宋才發(fā) 郭 婧

在民族地區(qū)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，廣西壯族自治區(qū)既隸屬全國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)，也是鄉(xiāng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移較為典型的地區(qū)。本文擬以廣西壯族自治區(qū)的實(shí)際情況為例，就民族地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府如何實(shí)現(xiàn)治理能力和治理方式轉(zhuǎn)型問(wèn)題展開(kāi)探討，以請(qǐng)教于大家。

一、民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府治理面臨的主要問(wèn)題

（一）鄉(xiāng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移的問(wèn)題

廣西是農(nóng)村勞務(wù)輸出的大?。▍^(qū)）。在民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工是農(nóng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移的集中體現(xiàn)。這主要是由三個(gè)基本因素決定的：1．農(nóng)民工基本上被排斥在城市戶(hù)籍之外；2．農(nóng)民工城市邊緣化特征突出；3．農(nóng)民工醫(yī)療保障和社會(huì)保障程度較低。廣西大量由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市的青壯年勞動(dòng)力，由于文化素質(zhì)和技能熟練程度普遍較低，通常多從事勞動(dòng)密集型行業(yè)。這類(lèi)行業(yè)的勞動(dòng)收入水平最低，他們?cè)谕钢徒】抵笏@得的勞動(dòng)報(bào)酬，除了維持一家人的基本生活開(kāi)支外，基本上所剩無(wú)幾。這類(lèi)農(nóng)民工即使進(jìn)城安家落戶(hù)，也只能說(shuō)是由“鄉(xiāng)村貧困”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘胸毨А?，其家庭成員的生存和發(fā)展?fàn)顩r，基本上隸屬于城市的弱勢(shì)群體之列。［1］地方政府要治理這個(gè)由鄉(xiāng)村貧困向城市轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，必須高度重視民族地區(qū)“普遍教育貧困”狀況，從根本上解決勞動(dòng)者“能力貧困”問(wèn)題，扎實(shí)提升他們的自我自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。要實(shí)施以政府組織培訓(xùn)為主導(dǎo)，進(jìn)行有重點(diǎn)、有差別化的崗前培訓(xùn)；要充分利用先進(jìn)的信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)外出務(wù)工人員勞動(dòng)技能培訓(xùn)模式和培訓(xùn)方式創(chuàng)新；支持和鼓勵(lì)參與培訓(xùn)的務(wù)工人員堅(jiān)持學(xué)用結(jié)合、學(xué)以致用，切實(shí)提高培訓(xùn)的含金量；尤其要根據(jù)務(wù)工人員就業(yè)去向?qū)嶋H，在農(nóng)民工主要輸出地構(gòu)建培訓(xùn)基地，采取“走出去”或“培訓(xùn)戰(zhàn)線前移”的靈活多樣方式。此外，目前我國(guó)有2．8億農(nóng)民工，4000萬(wàn)留守老人、4300萬(wàn)留守婦女、6000萬(wàn)留守兒童，共有4．1億人口處于家庭分離狀態(tài)。［2］地方政府要建立關(guān)愛(ài)農(nóng)村留守人員的長(zhǎng)效機(jī)制，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)注農(nóng)村留守人員的良好氛圍，盡可能地為外出務(wù)工人員化解家庭風(fēng)險(xiǎn)、解決后顧之憂(yōu)；要重視和發(fā)揮非政府組織的作用，通過(guò)多種途徑專(zhuān)項(xiàng)援助，幫助解決農(nóng)民工在就業(yè)、居住及生活救助方面的制度短缺；要發(fā)揮社團(tuán)組織對(duì)農(nóng)民工技能培訓(xùn)、科技知識(shí)教育方面的作用，將其納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍，鼓勵(lì)社會(huì)組織承包或參與城市扶貧性質(zhì)的項(xiàng)目，為遭遇自然災(zāi)害、突生疾病而陷入絕對(duì)貧困的家庭提供救助；要相應(yīng)地劃定預(yù)警貧困線、建立城市貧困預(yù)警機(jī)制，對(duì)陷入絕對(duì)貧困的高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)民工家庭，以及城市絕對(duì)貧困家庭在工傷保險(xiǎn)、大病健康保險(xiǎn)、失業(yè)救助諸多方面提供政策支持和政府救助；要采取地方立法的形式予以規(guī)定，夯實(shí)地方政府服務(wù)農(nóng)民工的公共服務(wù)基礎(chǔ)；尤其要通過(guò)制定地方法規(guī)的途徑，最大限度地保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，擴(kuò)大農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)，健全和實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和就業(yè)服務(wù)體系。

（二）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化遺留的治理問(wèn)題

城鎮(zhèn)化通常是指人口由農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中的過(guò)程。城鎮(zhèn)化有兩種基本表現(xiàn)方式和基本特點(diǎn)：一是在一定時(shí)期內(nèi)城鎮(zhèn)數(shù)目不斷增多；二是各個(gè)城市內(nèi)的人口規(guī)模不斷擴(kuò)大。譬如，1978-2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口由1．7億猛增到7．3億，建制鎮(zhèn)的數(shù)量從2173個(gè)猛增到20113個(gè)，50萬(wàn)以上人口城市由64個(gè)猛增到278個(gè)，城鎮(zhèn)化率也由17．9%提升到53．7%。［3］據(jù)《2017年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2017年農(nóng)民工總量達(dá)到28652萬(wàn)人，比2016年增加481萬(wàn)人，增長(zhǎng)1．7%，增速比2016年提高0．2個(gè)百分點(diǎn)，其中：屬于外出務(wù)工的農(nóng)民工17185萬(wàn)人，比2016年增加251萬(wàn)人，增長(zhǎng)1．5%；本地農(nóng)民工11467萬(wàn)人，比2016年增加230萬(wàn)人，增長(zhǎng)2．0%；在外出務(wù)工的農(nóng)民工當(dāng)中，進(jìn)城農(nóng)務(wù)工的民工13710萬(wàn)人，比2016年增加125萬(wàn)人，增長(zhǎng)0．9%。［4］盡管傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了驕人的成就，但仍有成百萬(wàn)乃至上千萬(wàn)長(zhǎng)年累月掙扎在城市里的農(nóng)民工因戶(hù)籍問(wèn)題被擋在享受城市化成果之外，他們是“被城鎮(zhèn)化”或“偽城鎮(zhèn)化”的受害者。與此相適應(yīng)的在政府治理方面，存在著三大突出問(wèn)題：1．治理理念落后。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求“以人為本”，政府善治的基本目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。而在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，往往是“土地城鎮(zhèn)化”優(yōu)于或快于“人口城鎮(zhèn)化”，這是典型的“物本”高于或優(yōu)于“人本”的陳舊理念。地方政府在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，大多追求城鎮(zhèn)人口的絕對(duì)數(shù)量、城鎮(zhèn)建設(shè)的數(shù)量和規(guī)模，嚴(yán)重忽略了政府應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)。2．治理主體單一。新型城鎮(zhèn)化祈求政府治理最佳狀態(tài)，是通過(guò)政府和其他參與主體的協(xié)同合作，達(dá)到一種“行政成本低、執(zhí)行效率高和公共服務(wù)佳”的良好狀態(tài)。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期以來(lái)受傳統(tǒng)行政文化的影響，地方黨委和政府成為唯一的治理主體，沒(méi)有動(dòng)員公民、社會(huì)組織力量參與到社會(huì)治理中來(lái)，而且，政府提供的服務(wù)“唯上不唯下”，帶有濃厚的行政主導(dǎo)和主觀主義色彩。這種政府治理方式從本質(zhì)上說(shuō)，是不符合“多元共治”和“共治共享”原則的，是“本末倒置”和違背“治理原則”的。3．治理能力較弱。政府治理能力通常是指政府依據(jù)憲法和法律規(guī)定，按照法定程序調(diào)動(dòng)公民、社會(huì)組織等多元主體力量，依法制定并組織實(shí)施民主、公正、科學(xué)、合理的公共政策，滿(mǎn)足社會(huì)公眾的公共物品和公共服務(wù)需求，以達(dá)到促進(jìn)國(guó)家和諧穩(wěn)定以及持續(xù)健康發(fā)展的綜合能力。［3］從一定意義上講，地方政府的治理能力就是將既定的政府治理目標(biāo)和治理任務(wù)，依據(jù)法定程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的一種能力。而在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下的地方政府治理能力，基本上停留在對(duì)某一特殊時(shí)期、某一件具體事情的應(yīng)急處置上，嚴(yán)重忽視了各類(lèi)群體對(duì)社會(huì)治理的期待和需求，通常表現(xiàn)為偏好使用行政手段，不習(xí)慣或忽略使用法治手段和法治方式解決實(shí)際問(wèn)題，極大地降低了政府治理社會(huì)的效益和效率。這種軟弱低效的政府治理狀態(tài)，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的突出表現(xiàn)，就是在周而復(fù)始的“窮折騰”惡性循環(huán)中，耗費(fèi)了國(guó)家和地方大量寶貴的人力、物力和財(cái)力。這些在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化時(shí)期遺留下來(lái)的痼疾，并沒(méi)有隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的到來(lái)而徹底終止，治理能力上的惰性思維和慣性反映，暴露出民族地方政府機(jī)構(gòu)和政府官員在協(xié)調(diào)不同區(qū)域、不同利益群體利益關(guān)系上能力的欠缺。

（三）新型城鎮(zhèn)化凸顯的治理問(wèn)題

新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比較，是一個(gè)構(gòu)建“以人為本”“人與自然和諧共生”的城鎮(zhèn)化狀態(tài)，它具有發(fā)展理念的人本性、發(fā)展方式的集約性、發(fā)展過(guò)程的整合性，以及發(fā)展任務(wù)的艱巨性等特點(diǎn)?！耙匀藶楸尽钡男滦统擎?zhèn)化是人們?cè)谥袊?guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，重新認(rèn)識(shí)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的總坐標(biāo)。盡管農(nóng)民并不是生來(lái)就具有現(xiàn)代性，但是農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式、生活經(jīng)歷可以促使他們逐漸向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。促使傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代農(nóng)民轉(zhuǎn)變的核心內(nèi)容和根本任務(wù)，用一句簡(jiǎn)明的話來(lái)說(shuō)就是“能力發(fā)展”。地方政府有責(zé)任通過(guò)“理論灌輸”和“知識(shí)技能培訓(xùn)”等途徑，幫助傳統(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念，為他們轉(zhuǎn)變?yōu)椤艾F(xiàn)代農(nóng)民”提供契機(jī)。地方政府要率先轉(zhuǎn)變思維方式和思想觀念，充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工的經(jīng)歷，必將帶來(lái)他們視野的開(kāi)闊和觀念的更新，不僅有利于提高他們采納新技術(shù)、新技能的積極性，而且有利于他們?yōu)閯?chuàng)造新生活而必須具備的非農(nóng)就業(yè)概率和能力。尤其要看到隨著近年來(lái)遷移勞動(dòng)力回流和勞務(wù)人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高潮的到來(lái)，一方面通過(guò)外出務(wù)工經(jīng)歷和家庭稟賦的結(jié)合，有利于這部分人突破在農(nóng)村就業(yè)和創(chuàng)業(yè)中的資源約束；另一方面，也為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了一條“城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展”的新思路。要達(dá)到和實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，地方政府必須進(jìn)行治理模式轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新治理方式，即使看農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民也要有新的理念，不能再局限于一村一地、一人一事。政府所具有的新思維、新理念，必然帶來(lái)治理能力的新突破和治理視野的新格局，實(shí)現(xiàn)治理成本更低、治理效率更高、公共服務(wù)更好的善治目標(biāo)。

（四）農(nóng)村人口市民化的治理問(wèn)題

新型城鎮(zhèn)反映了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向第二、第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦谋厝贿^(guò)程。農(nóng)村人口市民化在新型城鎮(zhèn)化背景下，最主要的途徑是依靠市場(chǎng)解決問(wèn)題，地方政府既要積極參與其中，為市民化的新市民就業(yè)提供制度支持和公共服務(wù)，但又不能喧賓奪主地取代市場(chǎng)機(jī)制，也不能盲目地發(fā)揮“主導(dǎo)作用”，政府對(duì)農(nóng)村人口市民化“不作為”或“亂作為”都是不可取的。在民族地方政府行為目標(biāo)體系中，核心內(nèi)容是公平、效率和穩(wěn)定。這里的“公平”主要體現(xiàn)為起點(diǎn)公平、橫向公平、縱向公平、規(guī)則公平和終點(diǎn)公平；“效率”主要體現(xiàn)為用最低的成本、快捷高效的行為，為市民化的新市民就業(yè)提供公共服務(wù)；“穩(wěn)定”主要體現(xiàn)在政治上保障新市民各項(xiàng)權(quán)益，在經(jīng)濟(jì)上保障充分就業(yè)率和保持物價(jià)穩(wěn)定。地方政府在農(nóng)村人口市民化問(wèn)題上，一定要消除對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的各種歧視性政策規(guī)定，對(duì)“新市民”和“老市民”一視同仁。地方政府為市民化的新市民提供就業(yè)服務(wù)，一定要堅(jiān)持三條原則：一是該由市場(chǎng)去辦的事情政府不得干預(yù)；二是該由市場(chǎng)去完成可以降低成本的事情必須由市場(chǎng)去辦；三是必須由政府去完成的事情一定要于法有據(jù)。［5］地方政府在農(nóng)村人口市民化的過(guò)程中，一定要尊重農(nóng)民的真實(shí)意愿，不能強(qiáng)奸民意，尤其不能繼續(xù)搞“被城鎮(zhèn)化”那一套。應(yīng)當(dāng)依據(jù)中共十九大和全國(guó)人大十三屆一次會(huì)議提出的要求，加快戶(hù)籍制度改革，力爭(zhēng)在2020年以前形成以合法穩(wěn)定住所、合法穩(wěn)定職業(yè)為戶(hù)口遷移條件的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、以人為本的新型戶(hù)籍制度；依據(jù)中共十九大和全國(guó)人大十三屆一次會(huì)議的新部署，加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，實(shí)行城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”，允許農(nóng)民在一定期限內(nèi)帶著承包土地進(jìn)城落戶(hù)，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，促使農(nóng)民成為市民化的真正受益者；加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社保制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，逐步實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城保制度的統(tǒng)一，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；建立規(guī)范的政府公共品供給制度，政府在公共品供給的問(wèn)題上，一定要避免政府管制的低效率和無(wú)效率，避免公共資源浪費(fèi)和官員尋租問(wèn)題的發(fā)生。

二、民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府治理轉(zhuǎn)型的重大舉措

（一）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)全能制度

農(nóng)村土地是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的物質(zhì)載體，是推進(jìn)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要場(chǎng)地，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，必將帶來(lái)土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的深層次改革。當(dāng)下在土地產(chǎn)權(quán)立法方面，存在著產(chǎn)權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整、產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不充分的問(wèn)題?，F(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律法規(guī)，至今沒(méi)有就農(nóng)村集體土地資產(chǎn)如何管理、如何依法處置做出統(tǒng)一的規(guī)定；政府土地主管部門(mén)出臺(tái)的農(nóng)村土地管理政策，基本上是政出多門(mén)、各自為政。譬如，在土地權(quán)屬管理登記問(wèn)題上，往往出現(xiàn)多頭登記、多部門(mén)管理的問(wèn)題，各部門(mén)對(duì)于土地分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致政府共享的土地信息混亂，農(nóng)民辦理土地確權(quán)證書(shū)，要分別在不同的管理部門(mén)之間來(lái)回奔跑，既給服務(wù)對(duì)象帶來(lái)諸多麻煩，也影響了政府的形象和公信力。要完善民族地區(qū)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)全能制度，必須從三個(gè)方面狠下功夫：1.完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記管理法規(guī)和具體政策。建議在國(guó)家立法層面，盡快推進(jìn)人大對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的修改，允許各地依據(jù)土地位置、土地用途、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地地租差和交易價(jià)格等，確定對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民提供“宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社?！钡姆煞?wù)；建議推動(dòng)修改土地承包法、物權(quán)法等法律，依法明晰農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，賦予農(nóng)民更多的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；建議推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記辦法的制定，以利于規(guī)范農(nóng)村農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得、變更或注銷(xiāo)等法律程序，依法確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)在土地征用、土地流轉(zhuǎn)中的法律效力，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證安全系數(shù)的信心。同時(shí)要加強(qiáng)民族地區(qū)地方立法及配套政策的制定，具體地說(shuō)，就是要盡快出臺(tái)規(guī)范民族地區(qū)土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)，出臺(tái)推進(jìn)農(nóng)民市民化的配套政策措施，制定和完善農(nóng)村社會(huì)保障規(guī)范。2.加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)辦證工作。要建立統(tǒng)一的、權(quán)威的農(nóng)村土地確權(quán)登記部門(mén)，避免多部門(mén)確權(quán)、多部門(mén)登記，提高農(nóng)村土地確權(quán)登記效率，促使農(nóng)村土地確權(quán)登記、頒證工作更加合法規(guī)范。3.提升農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。要明晰和完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能，依法擴(kuò)大農(nóng)村集體組織對(duì)農(nóng)村土地的處分權(quán)，提升農(nóng)村土地的使用價(jià)值，讓農(nóng)民持續(xù)享有村集體資產(chǎn)股份收益權(quán)；推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)流通市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代市場(chǎng)的對(duì)接；推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)化、資本化和物權(quán)化，讓農(nóng)民的土地承包權(quán)變?yōu)橘Y產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民擁有對(duì)承包地流轉(zhuǎn)、融資的定價(jià)權(quán)和收益權(quán)；推進(jìn)農(nóng)村非農(nóng)用地資本化，允許農(nóng)民將經(jīng)營(yíng)性非農(nóng)用地作為生產(chǎn)要素資本投入，以級(jí)差地租促使土地經(jīng)濟(jì)收益逐年增長(zhǎng)；依法推進(jìn)農(nóng)村房屋物權(quán)化，使農(nóng)民真正成為農(nóng)村房屋處置權(quán)的所有者，依法享有城市房屋所有者同樣的權(quán)利。［6］

（二）健全社會(huì)利益矛盾化解機(jī)制

新型城鎮(zhèn)化是在社會(huì)矛盾的凸顯期，尤其是在“傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化”遇到棘手問(wèn)題的關(guān)鍵時(shí)期提出來(lái)的，因而它是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的物化載體，也是“中國(guó)道路”的實(shí)踐化、空間化和時(shí)代化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到56.1%，城鎮(zhèn)的常住人口突破7.71億人，表明我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到了國(guó)際化水平。［7］但隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，社會(huì)利益矛盾的沖突也顯現(xiàn)出來(lái)了，如果不能及時(shí)健全社會(huì)利益矛盾化解機(jī)制，勢(shì)必要影響新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。為此，民族地方政府需要從五個(gè)方面常抓不懈：1.培育市場(chǎng)主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化機(jī)制。一是要牢固樹(shù)立民生導(dǎo)向發(fā)展理念，即政府不僅要關(guān)注城鎮(zhèn)面積的擴(kuò)大、城鎮(zhèn)人口比例的增加，還要關(guān)注和重視化解社會(huì)利益矛盾，把民生的改善作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，確保把“改善民生”貫穿于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的全過(guò)程；二是要牢固樹(shù)立協(xié)調(diào)發(fā)展理念，密切關(guān)注城鎮(zhèn)不同利益主體發(fā)展權(quán)的均等性，凸顯發(fā)展在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的均衡與統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)公平與效率在整個(gè)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一致性；三是牢固樹(shù)立共享發(fā)展理念，在城鎮(zhèn)化的政策設(shè)計(jì)與制度安排上，要堅(jiān)持“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的價(jià)值取向，在實(shí)際工作中時(shí)刻關(guān)注維護(hù)絕大多數(shù)人的利益，做到利益分配公平合理，凸顯對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體和特困群體的權(quán)益保護(hù)。2.構(gòu)建利益協(xié)調(diào)整合機(jī)制。只有充分運(yùn)用法治思維和法治手段，注重綜合應(yīng)用利益協(xié)調(diào)機(jī)制，才能防止出現(xiàn)工作中的顧此失彼，促使整個(gè)社會(huì)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中全面發(fā)展進(jìn)步；只有構(gòu)建法律約束機(jī)制并強(qiáng)化對(duì)利益主體的法律約束，才能減少社會(huì)利益矛盾的沖突，引導(dǎo)人們通過(guò)誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)、合法經(jīng)營(yíng)獲取利益，而且還要建立對(duì)政府機(jī)關(guān)、政府官員的法紀(jì)約束機(jī)制；只有實(shí)現(xiàn)法律約束、剛性協(xié)調(diào)和道德教化相結(jié)合，才能有效地平衡復(fù)雜的社會(huì)利益關(guān)系；只有建立通暢的利益表達(dá)渠道和對(duì)話協(xié)商機(jī)制，鼓勵(lì)現(xiàn)代社會(huì)媒體對(duì)侵害人民利益現(xiàn)象及時(shí)披露，才能暢通各方利益訴求的表達(dá)渠道，達(dá)到化解和減少社會(huì)利益矛盾沖突的目的；只有建立創(chuàng)新成果公平分享機(jī)制，完善產(chǎn)業(yè)利益分享機(jī)制、公共投資利益公平分享機(jī)制以及勞動(dòng)就業(yè)利益公平機(jī)制，才能確保城鎮(zhèn)化發(fā)展成果惠及全體人民。3.形成公正、公平的利益分配機(jī)制。一是要盡快推動(dòng)戶(hù)籍制度改革，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城的戶(hù)口限制，消除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂(yōu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化；二是要推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的利益保護(hù)機(jī)制，建立兼顧各方利益的土地增值收益分配機(jī)制，切實(shí)增加農(nóng)民的土地合法收益；三是要推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，在提升城鎮(zhèn)最低生活保障線的同時(shí)，促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制符合外來(lái)務(wù)工人員的需求，對(duì)城鄉(xiāng)老弱病殘人員實(shí)行適度“普惠型福利”政策。4.構(gòu)建農(nóng)民市民化社會(huì)支持機(jī)制。一是要明確新型城鎮(zhèn)新生群體的正確定位，增強(qiáng)城鎮(zhèn)新居民和流動(dòng)人口的主人公意識(shí)；二是要引導(dǎo)流動(dòng)人口構(gòu)建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)各種平臺(tái)幫助流動(dòng)人口順暢就業(yè)、安居樂(lè)業(yè)，為其生存和發(fā)展能力提供雄厚的社會(huì)資源；三是要進(jìn)一步提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育質(zhì)量，在解除進(jìn)城務(wù)工人員后顧之憂(yōu)的同時(shí)，全面提升新生代農(nóng)民的整體科技文化素質(zhì)。［7］5.推進(jìn)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)是指在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，涌現(xiàn)出來(lái)的具有吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施好、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的建制鎮(zhèn)。要充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)對(duì)周邊的輻射帶動(dòng)作用，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展。當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)要抓緊進(jìn)行如下改革：一是要進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)，明晰鎮(zhèn)政府為各項(xiàng)權(quán)利實(shí)施主體，為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)管理提供法律依據(jù)；二是構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)簡(jiǎn)約精干的組織框架，加強(qiáng)行政執(zhí)法和綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，整合內(nèi)部各項(xiàng)制度規(guī)范，為前臺(tái)工作提供后臺(tái)保障；三是建立務(wù)實(shí)高效用人制度，賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)靈活用人自主權(quán)；四是推進(jìn)集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法，明確由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理實(shí)施綜合行政執(zhí)法；五是創(chuàng)新基層服務(wù)管理方式，健全基層綜合服務(wù)管理體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。［8］

（三）完善農(nóng)民工就業(yè)轉(zhuǎn)型協(xié)同治理機(jī)制

理論界所論及的“穩(wěn)步城鎮(zhèn)化”，指的就是高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化，產(chǎn)業(yè)、就業(yè)居民安居樂(lè)業(yè)的城鎮(zhèn)化。這就需要地方政府協(xié)同解決不同層次、不同領(lǐng)域的問(wèn)題，完善農(nóng)民工就業(yè)轉(zhuǎn)型協(xié)同治理機(jī)制。這里所論及的“協(xié)同治理機(jī)制”的主體，既包括宏觀主體，也包括微觀主體。宏觀主體通過(guò)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、法規(guī)政策環(huán)境、農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境，引導(dǎo)和影響微觀主體的行為。作為宏觀主體的地方政府，必須追求城市公共利益最大化；作為微觀主體農(nóng)民工的最大追求，就是通過(guò)勞動(dòng)所得實(shí)現(xiàn)家庭效用的最大化。為此，就需要從兩個(gè)方面完善和優(yōu)化“協(xié)同治理機(jī)制”：一方面，構(gòu)建與新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的“宜人、宜居、宜業(yè)”環(huán)境。要協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)空間布局與城市功能優(yōu)化，采取“全產(chǎn)業(yè)口徑、全空間布局”思路，確定城市空間布局和功能優(yōu)化，整合產(chǎn)業(yè)布局與城市整體功能；在商業(yè)區(qū)和居民居住區(qū)分散設(shè)置文體教衛(wèi)產(chǎn)業(yè)，完善城市服務(wù)功能；以山水田園為要素，依托城市厚重的人文歷史，保護(hù)和傳承城市文明，打造具有人文特色、綠色創(chuàng)意的現(xiàn)代文明城市；以交通為主線整合土地功能，按照“宜人、宜居、宜業(yè)”的要求，構(gòu)建交通用地、濕地、景觀和公園互補(bǔ)的用地模式，最終實(shí)現(xiàn)居民生活、工作和休閑的統(tǒng)一。另一方面，加快落實(shí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與市民數(shù)量相適應(yīng)的農(nóng)民工市民化政策。有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與市民數(shù)量掛鉤的政策是經(jīng)過(guò)試點(diǎn)驗(yàn)收具有推廣價(jià)值的重要舉措。當(dāng)下的重要任務(wù)是盡快以法規(guī)的形式，規(guī)定在民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中央財(cái)政和地方財(cái)政各自所應(yīng)當(dāng)分擔(dān)的比例，出臺(tái)農(nóng)民工市民化的具體標(biāo)準(zhǔn)，制定落實(shí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與市民數(shù)量掛鉤的實(shí)施辦法。與此同時(shí)，民族地區(qū)地方政府要進(jìn)一步降低農(nóng)民工市民化的門(mén)檻，一攬子考慮為農(nóng)民工提供素質(zhì)技能培訓(xùn)、農(nóng)民工子女入學(xué)讀書(shū)的問(wèn)題。

（四）構(gòu)建各民族和諧發(fā)展的利益共享機(jī)制

“利益共享”是一個(gè)在特定時(shí)期、具有特定含義的概念。譬如，從社會(huì)發(fā)展目標(biāo)上看，就是在尊重各利益主體利益享有權(quán)的基礎(chǔ)上，社會(huì)共同利益公平地惠及全部利益主體，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，共建共享是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，即全體社會(huì)成員共同參與建設(shè)、共同承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任，在此基礎(chǔ)上全體社會(huì)成員共同分享建設(shè)成果。就民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化而言，進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工的利益共享，說(shuō)到底就是依托和運(yùn)用新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的積極成果，改善進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工的就業(yè)條件，將他們統(tǒng)一納入新型城鎮(zhèn)的民生保障工程。地方政府要建立農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工提供必需的就業(yè)服務(wù)，定期檢查他們的住居條件、工資支付情況、生產(chǎn)環(huán)境和社會(huì)保險(xiǎn)諸方面的落實(shí)情況；定期開(kāi)展對(duì)城鎮(zhèn)新生代農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量調(diào)查，為新型城鎮(zhèn)新生代農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量管理提供依據(jù)，促使新生代農(nóng)民工依靠自身的科技實(shí)力實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)型。［9］要構(gòu)建民族地區(qū)各民族和諧發(fā)展的利益共享機(jī)制，迫切需要地方政府扎實(shí)抓好如下幾項(xiàng)工作：1．破除在基本公共服務(wù)方面存在的制度和政策壁壘，改革和完善戶(hù)籍、社會(huì)福利等與公共服務(wù)密切相關(guān)的制度，為進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工提供制度保障。2．要在全面深化制度改革、機(jī)構(gòu)改革的前提下，轉(zhuǎn)變政府職能、變更治理理念，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)民市民化提供動(dòng)力支持。3．要針對(duì)流動(dòng)人口的特殊利益需求，創(chuàng)新政府的服務(wù)理念、服務(wù)機(jī)制、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式，為進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工提供高效快捷的服務(wù)。4．要注重民族文化傳承，培育適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的民族社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)民族文化間的良好互動(dòng)和民族關(guān)系的善治。5．構(gòu)建各民族共生的發(fā)展機(jī)制，搭建民族群眾異地就業(yè)的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)就業(yè)資源共享。除此之外，還需要特別關(guān)注特困群體因大病致貧、脫貧后又返貧的問(wèn)題。建議在共享新型城鎮(zhèn)積極成果的前提下，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)居民公平共享基本醫(yī)療保障的積極成果。城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合在政策上的差異，既是開(kāi)展醫(yī)療體制機(jī)制改革和整合的根本原因，也是消除差異，實(shí)現(xiàn)協(xié)同推進(jìn)、利益共享的關(guān)鍵所在。民族地區(qū)政府要在落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)把脈在基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度方面存在的實(shí)際問(wèn)題，在覆蓋范圍、籌資政策、基金管理、保障待遇諸方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，促使醫(yī)保、醫(yī)療、醫(yī)藥領(lǐng)域的改革協(xié)同推進(jìn)。［10］