梅振中

2018年4月13日，對(duì)海南人民來(lái)說(shuō)是一個(gè)特殊的日子。習(xí)近平總書(shū)記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上宣布，海南建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港。這是中央賦予海南的重大政策利好，必將推動(dòng)海南形成新一輪的改革開(kāi)放熱潮?！白杂伞笔亲杂少Q(mào)易區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)自貿(mào)區(qū)）和中國(guó)特色自由貿(mào)易港（以下簡(jiǎn)稱(chēng)自貿(mào)港）的標(biāo)志特征，人員、資金、貨物的自由往來(lái)是自貿(mào)區(qū)和自由港的最大優(yōu)勢(shì)。一直以來(lái)，海南作為中國(guó)的一個(gè)省份，國(guó)家在對(duì)外通關(guān)、稅收、外資、貿(mào)易、金融等領(lǐng)域的管制上與其他各省并無(wú)區(qū)別，很多的事權(quán)都在國(guó)家各部門(mén)。為了降低和精簡(jiǎn)管理層級(jí)，進(jìn)一步放開(kāi)進(jìn)出管制，更加高效地建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港，應(yīng)當(dāng)采取多種措施爭(zhēng)取相關(guān)的國(guó)家事權(quán)下放由海南行使。

一、爭(zhēng)取相關(guān)國(guó)家事權(quán)下放海南對(duì)建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自由港具有重大意義

國(guó)家事權(quán)是相對(duì)于地方事權(quán)來(lái)說(shuō)的，是指中央國(guó)家機(jī)關(guān)所享有的各種管理權(quán)限，包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類(lèi)別的權(quán)力等。地方事權(quán)則是指省、市、縣等地方國(guó)家機(jī)關(guān)所享有的各種管理權(quán)限。一直以來(lái)，我國(guó)在進(jìn)出境管理方面一直采取的是從嚴(yán)把關(guān)的政策，很多管理權(quán)限都在各部委甚至國(guó)務(wù)院，管理的層級(jí)高、環(huán)節(jié)多、流程長(zhǎng)。而且這涉及到中央與地方責(zé)任劃分和認(rèn)定的問(wèn)題，操作起來(lái)更加慎重。因此，有關(guān)企業(yè)和個(gè)人在出入境方面需要耗費(fèi)較多的精力、時(shí)間、費(fèi)用，效率相對(duì)還比較低。比如我國(guó)是世界第一貿(mào)易大國(guó)，但根據(jù)有關(guān)國(guó)際組織公布的通關(guān)效率排名為90多位。應(yīng)該說(shuō)，目前這種進(jìn)出管理的模式與自貿(mào)區(qū)和自由港要求的快速、便捷、高效有一定的距離?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，本意見(jiàn)提出的各項(xiàng)改革政策措施，凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，經(jīng)全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后實(shí)施。中央有關(guān)部門(mén)根據(jù)海南省建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、探索實(shí)行符合海南發(fā)展定位的自由貿(mào)易港政策需要，及時(shí)向海南省下放相關(guān)管理權(quán)限，給予充分的改革自主權(quán)。海南應(yīng)當(dāng)積極向國(guó)家爭(zhēng)取將與人員、資金、貨物等自由進(jìn)出有關(guān)、涉及對(duì)外貿(mào)易、投資、金融、稅收等的國(guó)家事權(quán)下放，進(jìn)一步降低管理層級(jí)、減少管理環(huán)節(jié)、縮短管理流程，并做到管理職責(zé)與管理責(zé)任相匹配，為建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港提供更加自由、開(kāi)放、高效、公平、透明的營(yíng)商環(huán)境。

二、爭(zhēng)取國(guó)家事權(quán)下放的授權(quán)模式分析

世界上有新加坡、迪拜等比較成熟的自貿(mào)區(qū)，我國(guó)香港也是有名的自貿(mào)港，國(guó)內(nèi)也已經(jīng)設(shè)立了11個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。幾乎每個(gè)自貿(mào)區(qū)或自貿(mào)港都存在國(guó)家事權(quán)下放的問(wèn)題，所采取的有統(tǒng)一授權(quán)、分項(xiàng)授權(quán)等多種模式。海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港應(yīng)當(dāng)在借鑒上述地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合海南實(shí)際，爭(zhēng)取較優(yōu)的國(guó)家授權(quán)模式。

（一）爭(zhēng)取大一統(tǒng)的授權(quán)模式。大一統(tǒng)的授權(quán)模式是指國(guó)家只是對(duì)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一的、抽象的授權(quán)，除了涉及國(guó)家主權(quán)等重要事項(xiàng)之外，其余事項(xiàng)基本上下放自貿(mào)區(qū)，具體事項(xiàng)的范圍、幅度等由自貿(mào)區(qū)自行確定。應(yīng)該說(shuō)這是最高程度的授權(quán)，基本上各個(gè)政策都是由自貿(mào)區(qū)自己來(lái)決定，開(kāi)放程度也是最高的，我國(guó)的香港就是采取的這種模式。海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自由港應(yīng)當(dāng)盡全力向國(guó)家爭(zhēng)取這種類(lèi)型的授權(quán)，積極促成全國(guó)人大能夠針對(duì)海南出臺(tái)類(lèi)似《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》的最高立法授權(quán)，規(guī)定除了涉及國(guó)家主權(quán)等重要事項(xiàng)以外，其他的具體權(quán)限均由海南省來(lái)決定，報(bào)國(guó)家有關(guān)部門(mén)備案。應(yīng)該說(shuō)，爭(zhēng)取大一統(tǒng)授權(quán)的難度是比較大的，涉及到方方面面的關(guān)系，涉及到傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)的考量等，具體的還需要與國(guó)家有關(guān)部門(mén)進(jìn)行商量。

（二）爭(zhēng)取分領(lǐng)域統(tǒng)一的授權(quán)模式。分領(lǐng)域統(tǒng)一授權(quán)的模式是指國(guó)家針對(duì)通關(guān)、貿(mào)易、投資、金融、稅收等領(lǐng)域或者該領(lǐng)域的某一個(gè)重大問(wèn)題對(duì)自貿(mào)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一授權(quán)，將涉及該領(lǐng)域或者領(lǐng)域內(nèi)的某一重大問(wèn)題的事項(xiàng)統(tǒng)一下放給自貿(mào)區(qū)。如果大一統(tǒng)的授權(quán)模式不能爭(zhēng)取到，那么也盡量爭(zhēng)取國(guó)家采取分領(lǐng)域統(tǒng)一授權(quán)的模式。從大一統(tǒng)到某一個(gè)領(lǐng)域，應(yīng)該說(shuō)授權(quán)的程度已經(jīng)進(jìn)一步限定和縮小，風(fēng)險(xiǎn)的范圍和可控性已經(jīng)比較明確，是一種相對(duì)比較容易爭(zhēng)取的授權(quán)模式。這種授權(quán)模式兼顧了國(guó)家有關(guān)部門(mén)和海南的關(guān)系，能夠提高雙方的積極性。在授權(quán)的領(lǐng)域方面由國(guó)家有關(guān)部門(mén)審查確定。授權(quán)后具體事項(xiàng)的范圍、幅度等由海南自行決定，事后再報(bào)國(guó)家有關(guān)部門(mén)備案，無(wú)需就每一個(gè)事項(xiàng)均報(bào)國(guó)家有關(guān)部門(mén)確定。

（三）盡量避免采取分項(xiàng)授權(quán)的模式。分項(xiàng)授權(quán)的模式是指國(guó)家每次都將某一項(xiàng)或者若干項(xiàng)權(quán)限專(zhuān)門(mén)下放某個(gè)自貿(mào)區(qū)。目前，我國(guó)11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所采取的就是這種模式，比如《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（2013年8月30日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)）。這種授權(quán)模式也能夠給自貿(mào)區(qū)下放一些事權(quán)，但是力度較小，而且容易出現(xiàn)掛一漏萬(wàn)的情況。徒法不足以自行，每一項(xiàng)管理職能都與相關(guān)的其他權(quán)限一起構(gòu)成一整套的制度體系，對(duì)某個(gè)或者某些行政相對(duì)人進(jìn)行共同管理，而且很多配套的管理權(quán)限都是隱性的。比如對(duì)于某項(xiàng)工作往往都有法律法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件、政府或者部委規(guī)章、地方政府或者部委文件等多個(gè)層級(jí)、多個(gè)方面的制度配套。如果僅僅下放該項(xiàng)管理權(quán)限，其他的配套制度沒(méi)有相應(yīng)進(jìn)行授權(quán)，那么就可能會(huì)出現(xiàn)單頭冒進(jìn)的情況，很難取得綜合性、系統(tǒng)性的改革效果。從11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的情況來(lái)看，他們提出的后續(xù)需求和頻次明顯比較多，但是由于每次授權(quán)都不可避免地走調(diào)研、起草、上報(bào)、征求意見(jiàn)等一系列的程序，爭(zhēng)取的時(shí)間很長(zhǎng)、難度很大，導(dǎo)致政策的及時(shí)性和靈活性不足。在這方面，海南也有過(guò)先例，比如《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2009〕44號(hào)）規(guī)定，由財(cái)政部牽頭抓緊研究在海南試行境外旅客購(gòu)物離境退稅的具體辦法和離島旅客免稅購(gòu)物政策的可行性，另行上報(bào)國(guó)務(wù)院。財(cái)政部隨后發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展海南離島旅客免稅購(gòu)物政策試點(diǎn)的公告》（中華人民共和國(guó)財(cái)政部公告2011年第14號(hào)）規(guī)定免稅購(gòu)物金額為人民幣5000元以內(nèi)等。此后，海南不斷向財(cái)政部爭(zhēng)取，財(cái)政部才陸續(xù)出臺(tái)諸如公告2012年第73號(hào)等陸陸續(xù)續(xù)將免稅購(gòu)物金額提升到1.6萬(wàn)元。所以，海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自由港要避免走這種分項(xiàng)授權(quán)的模式。

海南能夠爭(zhēng)取到什么樣的授權(quán)模式，除了自己的努力之外，最后還是由中央來(lái)定。尤其是國(guó)務(wù)院各部委的意見(jiàn)是非常重要的，在一定程度上能夠直接產(chǎn)生影響。特別是如果他們強(qiáng)烈反對(duì)，而我們的理由又不是非常充分的話，中央很有可能就不會(huì)將相關(guān)的權(quán)限授予海南。因此，海南省級(jí)相關(guān)職能部門(mén)要格外重視與國(guó)務(wù)院各部委之間的溝通協(xié)調(diào)，采取各種辦法，積極爭(zhēng)取他們的支持和理解。要充分說(shuō)明如果不下放某項(xiàng)國(guó)家事權(quán)，我們?cè)谶@方面就做不了或者效率很低；如果能夠下放，我們就有能力、有責(zé)任為國(guó)家做些什么；下放的風(fēng)險(xiǎn)以及如何進(jìn)行控制等。

三、相關(guān)國(guó)家事權(quán)的分類(lèi)及下放的可能性分析

國(guó)家事權(quán)涵蓋的范圍很廣，包括國(guó)家主權(quán)、軍事、行政管理、司法等多個(gè)方面。對(duì)涉及國(guó)家主權(quán)、軍事等的國(guó)家事權(quán)，是不可能下放給海南行使的，與建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港也沒(méi)有關(guān)系。海南要爭(zhēng)取下放的國(guó)家事權(quán)更多的是涉及經(jīng)濟(jì)、行政管理等方面，尤其是在對(duì)外通關(guān)、外資、貿(mào)易、金融、稅收等領(lǐng)域。在爭(zhēng)取下放國(guó)家事權(quán)的過(guò)程中，海南要結(jié)合自身建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的特點(diǎn)，有針對(duì)性的、有所區(qū)分的提出需求。

（一）從事權(quán)所屬的國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行分類(lèi)及下放的可能性。我國(guó)的中央國(guó)家機(jī)構(gòu)主要有全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院及各部委、中央軍委、國(guó)家監(jiān)察委、最高人民法院、最高人民檢察院等。從建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的實(shí)際情況來(lái)看，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院及各部委、中央軍委、國(guó)家監(jiān)察委、最高人民法院、最高人民檢察院等中央國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)限一般不需要下放。需要下放的主要是國(guó)務(wù)院及各部委的事權(quán)，特別是國(guó)務(wù)院各部委的很多事權(quán)都需要下放海南省政府及其所屬的職能部門(mén)或者各部委派駐海南的分支機(jī)構(gòu)。因?yàn)楹Ｄ鲜≌捌渌鶎俚穆毮懿块T(mén)或者各部委派駐海南的分支機(jī)構(gòu)的職能是與國(guó)務(wù)院各部委對(duì)應(yīng)的，也具備相關(guān)的業(yè)務(wù)能力。最主要的是能方便企業(yè)辦事，不需要其在北京和海南之間來(lái)回跑，能夠顯著縮短辦事時(shí)間、提高辦事效率、節(jié)約辦事成本。海南省政府也會(huì)對(duì)部委下放省級(jí)相關(guān)部門(mén)事權(quán)的實(shí)施情況進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)、及時(shí)監(jiān)管，再加上各部委的大力指導(dǎo)，下放的國(guó)務(wù)院部委事權(quán)在海南能夠得到很好的運(yùn)用。況且，各部委也還可以采取事中事后監(jiān)管的措施對(duì)海南行使下放的事權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。

（二）從事權(quán)的依據(jù)來(lái)進(jìn)行分類(lèi)及其下放的可能性。按照我國(guó)現(xiàn)行的法律體系和國(guó)家機(jī)關(guān)的管理層級(jí)，國(guó)家事權(quán)可以為5種，包括法律規(guī)定的國(guó)家事權(quán)、行政法規(guī)規(guī)定的國(guó)家事權(quán)、國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的國(guó)家事權(quán)、部委規(guī)章規(guī)定的國(guó)家事權(quán)、部委規(guī)范性文件（包括各種國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)）規(guī)定的國(guó)家事權(quán)等。對(duì)法律規(guī)定的國(guó)家事權(quán)，需要爭(zhēng)取全國(guó)人大及其常委會(huì)的明確授權(quán)，才能下放海南行使；對(duì)行政法規(guī)規(guī)定的國(guó)家事權(quán)，需要爭(zhēng)取國(guó)務(wù)院的明確授權(quán)；對(duì)國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的事權(quán)，需要征得國(guó)務(wù)院同意才行，程序上要比行政法規(guī)規(guī)定的國(guó)家事權(quán)要相對(duì)簡(jiǎn)單。從11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的情況來(lái)看，他們?cè)跔?zhēng)取國(guó)家事權(quán)下放的過(guò)程中，因?yàn)榉?、行政法?guī)、國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的都是相對(duì)比較宏觀的內(nèi)容，與自貿(mào)區(qū)建設(shè)相關(guān)國(guó)家事權(quán)是比較少的，其實(shí)更多的是需要突破部委規(guī)章或者規(guī)范性文件規(guī)定的國(guó)家事權(quán)。因?yàn)椴课?guī)章或者規(guī)范性文件規(guī)定的大部分都是具體的、可操作性的東西，比如設(shè)定或者擴(kuò)大準(zhǔn)入條件等，特別是有些部委的文件之間還存在不協(xié)調(diào)、不銜接等問(wèn)題。如果在這方面海南能夠有所突破，那么建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的效率將得到很大的提升。對(duì)部委規(guī)章或者規(guī)范性文件規(guī)定的國(guó)家事權(quán)，也就是部委自己給自己設(shè)定的權(quán)限要區(qū)分情況采取下列兩種辦法進(jìn)行處理：一是可以在征得其同意的情況下進(jìn)行下放。特別是對(duì)海關(guān)等在海南有派駐機(jī)構(gòu)的部委，對(duì)于要積極爭(zhēng)取將權(quán)限下放給其派駐海南的機(jī)構(gòu)，爭(zhēng)取做到管理不出省。這種難度相對(duì)要小一些，畢竟還是由其自行審批，還屬于其自行把握的范圍。二是通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)、出臺(tái)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的辦法進(jìn)行變通。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是全國(guó)人大授予的立法權(quán)限，其層級(jí)高于部委規(guī)章或者規(guī)范性文件，所出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的效力也應(yīng)當(dāng)高于部委規(guī)章，特別是部委規(guī)范性文件。此時(shí)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。這種處理方法當(dāng)然也存在一定的弊端，比如海關(guān)等海南的派駐機(jī)構(gòu)可能受制于有關(guān)上級(jí)部委的要求，在執(zhí)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)時(shí)壓力比較大，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在省外不能適用導(dǎo)致部分企業(yè)和個(gè)人在外省辦事不方便等。但兩害相權(quán)取其輕,兩利相權(quán)取其重，如果運(yùn)用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)能夠快速解決問(wèn)題，部委對(duì)此又沒(méi)有明確反對(duì)，則應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)相關(guān)的特區(qū)立法，加快推進(jìn)相關(guān)的工作。

中央決定在海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的時(shí)間還很短，國(guó)家相關(guān)部門(mén)的熱情還比較高，海南應(yīng)當(dāng)抓緊并充分利用好這段政策的熱期，盡量爭(zhēng)取在短期之內(nèi)能夠取得突破性進(jìn)展。在與國(guó)家有關(guān)部門(mén)協(xié)商國(guó)家事權(quán)下放的過(guò)程中，只要可能是對(duì)海南有利的政策，只要可能對(duì)建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自由港有幫助的事權(quán)，我們就要敢于提出需求、勇于開(kāi)口甚至不惜“獅子大開(kāi)口”。如果我們提出了很多很多的需求，即便是一部分被他們否定了，還有很多。而如果我們自己提出的需求就比較少，加上國(guó)家相關(guān)部門(mén)的嚴(yán)格審查，可能剩下的就很少了。國(guó)家相關(guān)部門(mén)對(duì)我們建設(shè)自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的熱情以及提出的需求應(yīng)該也是可以理解的，況且提出的需求還要經(jīng)過(guò)他們的審查，最后能夠成功爭(zhēng)取的跟我們提出的肯定不會(huì)完全一致。