文｜海南省外事僑務(wù)辦公室調(diào)研組

今年4月，習(xí)近平總書記在海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上發(fā)表重要講話（下稱“4·13”重要講話）：“海南建設(shè)自由貿(mào)易港要體現(xiàn)中國特色，符合中國國情，符合海南發(fā)展定位，學(xué)習(xí)借鑒國際自由貿(mào)易港的先進經(jīng)營方式、管理方法。”這為海南自由貿(mào)易試驗區(qū)（港）建設(shè)指明了方向。

韓國濟州特別自治道是我省國際友城，它在韓國的地理位置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和尋求改革開放的發(fā)展模式與我省相似。學(xué)習(xí)借鑒濟州國際自由城市的發(fā)展經(jīng)驗，對推動我省自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)具有一定的啟示意義。

濟州基本情況和設(shè)立國際自由城背景

濟州基本情況。濟州特別自治道位于韓國最南端，由韓國最大的島嶼濟州島及其附屬島嶼組成，人口67萬。濟州島面積1849.3平方公里，是香港的1.7倍、新加坡的2.7倍、首爾的3倍。濟州島位處中日韓三國海域要沖位置，北距首爾446公里，西距上海535公里，東距日本對馬島255公里。韓國大部分進出口貨物尤其是原油幾乎全部經(jīng)由濟州島南部海域運送。濟州島雖處北緯33度線附近，卻具有南國氣候特征，有“韓國夏威夷”之美譽。在設(shè)立濟州國際自由城之前，居民收入主要依靠旅游服務(wù)和柑桔產(chǎn)業(yè)、漁業(yè)等特定行業(yè)。濟州島的旅游開發(fā)始于1960年代，從主要依托國內(nèi)市場發(fā)展經(jīng)濟，逐步走向國際化的不同發(fā)展階段，現(xiàn)已形成較為完善的旅游產(chǎn)業(yè)體系，在國際上獲得較高知名度，成為韓國最著名的旅游觀光目的地，入選“世界新七大自然景觀”，先后被列入聯(lián)合國教科文組織生物圈保護地區(qū)、世界自然遺產(chǎn)、世界地質(zhì)公園等名錄。

濟州島四面環(huán)海，到訪濟州的游客中，有94%的人須通過航空線路，目前濟州國際機場游客容納量為1144萬人，擴容工程完成后可擁有2547萬人的接待能力。濟州國際機場開設(shè)了56條國內(nèi)外直航航線。中國是濟州最主要的境外客源國，濟州與中國有關(guān)省市開通了35條航線，最多時一年接待中國游客數(shù)量達200多萬人次。

根據(jù)濟州公布的2016年經(jīng)濟數(shù)據(jù)（2017年數(shù)據(jù)尚未對外公布），濟州道地區(qū)生產(chǎn)總值約127，068億韓元，人均GDP為22，743千韓元（20，182美元）。第一產(chǎn)業(yè)占16.1%，第二產(chǎn)業(yè)占3.6%，第三產(chǎn)業(yè)占80.3%。

濟州發(fā)展國際自由城的由來?！稘萏貏e自治道設(shè)置與國際自由城市建設(shè)特別法》第二條規(guī)定，國際自由城市（Free InternationalCity）是指最大限度保障人、商品和資本的國際移動和企業(yè)的活動便利，放寬政策限制，適用國際標準的城市。有學(xué)者認為，“自由城市”概念在國際上尚未得到真正認可，可以認為國際自由城市是自貿(mào)區(qū)和經(jīng)濟自由區(qū)相互融合的新產(chǎn)物。濟州國際自由城市的構(gòu)想與亞洲金融危機有著密切的關(guān)系。1997年爆發(fā)的亞洲金融危機幾乎顛覆了韓國相對封閉的經(jīng)濟增長模式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的濟州道所遭受的沖擊尤為強烈。在突如其來的挫折中，濟州道政府積極尋求破解方案，向韓國政府提出了利用濟州特殊地理位置和資源，采用更加開放、更加國際化、更具競爭力的發(fā)展模式的建議。這一建議得到韓國政府的高度認可和支持。

濟州建設(shè)國際自由城市的經(jīng)驗和做法

法律體系健全。頒布兩部《特別法》，保障濟州特殊地位并提供優(yōu)惠政策。2002年，韓國政府頒布《濟州國際自由城市特別法》，以法律形式確定了濟州的特區(qū)地位；2006年，頒布《建立濟州特別自治道及開發(fā)國際自由城市特別法》，濟州道成為特別自治道，除外交、國防及司法權(quán)外，中央政府將其他所有權(quán)限都下放給濟州特別自治道，擴大了濟州特別自治道自治權(quán)?！稘輫H自由城市特別法》對出入境、外商投資、稅收、外國人在醫(yī)療、教育、生活等方面服務(wù)保障體系予以了明確規(guī)定。

這種自上而下的立法模式有如下優(yōu)點：

第一，明確國際自由城市定義、功能及法律地位等。賦予濟州國際自由城市建設(shè)明確的法律地位和優(yōu)惠政策，為建立優(yōu)良的營商環(huán)境保駕護航，有力地增強了投資者的信心和安全感。

第二，立法先行。隨著國際自由城市的發(fā)展可對相關(guān)規(guī)定做進一步完善和調(diào)整，從《濟州特別自治道設(shè)置與國際自由城市建設(shè)特別法》歷程來看，該法雖然從名稱到內(nèi)容進行過多次修訂，但是其框架具有一致性，在此基礎(chǔ)上對其內(nèi)容進行相應(yīng)的修改。

韓國政府賦予濟州立法自主權(quán)，濟州根據(jù)實際情況制定地方法律法規(guī)。為打造國際自由城市，濟州頒布了一系列法律法令，比如《關(guān)于濟州道行政體制等的特別法》《地方自治法修改法律》《關(guān)于免簽證入境的說明》《警察法、警察公務(wù)員法修改法律》等，為建設(shè)國際自由城發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。韓國政府頒布的一些法律法規(guī)，對濟州的發(fā)展有很大的促進作用。比如韓國政府制定了《外商投資促進法》《施行令》《施行規(guī)則》等相關(guān)法令，確立了外國人直接投資制度，進一步開放了市場，促進了外商投資的自由化和便利化，吸引了更多外資進入濟州。

調(diào)整合并行政區(qū)劃。濟州道將道內(nèi)原有的市、郡級基層地方政府合并為濟州市和西歸浦市兩個廣域市（即韓國的中央直轄市），市長由道知事任命。此舉簡化了濟州道的行政區(qū)域劃分，有利于整合資源，地方間政令推行效率極大提升，順利完成行政自治化過渡。

實行優(yōu)惠減免稅政策。為發(fā)展?jié)輫H自由城核心產(chǎn)業(yè)與招商引資，對于500萬美元以上的國內(nèi)外投資適用于減免各種賦稅、各種負擔(dān)金額，以及可無償使用國公財產(chǎn)等制度。

1.國稅（法人稅、所得稅）：入駐企業(yè)：前3年全免，后2年減免50%；開發(fā)商：前3年減免50%，之后2年減免25%。

2.關(guān)稅：減免從投資振興區(qū)指定日起3年內(nèi)所進口的生產(chǎn)資料關(guān)稅。

3.地方稅：減免購置稅、注冊稅；財產(chǎn)稅：免稅10年。

4.各種負擔(dān)金。100%減免開發(fā)負擔(dān)金、公用水占有及使用費；50%減免農(nóng)地保存負擔(dān)金、替代草地組成費、替代山林資源組成費、下水道源引入承擔(dān)金。

5.租賃費、公有財產(chǎn)：租賃時間：50年內(nèi)在租賃費75%的范圍內(nèi)進行減免。

此外，濟州《賦稅特例限制法》規(guī)定，在旅游、文化、醫(yī)療、教育、信息技術(shù)、生物工程等領(lǐng)域投資500萬美元以上的海內(nèi)外企業(yè)可享受10年免收財產(chǎn)稅的優(yōu)惠。

韓國政府在《特別法》中頒布“租稅特別措施”，允許濟州實行離島游客免稅購物政策，規(guī)定韓國以及本島居民在離開濟州島回韓國本土?xí)r可享受免稅購物待遇，每人每次免稅購物總額600美元（折合人民幣約3860元）以內(nèi)，一年可免稅購物6次。

設(shè)立濟州國際自由城市開發(fā)中心（簡稱JDC）。濟州國際自由城市的發(fā)展目標是將濟州島建設(shè)成為高度自治和市場化的，可與香港、新加坡比肩的具有國際競爭力的東北亞中心城市。為推動濟州國際自由城計劃的順利實施，韓國政府向濟州特別自治道提供了1000多項史無前例的扶持政策，并由韓國建設(shè)交通部牽頭成立了政府獨資機構(gòu)——濟州國際自由城市開發(fā)中心，負責(zé)濟州國際自由城市的首期開發(fā)和市場推廣的重要工作。JDC的項目啟動資金由中央財政提供，并特許JDC發(fā)行專項債券，并在濟州島開設(shè)3家面向本國人和外國人的免稅店來籌措項目開發(fā)資金。根據(jù)JDC為濟州島做出的規(guī)劃設(shè)計，濟州國際自由城市的第一階段的核心目標為“4+1”產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展旅游觀光、醫(yī)療、教育、綠色農(nóng)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)。

2006年底，JDC推出并啟動了濟州尖端科學(xué)技術(shù)園、休養(yǎng)型居住園、健康護理城、英語教育城市、神話歷史公園以及西歸浦觀光美港等6個核心項目。其中，神話歷史公園投資14.4億美元，規(guī)劃面積400萬平方米，包括影城、娛樂和神話主題公園等。濟州尖端科學(xué)技術(shù)園位置瀕臨大海，靠近濟州國際機場，與濟州大學(xué)為鄰，地理環(huán)境十分優(yōu)越，園區(qū)規(guī)劃面積1.096平方公里。投資總額為4.2億美元，其中JDC出資1.6億美元左右，其余投資向境內(nèi)外資本開放。尖端科技園區(qū)管理部門向企業(yè)提供場地、設(shè)備和咨詢等一攬子服務(wù)。JDC甚至為有前景的高科技企業(yè)提供到濟州的免費機票，積極開展招商工作。濟州英語教育城市占地面積3.794萬平方米，已有英國北倫敦國際學(xué)校濟州分校、加拿大布萊克森霍爾學(xué)校濟州分校、美國國際學(xué)校濟州分校等進駐，提供從幼兒園到高中的全英語教學(xué)服務(wù)，學(xué)生可以獲得韓國和外國的雙學(xué)歷認證，多名學(xué)生已被哈佛大學(xué)、劍橋大學(xué)、多倫多大學(xué)等世界著名大學(xué)錄取?！?0萬美金購濟州房產(chǎn)，全家獲綠卡，子女享受國際英語教育”，是濟州國際自由城市對外宣傳的主要內(nèi)容之一。濟州英語教育城市與周邊的醫(yī)療、商業(yè)設(shè)施及公共機關(guān)有機銜接，為濟州國際自由城市發(fā)展奠定了較好的基礎(chǔ)。

其它做法。發(fā)展國際自由城市，是濟州特別自治道推動社會經(jīng)濟發(fā)展的主要抓手和重要切入點，具體做法有：

1.重點推動以IT、BT等尖端產(chǎn)業(yè)為中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。濟州道積極引進外國以及首爾首都圈的成熟企業(yè)和非首都圈企業(yè)的研發(fā)總部，并向符合引入條件的企業(yè)提供場地、設(shè)備補貼和員工培訓(xùn)費，并在法人稅、所得稅、財產(chǎn)稅方面提供優(yōu)惠的減免措施。目前，濟州有濟州尖端科學(xué)園地、濟州熔巖海水一般產(chǎn)業(yè)園和濟州風(fēng)險企業(yè)樓，總體招商情況較好，特別是濟州尖端科學(xué)技術(shù)原地的1099千平米的產(chǎn)業(yè)用地已被23家企業(yè)搶購一空，配套支援設(shè)施的租賃率達到84%，90家高科技企業(yè)簽訂了入駐合同。這些高科技企業(yè)將會強有力地豐富和加強濟州的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，以促進濟州與世界各地的商務(wù)往來。

2.實行外國人投資特例管理辦法。濟州道規(guī)定外商投資企業(yè)就業(yè)的外國人可以用道知事推薦信代替其他資料；投資50萬美元以上，雇傭5人以上韓國人的外國企業(yè)和在濟州購買50萬美元以上房產(chǎn)的外國個人投資者，可申請獲得永久居住權(quán)；在濟州擁有20萬美元以上房產(chǎn)的外國人，簽證時間可由原來的3個月延長至1年。外國投資企業(yè)還可享受5年全免法人稅和所得稅，其后2年減免50%，且15年全免地方稅等破例的稅制優(yōu)惠。

3.高度重視人才培養(yǎng)和引進。濟州高度重視國民教育，率先實施教育自治制，教育監(jiān)、教育議員由居民直接選舉產(chǎn)生；將教育委員會設(shè)立為道議會的常任委員會；地方教育財政交付金按法定比率給予支援。強化組織和人事的自治自律性，設(shè)立開放型職位，采取能力和成果導(dǎo)向的人事管理制度，加強對公務(wù)員的能力提升和培訓(xùn)，聘用高水平人才。提供適合于國際自由城市的教育服務(wù)；設(shè)立運營國際高中；在道內(nèi)設(shè)立運營外國大學(xué)（包括?？茖W(xué)校）。為實現(xiàn)人力資源的流動化平臺建設(shè)，濟州還設(shè)立了青年銀行，通過青年銀行財團優(yōu)先雇用濟州道內(nèi)外的青年，為這些青年提供系統(tǒng)性教育和培訓(xùn)。僅2014年，濟州在終身學(xué)習(xí)中心、居民自治中心和大學(xué)外國語學(xué)習(xí)館、語言學(xué)院等48個教育機構(gòu)開設(shè)免費的中文學(xué)習(xí)課堂，為4000人（含公職人員）提供了培訓(xùn)教育。

在吸引國外人才方面，濟州簡化行政審批手續(xù)，降低勞工準入門檻。比如前兩年中國游客到訪濟州的人數(shù)激增，濟州島各賓館酒店、飯店餐廳等服務(wù)場所急需懂中文的服務(wù)人員來緩解勞動力緊缺現(xiàn)狀。濟州就業(yè)機構(gòu)在中國大量招收懂韓語的中國人，為他們辦理出國手續(xù)到濟州就業(yè)。外國人也可以成為濟州特別自治道的公務(wù)員；除了伊朗、古巴和馬其頓等8個國家的游客以外，可以免簽證進入濟州的外國游客擴大到了世界所有國家和地區(qū)；準許以營利為目的的外國醫(yī)療法人在濟州設(shè)立醫(yī)院。

思考和建議

盡管韓國濟州特別自治道的發(fā)展目標和具體做法與海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）不盡相同，但在積極擴大開放，努力吸引外國游客、外國資本和國際人才等方面，兩地發(fā)展任務(wù)十分相似。學(xué)習(xí)借鑒濟州發(fā)展經(jīng)驗，可進一步拓寬我省自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)思路，提供有益的啟示：

充分利用海南特區(qū)立法權(quán)，制定海南自貿(mào)區(qū)（港）配套法令法規(guī)。濟州的經(jīng)驗表明，利用其自由城市立法權(quán)，獲得了最大自主權(quán)，充分發(fā)揮了特區(qū)立法的作用。同時，其公開透明的法令法規(guī)不僅有利于提高企業(yè)經(jīng)營安全系數(shù)，減少投資風(fēng)險，降低經(jīng)濟運行成本，也有利于增加投資者信心。1988年，七屆全國人民代表大會第一次會議授予海南經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)。建省辦經(jīng)濟特區(qū)30年來，海南充分利用特區(qū)立法權(quán)，制定了40多件特區(qū)法規(guī)，為海南經(jīng)濟社會發(fā)展提供法治保障的同時，也為國家立法提供經(jīng)驗，發(fā)揮了“立法試驗田”的作用。海南要建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港），應(yīng)著力打通立法這個關(guān)節(jié)，特別要發(fā)揮好海南特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢，在法制框架內(nèi)深化改革開放，為自貿(mào)區(qū)（港）提供強有力的法治保障。建議我省圍繞貫徹落實習(xí)總書記“4·13”重要講話和《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》（下稱“中央 12號文件”）的精神及工作任務(wù)，認真梳理需調(diào)整法律、行政法規(guī)的具體條款內(nèi)容，列出清單，逐項逐條加強與全國人大法工委、國務(wù)院法制辦、國務(wù)院自貿(mào)區(qū)工作部際聯(lián)席辦等部門的溝通匯報，積極爭取并行使好國家賦予海南更大的經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，對海南自貿(mào)區(qū)（港）配套法律予以立法。

落實全省一盤棋理念，深化行政體制改革，逐步建立與海南自貿(mào)區(qū)（港）相適應(yīng)的管理體制。濟州快速發(fā)展的一條經(jīng)驗就是將有關(guān)郡、市合并成兩個廣域市，這不僅有利于整合地方資源，減少行政壁壘，簡化行政審批，提高辦事效率，最大限度地發(fā)揮了區(qū)域機構(gòu)的靈活性。深化黨和國家機構(gòu)改革是當前一項重要工作，七屆省委四次全會提出了按照東西南北中五大行政區(qū)整合，“南北兩極帶動、東西兩翼加快發(fā)展、中部山區(qū)生態(tài)保育”的總體空間格局。海南作為全島性的自貿(mào)區(qū)（港）必須加強和深化行政體制改革。建議我省按照國家賦予海南的省級政府自主權(quán)，全面提升政府治理能力的要求，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，深化簡政放權(quán)，減少行政層級，探索“省—自貿(mào)片區(qū)（港）”兩級架構(gòu)體系，推進扁平化管理，最大限度釋放體制改革紅利和活力。

圍繞中央12號文件和自貿(mào)區(qū)（港）戰(zhàn)略定位，盡快制定出臺配套實施方案，以項目帶產(chǎn)業(yè)，促進人流、物流、資金流集聚。濟州經(jīng)驗是在其國家部委牽頭下成立濟州國際自由城市開發(fā)中心，負責(zé)濟州國際自由城市的首期開發(fā)和市場推廣，同時制定規(guī)劃明確了“4+1”產(chǎn)業(yè)布局和核心項目，有效解決了“誰來做、做什么、怎么做”的問題。海南要真正把中央12號文件中的政策體系轉(zhuǎn)變成可操作、符合預(yù)期的實施方案，還需一個過程。對于經(jīng)濟外向度低、旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展初期的海南而言，發(fā)揮海南區(qū)位、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等比較優(yōu)勢，立足功能定位來謀劃發(fā)展尤為重要。建議我省按照中央賦予海南“三區(qū)一中心”的戰(zhàn)略定位，對接國家部委，爭取盡快出臺配套實施方案。同時圍繞“百日大招商”和“百萬人才進海南”活動，比優(yōu)選優(yōu)，盡快集聚一批優(yōu)質(zhì)項目、一批市場主體、一批服務(wù)機構(gòu)，為總部經(jīng)濟發(fā)展奠定基礎(chǔ)，為自貿(mào)區(qū)（港）集聚人流、物流、資金流和技術(shù)流。

探索國際化人才培育和引進新模式，為海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)提供人才保障。習(xí)近平總書記指出，“事業(yè)因人才而興，人才因事業(yè)而聚”。海南全面深化改革開放是國家重大戰(zhàn)略，必須舉全國之力，聚四方之才。海南人才短板始終是制約海南經(jīng)濟社會發(fā)展的最大障礙。據(jù)預(yù)測，“十三五”期間海南重點產(chǎn)業(yè)的人才需求總量約50萬，按全省高?，F(xiàn)有培養(yǎng)能力，缺口為28萬。一些關(guān)鍵人才指標上，海南的排名十分靠后。比如，海南科研人員人數(shù)在全國排倒數(shù)第三名，科研人員當中取得高級職稱的只有12%，這與發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的需求相差甚遠。海南可根據(jù)人才缺乏類別，分類培養(yǎng)和引進：一是深化人才體制改革，創(chuàng)新黨政干部人才培訓(xùn)機制，打造高素質(zhì)專業(yè)化的干部隊伍；二是鼓勵國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)教育機構(gòu)、高校在海南辦學(xué)或合作，培養(yǎng)更多技能型服務(wù)型人才，鼓勵更多年輕人在海南就業(yè)創(chuàng)業(yè)；三是外國人在濟州可擔(dān)任公務(wù)員，這一點值得我們研究并參考借鑒，可探討在全球招聘人才擔(dān)任一些特殊崗位的管理者，比如高新開發(fā)區(qū)負責(zé)人、港口運營官、大學(xué)校長、醫(yī)院院長、城市規(guī)劃局長等；四是開展國內(nèi)外高端人才“一卡通”試點，建立醫(yī)療、社保、安居、子女入學(xué)、出入境等服務(wù)通道，補齊人才服務(wù)體系短板。