◎劉現(xiàn)偉

混合所有制改革（簡(jiǎn)稱“混改”）對(duì)于完善國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力具有重要意義?；旌纤兄剖钱?dāng)前乃至未來深化國(guó)有企業(yè)改革的重要突破口，特別是在當(dāng)前國(guó)企改革遲遲難以破局的背景下，推進(jìn)混改更具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前，第一批9家、第二批10家中央企業(yè)混改試點(diǎn)方案已經(jīng)批復(fù)，第三批31家試點(diǎn)企業(yè)名單已經(jīng)確定，包含中央企業(yè)和地方國(guó)有企業(yè)，改革方案正在制定過程中。隨著試點(diǎn)企業(yè)數(shù)量持續(xù)增加、試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大，混改呈現(xiàn)出加速推進(jìn)勢(shì)頭，然而在改革推進(jìn)過程中，仍然面臨很多不容回避的突出問題，需要進(jìn)一步解放思想、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、突出重點(diǎn)、尋求突破，積極穩(wěn)妥加快推進(jìn)混改進(jìn)程。

內(nèi)涵及意義

1.正確認(rèn)識(shí)混改

混改是針對(duì)當(dāng)前國(guó)有企業(yè)仍然存在的產(chǎn)權(quán)模糊、投資主體不明確、投資方的權(quán)利和責(zé)任不清晰等問題，從完善國(guó)有企業(yè)公司治理機(jī)制入手，通過市場(chǎng)化途徑引入非公有資本實(shí)現(xiàn)企業(yè)股權(quán)多元化，優(yōu)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方式。國(guó)企混改的根本目的是要通過引入“所有者的眼睛”來提高監(jiān)督效率和降低監(jiān)督成本，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率，確保國(guó)有資本保值增值。

混改絕不是國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)的私有化，不是削弱國(guó)有經(jīng)濟(jì)，不能以是否混合與混合多少來衡量改革的態(tài)度與性質(zhì)，而是要通過改革使國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資本更好地融入市場(chǎng)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力和影響力。我國(guó)當(dāng)前的國(guó)企混改存量與增量改革并重，甚至更加注重增量改革，是對(duì)未來國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與重構(gòu)[1][2]?；旄牟粌H不會(huì)使國(guó)有資本減少，而且有利于將國(guó)有資本進(jìn)行更好的優(yōu)化配置，是把握、適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，積極求變、推進(jìn)國(guó)企改革的一種重要手段和途徑。混改絕不是“國(guó)退民進(jìn)”，而是要實(shí)現(xiàn)“國(guó)進(jìn)民進(jìn)”“國(guó)民共進(jìn)”和共同發(fā)展。

2.深刻理解混改的重大意義

（1）有利于加快完善我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度。堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，從根本上講，就是要充分發(fā)揮各種所有制的優(yōu)勢(shì)，激發(fā)各種所有制的活力和創(chuàng)造力，推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)交叉持股和相互融合，有效發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)，有效發(fā)揮非公有制經(jīng)濟(jì)的活力和創(chuàng)造力，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，從而促進(jìn)基本經(jīng)濟(jì)制度不斷完善[3][4]?；旄牡某霭l(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是要促進(jìn)微觀市場(chǎng)主體不斷成熟完善和基本經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行更加有效、定型。

（2）有利于放大國(guó)有資本功能?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)從本質(zhì)上說是不同所有制資本之間相互參股的股份制經(jīng)濟(jì)，是一種富有活力和效率的資本組織形式?；旄目梢詫?guó)有資本的規(guī)模優(yōu)勢(shì)與民營(yíng)資本的靈活市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合、合二為一，從而產(chǎn)生“1+1＞2”的治理效果。以效益最大化和效率最優(yōu)化為導(dǎo)向，在新的歷史條件下推動(dòng)國(guó)企發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，依托混合所有制的多元產(chǎn)權(quán)架構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)國(guó)有資本或公有資本對(duì)其他資本的輻射帶動(dòng)功能，吸引和放大民間資本投資，從而直接放大國(guó)有資本功能，激發(fā)國(guó)企內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、資本流動(dòng)和優(yōu)化重組中不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（3）有利于完善國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)改革尚存在一些深層次的矛盾和問題，特別是企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善、國(guó)有股一股獨(dú)大以及內(nèi)部人控制問題突出，推進(jìn)國(guó)企混改正是解決這些深層次體制機(jī)制問題的重要突破口[5]。通過開展混改，能夠借助不同性質(zhì)資本的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)不同所有制資本的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成各種產(chǎn)權(quán)主體有效制衡的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國(guó)企加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度；能夠進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化不同產(chǎn)權(quán)主體的監(jiān)督制約[6]，更加高效地規(guī)范約束企業(yè)資產(chǎn)處置、防范資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)資本保值增值；能夠推動(dòng)國(guó)企健全優(yōu)勝劣汰、管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的內(nèi)部管理機(jī)制，激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力。

突出問題

1.思想認(rèn)識(shí)尚未完全統(tǒng)一

當(dāng)前人們對(duì)于混改的思想認(rèn)識(shí)、方向和思路尚不統(tǒng)一，更多的改革政策措施仍然停留在試點(diǎn)、試驗(yàn)層面[7]。對(duì)于混改的內(nèi)容及方式等存在著一些誤區(qū)和分歧，影響了國(guó)企推進(jìn)混改的決心和動(dòng)力[8][9]。一些領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)企員工及社會(huì)輿論仍然對(duì)混合所有制存有偏見和顧慮，存在著對(duì)民營(yíng)企業(yè)、民間資本的不信任。思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一在一定程度上延緩了國(guó)企改革進(jìn)程。

2.有些改革政策不協(xié)調(diào)不配套

混改是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，雖然中央已經(jīng)有了“頂層設(shè)計(jì)”文件，但對(duì)一些具體問題還需深入研究，如解決歷史遺留問題的優(yōu)惠政策和支持措施、改革的容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制、員工持股政策的銜接等。由不同部門主導(dǎo)的國(guó)企改革系列配套文件還不夠協(xié)調(diào)，或者可實(shí)施性不強(qiáng)，導(dǎo)致國(guó)資國(guó)企改革落實(shí)部門和企業(yè)無所適從。國(guó)企改革系列文件，規(guī)定了國(guó)資國(guó)企改革方向、操作規(guī)范、員工持股要求、股權(quán)結(jié)構(gòu)要求與黨的建設(shè)等，對(duì)員工持股范圍、持股比例及入股方式要求過多過細(xì)，或使混改的空間、范圍和方式受限，影響國(guó)資國(guó)企改革和混改進(jìn)程。此外，地方政府在結(jié)合本地情況制定實(shí)施意見和配套政策時(shí)比較謹(jǐn)慎，政策文件的出臺(tái)普遍滯后，一定程度上也影響了混改。

3.改革推進(jìn)機(jī)制不健全

混改推進(jìn)機(jī)制不健全，改革的內(nèi)生動(dòng)力還不夠強(qiáng)，想改革、爭(zhēng)改革、會(huì)改革的局面還有待形成。推進(jìn)國(guó)企混改，更多地應(yīng)該是企業(yè)的市場(chǎng)化行為，不應(yīng)過多強(qiáng)調(diào)政府的行政化指標(biāo)管理。但從實(shí)際情況看，國(guó)有企業(yè)和非公有制企業(yè)主動(dòng)推進(jìn)混改的積極性還不是很高，具體表現(xiàn)為國(guó)企有顧慮、民企有擔(dān)憂。一方面，國(guó)企把非公資本視為“洪水猛獸”，害怕背上國(guó)資流失的“黑鍋”；另一方面，非公資本卻又擔(dān)心“關(guān)門打狗”，害怕不是大股東，沒有話語權(quán)，自身權(quán)益難以保證。如果缺乏在產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)及公司治理等各方面的法律制度保障，種種顧慮和擔(dān)憂就難以消除，國(guó)企混改也就難以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

4.改革考核激勵(lì)機(jī)制缺失

混改各相關(guān)部門各自為政，有效統(tǒng)一的混改考核激勵(lì)和推進(jìn)機(jī)制缺失，導(dǎo)致相關(guān)單位推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革的積極性、主動(dòng)性不高。如雖然國(guó)家積極鼓勵(lì)和支持引進(jìn)非公資本參與國(guó)企改革，但在具體實(shí)踐中，由于改革容錯(cuò)機(jī)制、保護(hù)措施尚不完善，無論是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是國(guó)有企業(yè)決策者和經(jīng)營(yíng)者，對(duì)于引進(jìn)非公資本仍然心存顧慮，極大地影響了國(guó)企實(shí)施混合所有制的主動(dòng)性和積極性。非公資本參與國(guó)企混改，難以獲得控制權(quán)，投資收益和股東權(quán)益是否能夠得到充分保障，也是非公資本最大的擔(dān)憂。

建議

1.把優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)作為混改的突破口

配置合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)是混改的關(guān)鍵所在。要加快在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，著重解決國(guó)有企業(yè)股權(quán)比例過于集中、市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制不健全的問題，發(fā)揮各類資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)作用，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，推動(dòng)混合所有制企業(yè)從追求形式和數(shù)量的“粗放式”混合，向更為重視發(fā)展內(nèi)涵和質(zhì)量的“集約式”混合轉(zhuǎn)變，真正促進(jìn)國(guó)企體制機(jī)制轉(zhuǎn)換和市場(chǎng)主體地位形成。

除國(guó)有資本必須保持獨(dú)資、絕對(duì)控股的特殊國(guó)企外，混改要突破“股比限制”的思維方式，改變國(guó)有股一股獨(dú)大、內(nèi)部人控制局面，建立各類股東利益風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、相互制衡約束的有效治理結(jié)構(gòu)。只有相對(duì)均衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)才能保證出資人真正到位。國(guó)有資本可采取相對(duì)控股或參股方式，允許非公資本持股比例超過三分之一甚至超過一半，讓各類股東在公司決策和治理中都能發(fā)揮應(yīng)有作用。因此，從完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、激發(fā)企業(yè)活力目的出發(fā)，必須把優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)作為混改的突破口，積極引入各類投資者，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有資本持股比例不設(shè)下限，以市場(chǎng)為導(dǎo)向鼓勵(lì)企業(yè)兼并重組，根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略需要和公司發(fā)展實(shí)際設(shè)置股權(quán)結(jié)構(gòu)。探索建立國(guó)有股東“金股”制度，通過約定對(duì)特定事項(xiàng)的否決權(quán)，確保國(guó)有資本在特定領(lǐng)域的控制力。

2.切實(shí)轉(zhuǎn)變混合所有制企業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制

混改不僅僅要實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，重點(diǎn)還在于是否實(shí)現(xiàn)了混合所有制企業(yè)內(nèi)部機(jī)制的真正轉(zhuǎn)變，通過融合民營(yíng)企業(yè)機(jī)制靈活、效率高和國(guó)有企業(yè)管理規(guī)范的優(yōu)勢(shì)，完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)，建立起產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、決策民主、管理科學(xué)、富有效率的現(xiàn)代企業(yè)制度，提升企業(yè)運(yùn)行效率和價(jià)值創(chuàng)造能力。

構(gòu)建科學(xué)的公司治理制度，設(shè)置合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，既要防止出現(xiàn)一股獨(dú)大，也要避免股權(quán)過于分散。合理分配各類股東在董事會(huì)的席位，充分保障各類股東特別是非公有股東的代表性和發(fā)言權(quán)。各類資本通過在公司治理結(jié)構(gòu)中的合理安排，既相互促進(jìn)又彼此制衡，形成生機(jī)勃勃又穩(wěn)健持重的決策風(fēng)格。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)行決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)“三權(quán)分離”，形成股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層“三會(huì)一層”既相互分工又相互制約的有效治理體系。

堅(jiān)決推進(jìn)國(guó)企高管和職工的身份轉(zhuǎn)化，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)去行政化，建立市場(chǎng)化的選人用人和分配機(jī)制。實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度，通過市場(chǎng)化方式選聘經(jīng)理人，明確將企業(yè)核心管理層的身份由類行政事業(yè)編制完全轉(zhuǎn)為企業(yè)編制，其任命權(quán)真正由組織部門轉(zhuǎn)到企業(yè)的董事會(huì)。給予核心管理層陽光持股，使他們的切身利益和職工利益最大程度一致化，使其經(jīng)營(yíng)管理潛能得到充分釋放。建立獎(jiǎng)懲分明的績(jī)效管理制度和員工激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)全體員工的積極性。

3.規(guī)范混改操作程序和實(shí)施細(xì)則

混改的目的不是為混而混，而是為了煥發(fā)企業(yè)活力和創(chuàng)造力，任何運(yùn)動(dòng)式、刮風(fēng)式、盲目性操作，都違背改革的目的和初衷。改革必須自上而下進(jìn)行總體規(guī)范和設(shè)計(jì)，并與尊重基層創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合。

推進(jìn)混合所有制應(yīng)履行法律法規(guī)明確的決策程序。根據(jù)中央出臺(tái)的國(guó)企改革指導(dǎo)意見、優(yōu)化國(guó)有資本布局要求和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見等頂層設(shè)計(jì)和有關(guān)政策要求，由國(guó)有企業(yè)股東會(huì)或董事會(huì)制定推進(jìn)混改的方案。方案須征求職工意見，充分保障職工對(duì)企業(yè)改制的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。方案最終需要報(bào)國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組或同級(jí)政府審定批準(zhǔn)，報(bào)同級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案。國(guó)有企業(yè)集團(tuán)下屬企業(yè)改制重組，一般由集團(tuán)公司決定，重要子公司改制重組方案報(bào)本級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)有控股上市公司按相關(guān)規(guī)定程序執(zhí)行。改制重組涉及公共管理事項(xiàng)的，須報(bào)政府有關(guān)部門審核或征求意見。

完善國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估定價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化程序，更多通過公開的、全國(guó)性資本市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)股權(quán)交易市場(chǎng)，提高資本市場(chǎng)運(yùn)行效率，發(fā)現(xiàn)企業(yè)有形與無形資產(chǎn)價(jià)格，推動(dòng)相關(guān)配套制度建設(shè)和監(jiān)管改革，從制度設(shè)計(jì)上避免國(guó)有資產(chǎn)流失。

4.加強(qiáng)配套政策協(xié)調(diào)形成政策合力

要高度重視協(xié)調(diào)配套，對(duì)相關(guān)配套文件進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范梳理，注重配套政策和前后出臺(tái)政策的連續(xù)和銜接，修改不符合中央要求和混改方向的政策規(guī)定，增強(qiáng)國(guó)企改革系列配套文件的整體性、協(xié)調(diào)性。賦予地方和企業(yè)更多、更大改革自主權(quán)和先行先試的權(quán)力，允許地方結(jié)合實(shí)際，對(duì)系列配套文件進(jìn)行綜合、整合，減少配套文件數(shù)量，出臺(tái)地方國(guó)企改革和混改綜合性文件，消除眾多文件之間相互掣肘的問題，為國(guó)企混改構(gòu)建制度和政策基礎(chǔ)。

出臺(tái)針對(duì)性的國(guó)企混改支持政策。針對(duì)現(xiàn)有國(guó)企改革、混改政策文件偏向于宏觀指導(dǎo)性、原則性的特征，出臺(tái)可操作性強(qiáng)的配套政策和具體支持措施，著力建立健全激勵(lì)性、支持性優(yōu)惠政策。在混合所有制企業(yè)管理層持股、國(guó)企員工身份置換補(bǔ)償、國(guó)企解決社會(huì)包袱和歷史遺留問題、混合所有制改革費(fèi)用補(bǔ)償?shù)确矫娉雠_(tái)針對(duì)性優(yōu)惠政策，以充分調(diào)動(dòng)國(guó)企和社會(huì)資本參與混改的積極性、主動(dòng)性。

5.健全相關(guān)法律法規(guī)保障改革依法合規(guī)推進(jìn)

加快建立健全市場(chǎng)準(zhǔn)入和特許經(jīng)營(yíng)制度，努力消除民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)的各種法律法規(guī)和制度壁壘。在權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等和規(guī)則平等的原則下，推出非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的范圍、經(jīng)營(yíng)形式和期限、申請(qǐng)程序、權(quán)利和義務(wù)以及監(jiān)管制度等。修改完善相關(guān)法律法規(guī)，在混改過程中妥善處理好改革與法治的關(guān)系，對(duì)法律法規(guī)規(guī)章和國(guó)家政策未規(guī)定事項(xiàng)，鼓勵(lì)開展改革創(chuàng)新。加快落實(shí)保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)，確保各類市場(chǎng)主體同等受到法律保護(hù)。按照“公”“私”一體保護(hù)、同等保護(hù)原則，扎實(shí)推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的立、改、廢。

6.建立鼓勵(lì)改革創(chuàng)新的容錯(cuò)機(jī)制形成改革合力

當(dāng)前國(guó)資國(guó)企改革正處于攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵階段，推進(jìn)國(guó)企混改需要進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、凝聚改革共識(shí)、形成強(qiáng)大改革合力。要加快建立混改容錯(cuò)機(jī)制，盡可能允許犯錯(cuò)、試錯(cuò)，對(duì)于由于決策、操作失誤而導(dǎo)致的一些問題，應(yīng)有足夠的寬容。對(duì)于改革方向正確，沒有原則性的失誤和錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)采取包容的態(tài)度，鼓勵(lì)大膽改革和創(chuàng)新。當(dāng)然，對(duì)于人為主觀謀取私利、暗箱操作行為，要依法懲處，決不姑息。

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