力加強和改進海南省城市管理體制機制，優(yōu)化海南發(fā)展環(huán)境，塑造海南良好形象，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

一、創(chuàng)新城市管理執(zhí)法是形勢所趨發(fā)展所需群眾所盼

打造共建共治共享的社會治理格局，既是對黨的十八大以來我國社會治理經(jīng)驗的科學總結，也是對新時代社會治理發(fā)展和創(chuàng)新提出的新目標和新要求。黨的十八大以來，我們黨從提出“社會管理”到提出“社會治理”，從提出“加快構建共建共享的社會治理體制”到提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，我國的社會治理無論是理論還是實踐都站到了一個新的歷史起點上。黨的十九大作出了我國進入新時代的科學判斷，明確了分兩步走實現(xiàn)建設社會主義現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略步驟。城市管理執(zhí)法作為政府治理和國家治理的重要內(nèi)容，必須全面深刻地把握新時代、新方位提出的新挑戰(zhàn)新要求，認真深入地研究城市管理執(zhí)法的新體制新辦法，著力推進城市管理執(zhí)法的探索和創(chuàng)新，確保把構建社會管理新格局的任務要求落到實處。

創(chuàng)新城市管理執(zhí)法也是海南站在發(fā)展新起點上的新要求。海南省第七次黨代會向全省發(fā)出了加快建設美好新海南的號令，全省上下正在勠力同心地推進重點領域改革、構建以“一帶一路”為紐帶的開放格局，加快經(jīng)濟社會發(fā)展，在爭創(chuàng)中國特色社會主義實踐范例上奮力拼搏。發(fā)揮好中國最好的生態(tài)環(huán)境、最大的經(jīng)濟特區(qū)、唯一的省際國際旅游島“三大優(yōu)勢”，實現(xiàn)海南人民的幸福家園、中華民族的四季花園、中外游客的度假天堂“三大愿景”，需要我們努力加強和改進城市管理執(zhí)法，深植社會治理理念、革新社會治理體制、豐富社會治理方式、完善社會治理體系，譜寫社會治理新篇，為海南新一輪改革發(fā)展提供強力保障。

與此同時，經(jīng)過長期、特別是建省辦經(jīng)濟特區(qū)30年的艱苦奮斗，海南省經(jīng)濟社會取得巨大進步，海南與全國一道邁進了新時代。人民群眾對美好生活的需要也日益廣泛，不僅對經(jīng)濟、政治、文化生活提出了更高要求，而且在生產(chǎn)條件、生活環(huán)境等方面也有了新的更高的期待。我們要在繼續(xù)推動新發(fā)展的基礎上，圍繞共建共治共享的社會治理新格局，著力加強城市管理執(zhí)法，更好滿足海南群眾日益增長的美好生活新需要。

二、城市管理執(zhí)法任重道遠

《中共中央國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（以下稱“中央37號文”）和住建部《城市管理執(zhí)法辦法》發(fā)布后，海南省委省政府出臺了《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的實施意見》。這一系列文件的出臺，為理順城市管理執(zhí)法體制、解決城市管理面臨的突出矛盾和問題、提高城市管理和公共服務水平等方面作出了頂層設計。近年來，海南省委省政府大力加強社會治理，推出一系列精神文明、生態(tài)文明建設的重大決策部署，全省各市縣深入推進“生態(tài)文明六大整治”“社會文明大行動”等專項行動，海口“雙創(chuàng)”、三亞“雙修”等取得重大成果，?？谑?、瓊海市分別獲得“全國文明城市”稱號，為全省樹立了典范、創(chuàng)造了經(jīng)驗。

但是，目前海南省在市政管理、交通運行、人居環(huán)境、應急處置、公共秩序管理等方面仍有較多短板，城市管理執(zhí)法工作還存在管理體制不順、職責邊界不清、管理方式簡單、服務意識不強、執(zhí)法行為粗放、執(zhí)法保障不力等問題。這在一定程度上制約了城市管理工作的健康發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的順利推進。

（一）執(zhí)法依據(jù)滯后發(fā)展、尚不完善

雖然《城市管理執(zhí)法辦法》填補了此前20余年城市管理執(zhí)法規(guī)范的缺位，但是國家層面的城市管理法律尚未形成完善的體系，城管執(zhí)法的依據(jù)很多是從部門規(guī)章、地方性法規(guī)中衍生出來的，“借法執(zhí)法”給城市管理執(zhí)法帶來很多困擾和阻力。近年來，海南省雖然加大社會治理和城市管理法規(guī)建設，但由于上位法不健全，還不能形成承上啟下的執(zhí)法依據(jù)，加之海南省實行“省直管市縣”體制，全省僅?？?、三亞擁有地方立法權，各市縣在推進城市管理執(zhí)法過程中無法按發(fā)展需要建立必要法規(guī)，為城市管理執(zhí)法帶來了更多的困難。如在電動摩托車管理上，由于大多數(shù)市縣沒有立法權，電動摩托車占道行駛、亂停亂放成為海南城市交通亂象的突出問題。而且由于電動摩托沒有牌號，交通肇事后難以偵查，給人民群眾生命財產(chǎn)安全帶來新的威脅。

（二）執(zhí)法機構職權分散、層級不清

城市管理是一個系統(tǒng)工程，涉及國土、住建、交通、公安、環(huán)保、市政、園林、工商、食藥監(jiān)等諸多部門。從海南省城市管理執(zhí)法現(xiàn)狀來看，在市縣層面上，有的市縣成立了城市綜合管理執(zhí)法局，有的組建城市管理執(zhí)法大隊，有的執(zhí)法職權范圍覆蓋城鄉(xiāng)，有的僅限于城關鎮(zhèn)，甚至僅限于城關鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域，幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)均沒有城市管理執(zhí)法權。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然為了管理需要，組建了城管隊伍或以聯(lián)防隊名義負責城市管理工作，但由于沒有城市管理執(zhí)法權，在實施城市管理過程中時常出現(xiàn)過度執(zhí)法現(xiàn)象，違法執(zhí)法的問題也時有發(fā)生。

（三）執(zhí)法職能定位模糊、邊界不清

在海南城管執(zhí)法改革過程中，雖然給予城管部門相對集中的行政處罰權，但城管執(zhí)法部門與其他職能部門的職責仍然存在定位不明、邊界不清的問題，以致城市管理執(zhí)法實踐中出現(xiàn)了因職權不清而重復執(zhí)法、或者因多頭管理而推諉塞責的現(xiàn)象。在城管執(zhí)法的具體工作中，由于許多違法違章現(xiàn)象發(fā)生在“城市”，常常發(fā)生無論是否屬于城管執(zhí)法職責范圍、或者無論是否屬于政府管理事務，都調(diào)用城管執(zhí)法力量執(zhí)行的現(xiàn)象，致使城管部門成了其他執(zhí)法部門的“機動隊”。如運輸車輛在城鄉(xiāng)公路上的超載超限行為由交通部門執(zhí)法，但在城區(qū)內(nèi)的超載超限和進入限行區(qū)域的行為很多時候都調(diào)動城管執(zhí)法力量執(zhí)行，執(zhí)法主體偏差，執(zhí)法效果弱化。

（四）執(zhí)法機制互動缺位、合力不強

城市管理涉及多個執(zhí)法部門，如路邊餐飲攤檔管理等一些違法違章問題，需要多個部門共同執(zhí)法，才能收到整改效果。?？谑性凇半p創(chuàng)”工作中就創(chuàng)造了“城管+”的執(zhí)法模式，針對不同的執(zhí)法對象，采取城管聯(lián)合交通、交警、環(huán)保、食藥監(jiān)等辦法，取得了良好的執(zhí)法效果。但是，在城市管理執(zhí)法過程中，由于協(xié)調(diào)機制不健全，有關職能部門與城管執(zhí)法部門之間的配合不夠，極大削弱了城市管理執(zhí)法力度。

（五）執(zhí)法環(huán)境尚未完善、氛圍不濃

城市管理歷史遺留問題嚴重，老城區(qū)住戶密集擁擠，超線超限建房、私自加層加高、占用公共空間搭建等違章行為頻發(fā)。新城區(qū)和城鄉(xiāng)結合部土地性質混雜，村集體土地、留成地、安置地等手續(xù)不全、且難以核認補辦，居民建房難以審批，違建因此暗地滋長。同時，海南省各市縣城市基礎設施欠賬較多，市政道路、地下綜合管廊、公共停車場、城市給排水系統(tǒng)、生活垃圾處理系統(tǒng)等基礎設施相對薄弱。特別是不少市縣專業(yè)市場不足，因群眾生計所需，馬路市場、流動攤販、臨時燒烤點等禁而不止、難以取締。加上群眾城市意識不強、文明素質不高，不僅與管理者“打游擊”“捉迷藏”，以致城市管理“按下葫蘆又起瓢”，還容易與執(zhí)法者發(fā)生摩擦，甚至引發(fā)暴力事件。

（六）執(zhí)法保障跟進遲緩、推動不力

由于城管執(zhí)法部門不具有實施行政強制措施的權力，在具體工作中常常需要申請公安、法院強制執(zhí)行。但海南省許多市縣還沒有建立司法聯(lián)動機制，一些需要司法保障推動的工作難以落到實處，案件執(zhí)法的效力也大打折扣。如違法違章建筑拆除過程中按司法程序走，拆除一樁違建需要耗時半年以上，此間如持續(xù)監(jiān)控不到位違建將建成入住，拆除阻力難以估量；而且城管執(zhí)法沒有人身強制控制權，遇到對抗、甚至暴力手段時，往往陷于停止執(zhí)行將助長歪風與強制執(zhí)行則違法執(zhí)法的兩難境地。

三、聚焦問題，創(chuàng)新體制，加強和改進城市管理執(zhí)法

（一）強化創(chuàng)新城市管理執(zhí)法的共識

城市管理執(zhí)法作為社會治理的重要組成部分，是提升城市發(fā)展軟實力，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的重要手段。在海南進入新時代、站在新起點的關鍵時刻，省委省政府正在以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面加強社會治理創(chuàng)新，全力優(yōu)化海南發(fā)展環(huán)境，加快推進海南改革發(fā)展。海南各級各單位要把加強和改進城市管理執(zhí)法作為貫徹黨的十九大精神、推動全面深化改革的重要任務，作為踐行以人民為中心思想、建設美好新海南的具體行動，著力規(guī)范執(zhí)法職能界限，大力健全法律法規(guī)體系，合力構建聯(lián)合互動機制，努力推動城市管理執(zhí)法創(chuàng)新，使社會治理水平與人民群眾的美好生活需要相適應。

（二）健全完善城市管理執(zhí)法法律保障

當前，國家層面正在大力推進全面依法治國，城市管理法規(guī)建設迎來了大好形勢。中央37號文和住建部《城市管理執(zhí)法辦法》出臺后，廣東省、長沙市等其他省份和城市正在啟動相關立法工作，?？谑幸仓贫恕逗？谑谐鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法條例》。但由于海南省大部分市縣沒有立法權，要從省級層面上針對各市縣城市管理中普遍存在的諸如電動摩托車管理等問題，制定出臺相關法律規(guī)定，為市縣城市管理執(zhí)法提供有力的法律保障。要借鑒浙江、廣東等先進地區(qū)經(jīng)驗，打破不設區(qū)的地級市和市縣不能立法的限制，給予儋州、瓊海等重點市縣立法支持，以點及面，為海南城市管理行政執(zhí)法打開口子、探索經(jīng)驗、提供參照，推動市縣一級城市管理執(zhí)法條例的制定工作。

（三）推進城市管理執(zhí)法體制機制改革

要依法合理清理城管執(zhí)法部門承擔的職責，劃清城管執(zhí)法部門與其他職能部門的權責邊界，清理于法無據(jù)、與改革發(fā)展要求不符的職責事項，科學界定城管執(zhí)法機構的職能，精簡管理職責，明晰職責邊界，做到不該管的堅決不管、該管的管細管好管到位。要構建齊抓共管的體制機制，加強城管執(zhí)法機構與其他部門間的協(xié)同，在城管執(zhí)法部門之上組建城市管理機構，加強城管執(zhí)法機構與規(guī)劃、建設、國土等職能部門的工作銜接和協(xié)調(diào)聯(lián)動，推進城管執(zhí)法與公、檢、法等部門的配合協(xié)作，形成運作高效、配合密切的城管執(zhí)法聯(lián)動機制。要推動執(zhí)法重心下移，按照屬地管理、權責一致的原則，將執(zhí)法權限下移到基層政府，以社區(qū)或村委會為單元，構建推行城市管理網(wǎng)格化模式，逐步實現(xiàn)城管工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，最終實現(xiàn)全覆蓋。

（四）大力改善城市管理執(zhí)法條件

政府相關部門應著眼未來發(fā)展，堅持和用好“多規(guī)合一”成果，加強城市整體規(guī)劃和農(nóng)村建設規(guī)劃，確?！耙粡埶{圖干到底”。要加大基礎設施建設投入，推進老城區(qū)改造、完善新城區(qū)配套，加緊建設地下管廊、農(nóng)貿(mào)市場、公共停車場、垃圾轉運站等公共服務設施，打通城區(qū)“斷頭路”，清除空中“蜘蛛網(wǎng)”，幫扶為主、疏堵結合，為城市管理執(zhí)法提供硬件支持。要加快建設數(shù)字化城管平臺，為城管執(zhí)法部門配備執(zhí)法裝備和設備，以科技為支撐，以網(wǎng)格化管理為依托，用科技強管理、向科技要效益，提高城市管理效能。

（五）構建全民共建共管共治大氛圍

群眾是社會治理的建設者。要通過在報紙、電視、網(wǎng)站開設法治專欄，在村（社區(qū)）、學校及單位舉辦法治講座，在戶外廣告增加法治內(nèi)容等多種方式，宣傳城市管理相關法律法規(guī)，讓群眾理解、支持城市管理行政執(zhí)法工作，達到人人知曉管理規(guī)定、個個自覺遵紀守法的良好社會氛圍。要深入開展創(chuàng)建文明社區(qū)、文明小區(qū)、文明樓棟、文明市民等活動，深化“門前三包”等經(jīng)過檢驗行之有效的辦法措施，創(chuàng)立“社區(qū)不文明行為評議”“群眾文明監(jiān)督員”等制度，充分調(diào)動群眾共同參與的熱情，形成全民參與城市管理的工作大格局。

總之，必須以依法治理城市為準則，在新形勢下努力探索符合海南省城市管理行政執(zhí)法之路，實現(xiàn)法律效果與社會效果雙贏，為打造共建共治共享的社會治理新格局創(chuàng)造海南篇章。