袁　忠，楊　柳

(中共廣東省委黨校 行政學(xué)教研部，廣州 510053)

政治巡視制度是我們黨在腐敗治理實(shí)踐中不斷吸取經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)設(shè)和發(fā)展起來的加強(qiáng)黨內(nèi)自我監(jiān)督的有效形式之一。自2003年黨中央首次以黨內(nèi)法規(guī)確立巡視制度以來，政治巡視就在廉政建設(shè)中承擔(dān)著集中徹查巡視對象存在問題、給予警告震懾、指導(dǎo)促進(jìn)整改等重要功能，這不僅是對其它監(jiān)督方式的必要補(bǔ)充和有效促進(jìn)，更發(fā)揮著其它監(jiān)督方式所難以實(shí)現(xiàn)的功效。為進(jìn)一步推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，健全黨和國家監(jiān)督體系，黨的十九大報(bào)告提出要繼續(xù)深化政治巡視，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督；習(xí)近平同志也曾強(qiáng)調(diào)指出：“巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排”“要以貫徹執(zhí)行巡視工作條例為契機(jī)，提高依規(guī)依紀(jì)巡視能力，推動巡視工作制度化、規(guī)范化?！盵1]因此，在當(dāng)前構(gòu)建國家大監(jiān)察體制背景下從權(quán)力分置角度對政治巡視進(jìn)行再審視、探討政治巡視的功能定位和權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，有利于進(jìn)一步完善政治巡視制度設(shè)計(jì)，推動黨和國家腐敗治理體系和黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)范化現(xiàn)代化。

一、權(quán)力分置視域下我國政治巡視制度發(fā)展的三個(gè)階段

(一)建國前黨對巡視制度的初步探索

1921年，中國共產(chǎn)黨剛成立就把巡視作為保證上級正確指導(dǎo)的主要方法，派出特派員巡視指導(dǎo)地方工作。1922年7月，黨的二大通過的《黨章》規(guī)定建立“中央特派員”制度，其《關(guān)于議會行動的決議案》專門強(qiáng)調(diào)了特派員的權(quán)威。1925年10月，中央執(zhí)行委員會召開擴(kuò)大會議，決定設(shè)置“中央特派巡視指導(dǎo)員”。1928年10月8日，黨中央發(fā)布《中央通告第五號——巡視條例》，明確規(guī)定中央、省委、縣委、特委都須設(shè)專門巡視員；巡視人選由派出之黨部常委會議決定；巡視員召集各種會議、改組巡視區(qū)域之最高黨部、巡視結(jié)束后向派出地黨支部作有系統(tǒng)的報(bào)告和討論等。1931年5月1日，我黨最早的巡視條例《中央巡視條例》出臺，具體規(guī)定了巡視員的條件、基本任務(wù)、工作方法、職權(quán)、教育與紀(jì)律等事項(xiàng)，成為指導(dǎo)巡視工作的規(guī)范性文件。1938年11月，黨的六屆六中全會(擴(kuò)大)通過《關(guān)于各級黨部的工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》，明確了巡視員的權(quán)力范圍，“巡視員對于下級黨委有意見時(shí)，應(yīng)該向下級黨委建議，由下級黨委決定執(zhí)行與否，巡視員沒有決定與強(qiáng)制下級黨委執(zhí)行的權(quán)力。但在特殊情形之下由上級黨委委托，授巡視員以此項(xiàng)特權(quán)者除外。”[2]這一新規(guī)定對巡視制度中的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整和平衡，其意義不僅在于有效限制巡視員的過大權(quán)力，進(jìn)而制約中央對地方、上級對下級的過分集權(quán)，還蘊(yùn)含著擴(kuò)大黨內(nèi)民主、發(fā)揮下級黨組織的積極性、加強(qiáng)黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的深謀遠(yuǎn)慮。

(二)改革開放后黨內(nèi)巡視制度的確立發(fā)展

改革開放后，黨的巡視工作取得新進(jìn)展。1991年9月中紀(jì)委第九次全體會議通過《中共中央紀(jì)律檢查委員會向黨的第十五次全國代表大會的工作報(bào)告》，提出“中央紀(jì)委和省、自治區(qū)、直轄市紀(jì)委建立巡視制度”[3]。1996年1月，為進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，保證領(lǐng)導(dǎo)干部合法使用權(quán)力，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，中紀(jì)委第六次全會決定建立黨內(nèi)巡視制度，并于同年3月制定和下發(fā)了《中共中央紀(jì)委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》。1996年3月，中紀(jì)委辦公廳印發(fā)了《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，明確了巡視干部的選派、任務(wù)、職權(quán)、紀(jì)律、管理等五大問題。2002年11月，黨的十六大明確規(guī)定：“改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度”，政治巡視制度正式成為黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度。2003年12月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》正式頒布，明確了黨內(nèi)巡視制度的具體內(nèi)容，黨內(nèi)巡視制度成為黨內(nèi)監(jiān)督的十項(xiàng)制度之一。2007年黨的十七大明確規(guī)定：黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實(shí)行巡視制度。自此，巡視工作以黨內(nèi)根本大法的形式確定下來，正式納入黨的組織制度體系，這標(biāo)志著巡視制度已經(jīng)成為我們黨完善黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)基本制度。

(三)新時(shí)期黨內(nèi)巡視制度的豐富完善

2009年12月，黨中央成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)對中紀(jì)委、中組部巡視組進(jìn)行改組、整合成為中央巡視組。這一重要舉措體現(xiàn)著深刻的內(nèi)涵變革，意味著對巡視規(guī)則的調(diào)整和優(yōu)化，表明巡視組的派出主體不是紀(jì)委和組織部，而是黨中央和各省區(qū)市黨委，凸顯派出巡視組的黨組織的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和巡視組的權(quán)威。2015年2月，中共中央政治局會議審議通過巡視工作的專題報(bào)告，對加強(qiáng)和改進(jìn)巡視工作作出重大部署，明確了中央巡視工作方針。2015年6月，黨中央按照全面從嚴(yán)治黨的新要求對《巡視工作條例》進(jìn)行了修改和完善，將新時(shí)期特點(diǎn)融入條例總則、機(jī)構(gòu)和人員、巡視范圍和內(nèi)容、工作方式和權(quán)限、工作程序、紀(jì)律與責(zé)任等方面，既有實(shí)體性要求又有程序性規(guī)定。2015年10月，中央頒布《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，不僅體現(xiàn)了新形勢下全面從嚴(yán)治黨和依規(guī)治黨的新要求，也是健全完善黨內(nèi)法規(guī)保障社會主義法治國家建設(shè)的新舉措。2016年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式把政治巡視確定為黨內(nèi)監(jiān)督的主要制度之一。2017年黨的十九大通過的《黨章》(修正案)再次以黨的根本大法的形式規(guī)定：黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實(shí)行巡視制度，黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度。

經(jīng)過上述三個(gè)時(shí)期的持續(xù)探索、發(fā)展和完善，我們黨在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上成功地以黨內(nèi)根本大法《黨章》的形式確立了政治巡視的地位，為卓有成效地反腐倡廉鑄造出一把堅(jiān)韌的利劍。十八屆中央組織先后開展了12輪巡視，共巡視277個(gè)黨組織，完成對省區(qū)市、中央和國家機(jī)關(guān)、中管企事業(yè)單位和金融機(jī)構(gòu)、中管高校等的巡視，在黨的歷史上首次實(shí)現(xiàn)一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋，腐敗治理取得了舉世矚目的成績。

二、政治巡視制度的比較優(yōu)勢與主要缺陷

政治巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的一種特殊形式，是中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委通過專職巡視機(jī)構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行巡行視察和監(jiān)督的制度。黨內(nèi)監(jiān)督是黨的各級組織和全體黨員,依照黨章和黨內(nèi)法規(guī)相互監(jiān)察、督促的活動。從系統(tǒng)角度分析,黨內(nèi)監(jiān)督是一個(gè)多層次、全方位整體，由自上而下的監(jiān)督、平行監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督等體系所構(gòu)成。2016年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》將黨內(nèi)監(jiān)督分為黨的中央組織的監(jiān)督、黨委(黨組)的監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查委員會的監(jiān)督、黨的基層組織和黨員的監(jiān)督五個(gè)方面，它們相互促進(jìn)補(bǔ)充共同構(gòu)成黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督體系和監(jiān)督制度。相對于傳統(tǒng)的監(jiān)督形式，政治巡視蘊(yùn)含一種較新的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，在反腐實(shí)踐中顯現(xiàn)出不同特征。

(一)政治巡視制度的比較優(yōu)勢

1.獨(dú)立性強(qiáng)。從頂層制度設(shè)計(jì)來看，與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制不同的是，專職巡視機(jī)構(gòu)——省、自治區(qū)、直轄市黨委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室雖然設(shè)在同級黨的紀(jì)律檢查委員會，但其角色定位是黨委工作部門，機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排相對獨(dú)立。雖然巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長由同級黨的紀(jì)律檢查委員會書記擔(dān)任，但其業(yè)務(wù)開展相對獨(dú)立。從具體運(yùn)行機(jī)制來看，按照目前的制度設(shè)計(jì)中央巡視組可以直接向中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長報(bào)告，省、自治區(qū)、直轄市黨委巡視組可以直接向省、自治區(qū)、直轄市黨委書記報(bào)告，對黨的最高首長負(fù)責(zé)，在巡視結(jié)果的處理上巡視組有一定的獨(dú)立性和自由權(quán)，可以有效擺脫來自官僚體系的各種干擾。這是實(shí)現(xiàn)巡視制度快速高效的制度保障。

2.針對性強(qiáng)。從監(jiān)督對象看，政治巡視主要是針對所管理的下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，并非針對一般的干部；特別是針對各級各類“一把手”進(jìn)行專門巡視，監(jiān)督對象明確，監(jiān)督重點(diǎn)突出。從監(jiān)督內(nèi)容看，政治巡視主要目的在于發(fā)現(xiàn)和核查群眾反映強(qiáng)烈的嚴(yán)重違反黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律等行為，是帶著線索和問題下去巡視，目標(biāo)十分明確?，F(xiàn)實(shí)中，除了一般巡視，其更多采取專項(xiàng)巡視的方式，執(zhí)行明確具體的任務(wù)。

3.權(quán)威性強(qiáng)。從監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行方向看，政治巡視屬于自上而下的監(jiān)督形式，基于科層制組織的上下級服從關(guān)系和黨的民主集中制原則，政治巡視在具體運(yùn)作中表現(xiàn)出高壓態(tài)勢，具有明顯的強(qiáng)制性和巨大威懾力。它以上級組織權(quán)威為后盾，在發(fā)現(xiàn)線索、處置執(zhí)行等方面秉持“尚方寶劍”，巡視人員的官位級別和等級心理具有較好的權(quán)威優(yōu)勢。因此，我國古代歷朝歷代都創(chuàng)造出各具特征的巡視制度，探索出一條監(jiān)督權(quán)相對獨(dú)立的高效機(jī)制。

上述三個(gè)特點(diǎn)結(jié)合在一起共同作用，決定了政治巡視具有其它監(jiān)督形式無法比擬的優(yōu)勢。

(二)政治巡視制度在實(shí)踐中的缺陷與不足

1.制度化設(shè)計(jì)不夠完善。根據(jù)現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)，政治巡視分為常規(guī)巡視和專項(xiàng)巡視，并以專項(xiàng)巡視為主。其中，常規(guī)巡視實(shí)際上是一般綜合性巡視，巡視內(nèi)容較為全面寬泛，巡視時(shí)間安排也未固定，即制度化、常態(tài)化不足；專項(xiàng)巡視是根據(jù)具體巡視內(nèi)容而進(jìn)行的臨時(shí)性集中安排，巡視任務(wù)的產(chǎn)生取決于巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組研究提出的巡視工作規(guī)劃、年度計(jì)劃和階段任務(wù)安排，尚未形成依法定期進(jìn)行、規(guī)范明確的巡視制度安排，導(dǎo)致政治巡視帶有“運(yùn)動式”色彩。

2.專業(yè)化程度不夠高。目前制度環(huán)境下，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組是虛設(shè)機(jī)構(gòu)，巡視辦設(shè)在同級紀(jì)檢監(jiān)察部門，不屬于成員相對固定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，普通老百姓甚至以為巡視辦是紀(jì)委下的一個(gè)工作部門；許多地方巡視組成員多從紀(jì)檢、組織或?qū)徲?jì)等部門臨時(shí)抽調(diào)組成，這些人員年齡偏大，即將退居二線，工作經(jīng)歷和工作能力相似，雖然具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但也存在體力不足和少數(shù)同志責(zé)任心不強(qiáng)的問題，其專業(yè)精神和專業(yè)化程度缺乏保障；巡視人員并非群眾所期盼那樣的“欽差大臣”，難以滿足巡視工作任務(wù)繁重復(fù)雜和強(qiáng)有力等素質(zhì)需求。

3.動力機(jī)制缺乏保障。巡視績效的高低，不能像搞政治運(yùn)動“定指標(biāo)”“下任務(wù)”加以硬性量化，很難有一套具體量化的評估指標(biāo)；巡視結(jié)果的好壞，也很難與巡視人員的待遇、升遷掛鉤，尚缺乏明確、可操作的獎懲措施；巡視人員憑熱情和責(zé)任心開展工作，其臨時(shí)性工作性質(zhì)甚至可能還會產(chǎn)生短期行為。而且，巡視屬于給人“看病”“找岔子”，不是錦上添花而是“得罪”人，巡視組及其成員時(shí)有礙于面子甚或產(chǎn)生官官相護(hù)心理、表現(xiàn)出動力機(jī)制不足而影響巡視的效果。

4.責(zé)任機(jī)制不夠健全。管理的根本癥結(jié)不外乎權(quán)力配置是否科學(xué)、責(zé)任是否落實(shí)兩大問題。在腐敗行為的隱蔽性特點(diǎn)越來越強(qiáng)、腐敗治理難度越來越大的新情況下，如果沒有一套嚴(yán)格有效的責(zé)任機(jī)制保障，就很難發(fā)揮巡視反腐利劍的應(yīng)有作用。目前有關(guān)法律法規(guī)雖然明確規(guī)定了巡視人員的行政和法律責(zé)任，但仍然難以從根本上落到實(shí)處，“對應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)的重大問題沒有發(fā)現(xiàn)”等巡視主觀責(zé)任更是難以核查追究，至今還沒有哪個(gè)地方出現(xiàn)過對巡視人員的問責(zé)案例。

以上幾個(gè)方面因素綜合作用導(dǎo)致政治巡視的實(shí)際效果受到限制，難以徹底根治腐敗問題。

三、權(quán)力分置視域下完善政治巡視制度的思路和構(gòu)想

(一)完善政治巡視制度的基本思路

阿克頓在《自由與權(quán)力》里曾指出，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。政治巡視行使的是監(jiān)督權(quán)，如果不受制約也必然會導(dǎo)致腐敗。完善政治巡視，必須遵從權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律從優(yōu)化監(jiān)督權(quán)力的配置入手。我國傳統(tǒng)對策對權(quán)力的監(jiān)督沿襲“重監(jiān)督、輕制約”路徑，導(dǎo)致在實(shí)際監(jiān)督中更多是圍繞權(quán)力執(zhí)行主體“人”而非權(quán)力本身進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。提升腐敗治理能力，應(yīng)從監(jiān)督“人”為主轉(zhuǎn)向監(jiān)督“權(quán)”為主，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行過程的制衡和監(jiān)察。權(quán)力制衡的制勝武器是以權(quán)力制衡權(quán)力，早年孫中山曾提出五權(quán)憲法，主張立法、行政、司法、考試、監(jiān)督五權(quán)分立，把監(jiān)督權(quán)單設(shè)與其它權(quán)力并存?，F(xiàn)代學(xué)者渝中通過學(xué)術(shù)梳理將權(quán)力制衡理論概括為四種范式：政治學(xué)范式——以權(quán)力制衡權(quán)力、法律學(xué)范式——以法律制衡權(quán)力、倫理學(xué)范式——以道德制衡權(quán)力、社會學(xué)范式——以社會制衡權(quán)力[4]，其中最有效的當(dāng)推政治學(xué)范式——以權(quán)力制衡權(quán)力，其前提就是分權(quán)，即首先把監(jiān)督權(quán)從權(quán)力體系中分離出來，然后將監(jiān)督權(quán)再次細(xì)分，構(gòu)建合理的監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)。習(xí)近平曾強(qiáng)調(diào)指出：“要強(qiáng)化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門、單位、個(gè)人行使，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！盵5]

分權(quán)制衡思想其實(shí)在我們黨內(nèi)早有探索，1956年黨的八大所確立的政治體制就實(shí)踐了黨內(nèi)分權(quán)思想，當(dāng)時(shí)設(shè)立的中央委員會(下設(shè)政治局)負(fù)責(zé)決策，中央書記處負(fù)責(zé)執(zhí)行、中央監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互獨(dú)立。當(dāng)前中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，實(shí)施黨內(nèi)分權(quán)更加具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。黨的自我凈化、自我調(diào)適、自我完善是保持黨的先進(jìn)性和純潔性的主要來源，一定程度上黨內(nèi)合理分權(quán)更是提高黨的執(zhí)政能力重要舉措。這種分權(quán)是基于職能的分工,是一種功能性分權(quán)而不是西方“三權(quán)分立”意義上的“分立”,并不違背社會主義基本原則，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)合是我國各種權(quán)力分工體系的基礎(chǔ)和前提。為區(qū)別于西方政治學(xué)意義上的“分權(quán)”，我們把這種管理學(xué)意義上的權(quán)力分割制衡稱為“分置”。

(二)完善政治巡視制度的構(gòu)想

1.治理權(quán)分置。黨和國家在不斷尋求政治體制改革的突破，黨的十七大明確提出“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”的目標(biāo)。黨的十九大在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出深化國家監(jiān)察體制改革，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，將監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合，構(gòu)建大監(jiān)察體制，實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對分離；其實(shí)質(zhì)是監(jiān)督權(quán)的相對獨(dú)立和分置，新成立的國家監(jiān)察委員會是一個(gè)獨(dú)立于國務(wù)院并與國務(wù)院平行的機(jī)構(gòu)，將改變目前權(quán)力機(jī)關(guān)下設(shè)“一府兩院”而形成“一府、一委、兩院”的格局。隨著國家監(jiān)察法的出臺，將以國家法律的形式確保監(jiān)督權(quán)的相對獨(dú)立地位。國家監(jiān)察委員會同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，這有利于把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督的一體化，凸顯監(jiān)督權(quán)的法律地位和制衡力量。

2.監(jiān)督權(quán)分置。在腐敗治理的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對獨(dú)立協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，對監(jiān)督權(quán)進(jìn)行合理分解以保障其公正和有效性。從權(quán)力運(yùn)行的環(huán)節(jié)分析，監(jiān)督權(quán)可分解為調(diào)查權(quán)、處置權(quán)即核心執(zhí)法權(quán)兩大類，政治巡視行使的是專業(yè)調(diào)查權(quán)，紀(jì)檢司法機(jī)關(guān)行使的是執(zhí)法處置權(quán)。由巡視機(jī)構(gòu)專司調(diào)查權(quán)集中發(fā)現(xiàn)問題，有利于真正實(shí)現(xiàn)對公職人員監(jiān)察的全覆蓋；巡視結(jié)果交由紀(jì)檢司法機(jī)關(guān)處置，形成有案必查機(jī)制，有利于在紀(jì)檢機(jī)關(guān)和巡視機(jī)構(gòu)之間構(gòu)建權(quán)力制約和平衡機(jī)制，調(diào)查權(quán)、處置權(quán)的適當(dāng)分離能有效防止監(jiān)督權(quán)的濫用、破解誰來監(jiān)督“監(jiān)督者”的難題。

3.巡視權(quán)分置。在巡視機(jī)構(gòu)內(nèi)部，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組與巡視組也要圍繞巡視權(quán)進(jìn)行合理分工制衡。巡視組行使調(diào)查權(quán)并執(zhí)行嚴(yán)格的請示匯報(bào)制度，巡視結(jié)果的運(yùn)用處置交由巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組決定，即巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組行使處置權(quán)。按照目前制度設(shè)計(jì)，巡視組對巡視工作中的重要情況和重大問題向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組請示報(bào)告，只有在特殊情況下，中央巡視組才可以直接向中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長報(bào)告，省、自治區(qū)、直轄市黨委巡視組才可以直接向省、自治區(qū)、直轄市黨委書記報(bào)告，實(shí)行調(diào)查權(quán)、處置權(quán)分離。這種制度設(shè)計(jì)既有利于巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對整體巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)掌控，同時(shí)也有利于保障巡視組的相對獨(dú)立提高巡視工作效果。

綜上所述，完善政治巡視制度必須從合理劃分權(quán)力入手，進(jìn)行權(quán)力分置，構(gòu)建既相互獨(dú)立又相互制衡協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行體系，在監(jiān)督權(quán)相對獨(dú)立的基礎(chǔ)上保障巡視權(quán)的獨(dú)立性，以下幾個(gè)方面值得重視：

一是現(xiàn)行制度規(guī)定巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長由紀(jì)委書記兼任，為保障紀(jì)檢機(jī)關(guān)和巡視機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立性，建議巡視結(jié)果可直接向同級黨委報(bào)告、對黨委書記負(fù)責(zé)、對黨代會負(fù)責(zé)，不必是要“在特殊情況下”，“特殊”兩字在現(xiàn)實(shí)中很難把握；實(shí)踐中遇有重要情況和重大問題紀(jì)委書記不可能自行做主同時(shí)必須向同級黨委書記報(bào)告。二是巡視組的職權(quán)是通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題、提出整改建議并督促整改，屬于單一的事后監(jiān)督，不能從根本上消除腐敗問題，建議授權(quán)巡視組調(diào)查和審查行政管理體制的權(quán)力、審查巡視對象規(guī)章制度規(guī)范性與管理合理性建設(shè)的權(quán)力，以加強(qiáng)制度建設(shè)，減少腐敗的體制性機(jī)會。三是把巡視辦的人員編制、經(jīng)費(fèi)、辦公場所和后勤保障等從紀(jì)委分離出來，理順巡視領(lǐng)導(dǎo)小組、巡視辦與黨委、紀(jì)委的關(guān)系，健全和完善獨(dú)立的巡視專員制度，逐步實(shí)現(xiàn)巡視工作人員的相對固定化和專業(yè)化，充分發(fā)揮巡視這一反腐“利劍”的“千里眼”“順風(fēng)耳”作用，真正構(gòu)建一個(gè)“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”“有腐必反”的強(qiáng)有力的黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系。

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