◎竇海陽

目前，我國(guó)環(huán)境法律體系的框架已經(jīng)基本形成。在該框架中，以《環(huán)境保護(hù)法》為核心和基礎(chǔ)，以《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《放射性污染防治法》《節(jié)約能源法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《水法》及《礦產(chǎn)資源法》等環(huán)境保護(hù)單行法為主要組成部分，以行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性立法為補(bǔ)充。這種法律框架的構(gòu)建主要通過各個(gè)具有立法權(quán)的機(jī)關(guān)逐步地、分散地制定相關(guān)法律法規(guī)的方式完成，是分散式立法模式的產(chǎn)物。

目前環(huán)境立法存在的問題

分散式立法模式是我國(guó)以前“成熟一部、制定一部”立法思想的體現(xiàn)，符合改革開放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的立法需要。但在當(dāng)今社會(huì)高速發(fā)展以及全面深化改革不斷推進(jìn)的背景下，這種模式的已無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。

1.分散式立法導(dǎo)致不同的環(huán)境法律規(guī)范之間存在重復(fù)，造成立法資源浪費(fèi)

《環(huán)境保護(hù)法》將整體生態(tài)環(huán)境按照要素和區(qū)域進(jìn)行分割，分別制定單行環(huán)境法律法規(guī)或者地方性法規(guī)。但是，就現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)來看，在總體上呈結(jié)構(gòu)雷同化；在具體內(nèi)容上呈重復(fù)化。如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》與《放射性污染防治法》等污染類法，就其篇章結(jié)構(gòu)而言，相差不大；就其條文內(nèi)容而言，無論是主體、權(quán)利和義務(wù)，還是法律責(zé)任的設(shè)置，均多有雷同。各省的實(shí)施條例也基本上是對(duì)單行立法的重復(fù)。另外，由于環(huán)境立法是多部門立法，容易產(chǎn)生部門權(quán)力利益化、部門利益法制化的傾向，甚至導(dǎo)致各部門對(duì)同一事項(xiàng)爭(zhēng)相管控。這加劇了調(diào)整對(duì)象的重合化以及具體內(nèi)容的重復(fù)化。

2.分散式立法導(dǎo)致不同的法律規(guī)范之間存在矛盾，給法條適用帶來困難

各個(gè)環(huán)境保護(hù)單行法的出臺(tái)時(shí)間有先有后。隨著社會(huì)的發(fā)展，需要不斷對(duì)開始采用的原則、規(guī)則進(jìn)行修正，使其體現(xiàn)在后出臺(tái)的環(huán)境法律中。這往往導(dǎo)致對(duì)同一問題的規(guī)定存在沖突和矛盾。對(duì)于這些沖突和矛盾，需要協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，進(jìn)行立法修改。但是，我國(guó)每屆人大任期內(nèi)通過的法律極為有限，而環(huán)境類法律的數(shù)量又非常龐大。當(dāng)一部環(huán)境法律修訂時(shí)，若其他相關(guān)法律沒有同時(shí)進(jìn)行修改，就會(huì)人為引起法律規(guī)定的不一致，加劇法律適用的障礙。如作為環(huán)境領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性法律的新《環(huán)境保護(hù)法》修訂后，其他單行法也應(yīng)同時(shí)修訂，但目前為止僅有《大氣污染防治法》進(jìn)行了修改，其余《水污染防治法》等相關(guān)法律的修改只能等待。

編纂環(huán)境法典的必要性

編纂環(huán)境法典是擺脫目前環(huán)境立法困境的必由之路。通過編纂法典，能夠較好地滿足環(huán)境保護(hù)工作對(duì)法律制度的整體性、系統(tǒng)性需求，解決法律規(guī)范重復(fù)的問題，節(jié)約立法資源；通過國(guó)家立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)立法的方式，扭轉(zhuǎn)環(huán)境立法部門化的趨勢(shì)，協(xié)調(diào)法律規(guī)范沖突，避免適用障礙。習(xí)近平總書記曾指出，“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度，最嚴(yán)密的法制，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”只有編纂環(huán)境法典，才能建構(gòu)結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、協(xié)調(diào)一致的環(huán)境保護(hù)法律體系。

除此之外，編纂環(huán)境法典對(duì)于提升環(huán)境立法的地位，落實(shí)環(huán)境保護(hù)的國(guó)策更具長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，環(huán)境保護(hù)法也被定位為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律。但是，無論《環(huán)境保護(hù)法》還是其他的單行法律，都由全國(guó)人大常委會(huì)通過，其效力層級(jí)無法與基本法律相提并論。當(dāng)環(huán)境價(jià)值與其他價(jià)值發(fā)生沖突時(shí)，從效力位階上難以與民法等促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)產(chǎn)利用的基本法律相抗衡，保護(hù)優(yōu)先的價(jià)值宣示也就難以實(shí)現(xiàn)。通過編纂環(huán)境法典，使環(huán)境法典真正成為國(guó)家的基本法律，有助于提升環(huán)境保護(hù)法律的位階，真正落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的要求。

建議

1.我國(guó)已經(jīng)具備編纂環(huán)境法典的條件

當(dāng)前，我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)有了頂層設(shè)計(jì)和總體部署，構(gòu)筑了社會(huì)主義建設(shè)總體布局中的“綠色譜系”。人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需求與日俱增，成為轉(zhuǎn)型升級(jí)的“綠色動(dòng)力”。全社會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，正是環(huán)境法典編纂最深厚的土壤。在此背景下，我國(guó)已經(jīng)具備編纂環(huán)境法典的條件：

（1）從現(xiàn)有的法律規(guī)范情況看，我國(guó)已制定了環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù)類法律30件，環(huán)境保護(hù)類行政法規(guī)40件，環(huán)保部門規(guī)章數(shù)百件，相關(guān)地方人大和政府制定了地方性環(huán)保法規(guī)和規(guī)章1000余件。這為編纂環(huán)境法典提供了豐富的規(guī)范基礎(chǔ)。

（2）從現(xiàn)有的司法解釋和具體適用情況來看，最高人民法院、最高人民檢察院陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于環(huán)境犯罪、環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境侵權(quán)責(zé)任等方面的司法解釋。這些司法解釋為環(huán)境法典編纂積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。在具體的法律適用方面，包括《環(huán)境保護(hù)法》在內(nèi)的環(huán)境法律規(guī)范在行政執(zhí)法實(shí)踐和司法實(shí)踐中的適用已經(jīng)積累了大量的案例，這些案例為編纂環(huán)境法典提供了扎實(shí)的應(yīng)用基礎(chǔ)。

（3）從編纂環(huán)境法典的人才儲(chǔ)備來看，我國(guó)目前有一支數(shù)量最為龐大的環(huán)境法學(xué)研究隊(duì)伍，經(jīng)過多年的努力，在很多問題上已經(jīng)逐步形成共識(shí)，能夠?yàn)榄h(huán)境法典編纂提供學(xué)理上的支撐。

2.編纂環(huán)境法典的步驟

參照我國(guó)民法典的編纂經(jīng)驗(yàn)，編纂環(huán)境法典可分三步走：

（1）列入立法計(jì)劃。將環(huán)境法典納入全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃中的第三類項(xiàng)目，啟動(dòng)研究論證工作。根據(jù)工作的進(jìn)展情況，適時(shí)調(diào)整為第二類項(xiàng)目，在條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議。

（2）設(shè)立編纂機(jī)構(gòu)。由全國(guó)人大常委會(huì)牽頭組成環(huán)境法典編纂工作機(jī)構(gòu)，制定工作計(jì)劃。在機(jī)構(gòu)組織上，由全國(guó)人大法工委擔(dān)負(fù)編纂環(huán)境法典任務(wù)的總責(zé)，最高人民法院、最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院和中國(guó)法學(xué)會(huì)等相關(guān)單位參加編纂工作。

（3）開展法典編纂。在準(zhǔn)備工作方面，開展環(huán)境法典編纂基礎(chǔ)理論研究、國(guó)外環(huán)境法典及研究成果翻譯、中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境資源法律梳理、環(huán)境執(zhí)法成效評(píng)估、環(huán)境司法案例研究以及環(huán)境法典條文起草等相關(guān)工作，為完成法典編纂提供理論與實(shí)踐支撐。在編纂思路方面，可采取民法典“兩步走”的方式，即先就一般性原則、規(guī)則制定環(huán)境法典總則，再整合其他環(huán)境法律法規(guī)，滌除重復(fù)和矛盾之處，填補(bǔ)缺漏，最終實(shí)現(xiàn)制定環(huán)境法典。