稀土素有“工業(yè)維生素”的美稱(chēng)。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境和戰(zhàn)略資源，我國(guó)之前陸續(xù)出臺(tái)了一系列限制稀土等原材料出口的措施。這引起了美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)家的不滿(mǎn)。上述國(guó)家在2012年3月15日針對(duì)中國(guó)啟動(dòng)了WTO爭(zhēng)端解決程序。2014年3月26日，WTO公布了美國(guó)、歐盟、日本等成員方訴中國(guó)稀土鎢鉬產(chǎn)品出口措施案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“稀土案”）的專(zhuān)家組報(bào)告。該報(bào)告認(rèn)為中國(guó)采取的一系列限制稀土等原材料出口的措施違反了WTO規(guī)則，應(yīng)當(dāng)予以糾正。美國(guó)和中國(guó)分別在同年4月8日和4月17日宣布向WTO提出上訴。同年8月7日，WTO公布了“稀土案”的上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告。上訴機(jī)構(gòu)維持了此前專(zhuān)家組的裁決。

自然資源永久主權(quán)是國(guó)際法的重要原則

自然資源是國(guó)家生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。國(guó)家對(duì)自然資源的永久主權(quán)是國(guó)家主權(quán)不可分割的組成部分，是一國(guó)固有的和不可剝奪的權(quán)利。該權(quán)利已得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可，例如1974年聯(lián)合國(guó)大會(huì)第六屆特別會(huì)議通過(guò)的《建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序新秩序宣言》對(duì)此予以確認(rèn)。

抽象的原則不足以對(duì)抗WTO具體的規(guī)則

在“稀土案”中，中國(guó)曾經(jīng)提出國(guó)家對(duì)自然資源擁有主權(quán)，因此有權(quán)制定貿(mào)易管理措施，并且WTO協(xié)議不是資源分享協(xié)議，所以國(guó)家限制出口可以減少資源消耗，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

專(zhuān)家組沒(méi)有否定國(guó)家對(duì)自然資源的永久主權(quán)，但也沒(méi)有認(rèn)可中國(guó)在此基礎(chǔ)上提出的抗辯理由。根據(jù)專(zhuān)家組的理解，中國(guó)通過(guò)談判加入WTO也是行使國(guó)家主權(quán)的表現(xiàn)。于是，它認(rèn)為沒(méi)有任何理由支持對(duì)自然資源的永久主權(quán)可以高于該國(guó)根據(jù)WTO規(guī)則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。顯然，專(zhuān)家組的報(bào)告明確地表明：抽象的自然資源永久主權(quán)原則不足以對(duì)抗WTO具體的自由貿(mào)易規(guī)則。由此可見(jiàn)，盡管自然資源永久主權(quán)原則具有崇高的地位與絕對(duì)的權(quán)威性，但在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中，通過(guò)援引該原則進(jìn)行抗辯不是一種成功概率較高的策略。

WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制不受環(huán)境公約的掣肘

相比國(guó)際貿(mào)易條約，自然資源永久主權(quán)原則在國(guó)際環(huán)境公約中得到了更加徹底和深入的落實(shí)。同時(shí)，自然資源永久主權(quán)原則在國(guó)際環(huán)境公約中也規(guī)定得更加具體和明確。于是，我們不禁要問(wèn)：國(guó)家是否可以倚重國(guó)際環(huán)境公約來(lái)掣肘WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制呢？答案幾乎是否定的。一方面，建有獨(dú)立爭(zhēng)端解決機(jī)制的國(guó)際環(huán)境條約往往規(guī)定締約方之間在發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，必須在各方同意的情況下才可以將爭(zhēng)端納入它的框架內(nèi)解決，例如《生物多樣性公約》第27條。不過(guò)，WTO卻并非如此。因此，國(guó)家比較容易規(guī)避前者，而將爭(zhēng)端訴諸后者強(qiáng)制管轄；另一方面，WTO對(duì)國(guó)際環(huán)境公約所確立的規(guī)則往往采取排斥態(tài)度。這一點(diǎn)在1996年的“美國(guó)汽油標(biāo)準(zhǔn)案”和1998年的“海龜海蝦案”中可見(jiàn)一斑。在這兩個(gè)案件中，國(guó)際環(huán)境公約所確立的“共同而有區(qū)別的責(zé)任原則”與WTO的“最惠國(guó)待遇原則”和“國(guó)民待遇原則”存在一定的沖突。不過(guò)，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制幾乎沒(méi)有考慮前者。由此可見(jiàn)，相對(duì)國(guó)際環(huán)境公約而言，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制占據(jù)絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位。因此，國(guó)家?guī)缀醪豢赡芤兄厍罢邔?duì)后者產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的掣肘作用。

WTO要求區(qū)分“自然資源”與“自然資源產(chǎn)品”

一般來(lái)講，如果一個(gè)國(guó)家自愿加入WTO，那么就意味著該國(guó)放棄了對(duì)“自然資源產(chǎn)品”的部分主權(quán)權(quán)利，但仍然保留對(duì)“自然資源”的永久主權(quán)。從這個(gè)角度看，WTO自由貿(mào)易規(guī)則與自然資源永久主權(quán)原則似乎不存在矛盾與沖突。事實(shí)上，WTO專(zhuān)家組也采取類(lèi)似的立場(chǎng)，畢竟WTO的目的只是消除對(duì)國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的國(guó)內(nèi)措施，而不是對(duì)自然資源本身進(jìn)行調(diào)整。

WTO對(duì)“自然資源”與“自然資源產(chǎn)品”的區(qū)分實(shí)際上早已明確。2004年，我國(guó)推出焦炭出口許可制度，并招致中國(guó)與歐盟就焦炭出口限制問(wèn)題產(chǎn)生激烈沖突（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“焦炭爭(zhēng)端”）。一波未平一波又起。2009年，美國(guó)、歐盟、墨西哥相繼就中國(guó)限制部分工業(yè)原材料出口向WTO提出申訴。2011年7月5日，WTO公布美國(guó)、歐盟、墨西哥訴中國(guó)原材料出口限制措施案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“原材料案”）的專(zhuān)家組報(bào)告。專(zhuān)家組否定了中國(guó)援引GATT第20條一般例外條款等諸多抗辯理由。2012年1月30日，WTO上訴機(jī)構(gòu)基本維持了該案專(zhuān)家組的核心觀點(diǎn)。“稀土案”與之前的“焦炭爭(zhēng)端”和“原材料案”具有很大的相似性。在“焦炭爭(zhēng)端”中，歐盟提出中國(guó)沒(méi)有對(duì)國(guó)內(nèi)焦炭銷(xiāo)售實(shí)施限制，構(gòu)成對(duì)WTO其他成員方的歧視；在“原材料案”中，歐盟仍然堅(jiān)持他們不是強(qiáng)求分享中國(guó)的資源，而是希望獲得平等的對(duì)待。專(zhuān)家組對(duì)此也是采取支持的態(tài)度，即如果國(guó)內(nèi)消費(fèi)不減少，那么限制出口不能起到減少開(kāi)采和保護(hù)資源的目的。然而，在“稀土案”中，我國(guó)卻沒(méi)有吸取之前的教訓(xùn)，沒(méi)有將“自然資源”與“自然資源產(chǎn)品”進(jìn)行區(qū)分，繼而在一定程度上重蹈覆轍。

WTO對(duì)自然資源貿(mào)易缺乏應(yīng)有的特別安排

現(xiàn)行的WTO規(guī)則一方面將自然資源籠統(tǒng)地納入了多邊貨物貿(mào)易體系的管轄范疇，另一方面又拒絕為自然資源的貿(mào)易采取任何特別安排，也拒絕為自然資源的原產(chǎn)國(guó)提供任何特別待遇。然而，自然資源是一種具有特殊意義的貨物。它在WTO不同成員方之間的流動(dòng)不僅僅涉及貿(mào)易利益，而且還事關(guān)很多具有重要社會(huì)價(jià)值的國(guó)內(nèi)政策。于是，貿(mào)易利益與社會(huì)價(jià)值之間的激烈對(duì)抗就演變?yōu)閃TO與其成員方之間的管轄權(quán)沖突。

同時(shí)，自然資源貿(mào)易的特殊性也具有時(shí)代背景。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受到重商主義的浸潤(rùn)，人們普遍認(rèn)為各國(guó)只會(huì)增加出口和抑制進(jìn)口。值得注意的是，自然資源產(chǎn)品在歷史上也從未出現(xiàn)過(guò)“需求大于供給”的情況。然而，進(jìn)入本世紀(jì)以后，隨著發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化的不斷加速與發(fā)達(dá)國(guó)家需求的持續(xù)，自然資源產(chǎn)品首次出現(xiàn)了“需求大于供給”的情況，進(jìn)而在南北之間都造成了較大的資源焦慮。在這樣的背景下，發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始和加大對(duì)自然資源產(chǎn)品的出口限制。不過(guò)，誕生于20世紀(jì)中后葉的GATT規(guī)則幾乎沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到會(huì)出現(xiàn)這樣的情況。因此，WTO至今仍有意無(wú)意地在抹殺自然資源產(chǎn)品的特殊性。

此外，自然資源永久主權(quán)原則在發(fā)展演進(jìn)方面的滯后進(jìn)一步加劇了WTO上述缺陷。該原則誕生于20世紀(jì)中葉，并獲得了國(guó)際社會(huì)的公認(rèn)。然而，盡管半個(gè)多世紀(jì)過(guò)去了，但該原則的核心內(nèi)容仍然局限在國(guó)家對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，并沒(méi)有將觸角伸入自然資源產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié)。這已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)代國(guó)際法發(fā)展的需要，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)全球化的今天，倘若國(guó)家對(duì)自然資源產(chǎn)品流通沒(méi)有必要的管轄權(quán)，那么對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，所謂自然資源永久主權(quán)就無(wú)法得到實(shí)質(zhì)性的保障，發(fā)達(dá)國(guó)家可以利用WTO多邊貿(mào)易規(guī)則的弊端壓榨別國(guó)的資源儲(chǔ)備。

中國(guó)應(yīng)當(dāng)反思入世承諾并加強(qiáng)源頭控制

無(wú)論是“焦炭爭(zhēng)端”“原材料案”，還是如今的“稀土案”，我們都可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)的入世承諾對(duì)我國(guó)的環(huán)保措施產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響。中國(guó)、蒙古、拉脫維亞、沙特阿拉伯和黑山等部分WTO成員方根據(jù)各自入世議定書(shū)承擔(dān)了全部或部分取消出口稅的義務(wù)，且無(wú)權(quán)對(duì)這些義務(wù)適用GATT的例外條款。此外，這些成員方均無(wú)權(quán)對(duì)其出口稅減讓進(jìn)行修改或撤銷(xiāo)。就中國(guó)而言，這就意味著我們已經(jīng)基本上放棄了為經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的而使用出口限制措施的權(quán)利。中國(guó)在《加入議定書(shū)》和《加入工作組報(bào)告書(shū)》這兩個(gè)文件中就出口限制問(wèn)題向WTO作了承諾。具體而言，《加入議定書(shū)》第7條、《加入工作組報(bào)告書(shū)》第157段、第162段、第165段以及第170段等均體現(xiàn)了中國(guó)對(duì)出口限制措施所作的承諾。中國(guó)的入世承諾在GATT框架之外單獨(dú)設(shè)立，其結(jié)果是在很大程度上剝奪了我國(guó)在GATT之下原本可以與大多數(shù)其他成員方一同享有的政策空間和靈活性。

時(shí)至今日，在上述種種不利因素面前，中國(guó)只有放棄原本的“末梢控制”的管控理念，轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對(duì)自然資源的“源頭控制”，才能走出困境。既然WTO要求區(qū)分“自然資源”與“自然資源產(chǎn)品”，那么我國(guó)就應(yīng)該加強(qiáng)在自然資源開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)的管控力度，并積極規(guī)范在流通環(huán)節(jié)的市場(chǎng)調(diào)控手段。假使我國(guó)能夠在未來(lái)實(shí)現(xiàn)這種管控理念與措施的轉(zhuǎn)變，那么中國(guó)不但可以適應(yīng)WTO對(duì)自然資源產(chǎn)品的貿(mào)易規(guī)則，而且能夠有效地落實(shí)自己對(duì)自然資源的永久主權(quán)。從“焦炭爭(zhēng)端”到“原材料案”，再到如今的“稀土案”，我們的問(wèn)題是沿用傳統(tǒng)的、受到WTO規(guī)則限制的出口限制措施來(lái)管理自然資源出口貿(mào)易。因此，順應(yīng)WTO在自然資源產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則方面的通常做法是我們?cè)谖磥?lái)更好地規(guī)制自然資源產(chǎn)品貿(mào)易的必由之路。事實(shí)上，“稀土案”給中國(guó)帶來(lái)的并不都是悲觀與挑戰(zhàn)，也有希望與機(jī)遇。