□何 伶

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層地方國家權力機關，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導、縣區(qū)人大常委會監(jiān)督指導下，依法行使職權、開展工作；街道人大是縣區(qū)人大常委會的派出機構，是縣區(qū)人大常委會的工作延伸，受街道黨工委的領導并向縣區(qū)人大常委會負責。鎮(zhèn)街人大是人民代表大會制度的有機組成部分，是地方國家政權建設的重要基礎和實現(xiàn)基層民主政治的有效形式，在落實新時代中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局，開啟地方現(xiàn)代化建設新征程、奪取經(jīng)濟社會發(fā)展新勝利中，具有不可替代的重要作用。

一、青島市即墨區(qū)鎮(zhèn)街人大工作取得的新成效

近年來，在區(qū)委的領導支持和區(qū)人大常委會的指導推動下，即墨區(qū)各鎮(zhèn)街結合實際不斷探索，基層人大工作和建設發(fā)生了新變化，工作取得了新成效。

一是隊伍狀況逐步改善。換屆后，全區(qū)17個鎮(zhèn)街均單獨配備了人大主席(主任)，并被提名選舉為區(qū)人大代表，專職率100%，比2011年換屆時提高了約9個百分點；普遍配備了1名綜合能力強的干部兼任人大干事，協(xié)助人大主席（主任）開展工作。按照規(guī)定，各鎮(zhèn)依法選舉產(chǎn)生了由黨委有關領導、人大主席、村居支部書記、站所負責人等組成的鎮(zhèn)人大主席團，負責人大會議的召集和閉會期間的相關工作。2016年底換屆選舉中，共選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)人大代表606名，其中工人、農(nóng)民、專業(yè)技術人員等基層一線代表528名，占87.1%，婦女代表211名，占34.8%，非中共黨員代表240名，占39.6%，連任代表191名，占31.5%，代表的界別構成、文化程度、年齡結構等比上一屆進一步優(yōu)化；劃分區(qū)鎮(zhèn)兩級代表小組81個，每個小組都配備了召集人和聯(lián)絡員，負責代表聯(lián)絡和活動組織。

二是制度建設不斷推進。圍繞貫徹區(qū)委《關于加強和改進人大工作的意見》，區(qū)人大常委會相繼制定出臺了代表小組活動、視察調(diào)研、聯(lián)系選民、代表述職及學習培訓、規(guī)范召開年度人代會、聯(lián)系基層人大和人大代表等一系列規(guī)范性制度和意見，適時加強對鎮(zhèn)街人大工作的指導。特別是“雙聯(lián)”制度的建立和落實，對促進人大常委會與基層人大和人大代表、人大代表與選民的聯(lián)系，推動相關工作，發(fā)揮了較好的作用。

三是履職行權有了新起色。依法行使選舉權，選好人大代表和國家機關工作人員。全部7個鎮(zhèn)均做到每年召開兩次人代會，依法組織聽取和審議各項報告等，部分鎮(zhèn)還將行使重要規(guī)劃編制等重大事項決定權列入人代會議程。監(jiān)督方面，各鎮(zhèn)街人大按照區(qū)人大常委會的統(tǒng)一部署，認真組織代表參與“三民”活動、局長訪談、受聘部門監(jiān)督員及“謀大局盡職責當標兵”等社會監(jiān)督和主題實踐活動，收到較好的社會反響；開展年中調(diào)研和會前視察活動，提出了一批有價值的意見建議，部分鎮(zhèn)街還結合轄區(qū)重點工作，組織代表積極參與社區(qū)建設、拆遷改造、精準扶貧等，促進了相關工作的開展。

二、制約鎮(zhèn)街人大工作發(fā)展的因素和根源

即墨區(qū)鎮(zhèn)街人大工作雖然取得了顯著成效，在服務中心大局、推進民主法治建設上發(fā)揮了積極作用，但仍存在不少的問題和不足，離新形勢新任務的要求有相當差距。

一是會議不規(guī)范。關于人代會會期，國家要求“會期不得少于一天，有選舉任務的不能少于兩天”，但各鎮(zhèn)會期普遍只安排一天或者半天，部分鎮(zhèn)除了選舉、聽取工作報告、憲法宣誓等必不可少的法定程序，議程往往是能省則省（包括審議決定重大事項），審議時間能壓則壓，個別鎮(zhèn)甚至應該口頭報告的也變通成了書面印發(fā)。

二是活動不經(jīng)常。有計劃不落實、難落實，有活動簡單化、隨意化，是不少鎮(zhèn)街人大代表活動存在的共性問題。往往上級人大有委托就搞點，遇到難題需要代表出面就組織組織，會前需要視察就開展開展，既主動又系統(tǒng)，常年持續(xù)堅持的少之又少。從活動內(nèi)容看，聽聽看看的視察多，細查深究的調(diào)研少，學習培訓、向選民述職、聯(lián)系選民等代表活動還未引起所有鎮(zhèn)街人大的足夠重視，難以落實到位。

三是本職工作邊緣化。鎮(zhèn)街人大主席(主任)和人大干事絕大部分時間和精力忙于中心工作，很少顧及人大本職工作，除籌備召開人大會議外，其他方面基本處于被動應付狀態(tài)。提出議案、建議、批評和意見，是代表執(zhí)行職務的重要體現(xiàn)，但從實際情況看，鎮(zhèn)級人代會上代表提出的書面意見建議普遍很少，部分鎮(zhèn)甚至一件沒有，更不用說代表議案，閉會期間就更難提出和交辦；即便是參加大會審議和代表活動，部分代表很少積極建言獻策，長期處于“無聲狀態(tài)”。

從客觀上看，近幾年即墨區(qū)正處在大改革、大發(fā)展的關鍵轉型期，中心工作千頭萬緒、艱巨繁重，加之鎮(zhèn)街又經(jīng)歷了行政區(qū)劃分合的再度調(diào)整和新一輪換屆，人大工作需要一個磨合調(diào)整的過程，一定程度上影響到人大工作運轉，但主觀原因、工作原因仍是主要問題所在。

一是思想認識存在偏差。一些領導干部對鎮(zhèn)街人大工作的地位、作用和重要性缺乏認識，對人大制度及相關法律法規(guī)缺乏了解，對新形勢下執(zhí)政方式的轉變理解不深，認為人大工作可干可不干、能少干不多干，沒有從民主政治建設的高度看待和開展人大工作。也有的領導干部思想上有誤區(qū)，認為人大工作主要是程序性工作，“虛多實少”，對于推動中心工作意義不大，因此對人大工作支持不夠，很少過問和研究。比如，對于鎮(zhèn)人代會和主席團會議，有的領導干部認為就是“走程序”“走形式”，“繁瑣”“費事”，與其拿出1～2天時間召集代表開大會，還不如召集小范圍干部開短會，解決具體問題；主席團成員除了鎮(zhèn)領導就是村（所）干部，更沒必要另起爐灶專門開會。還有的領導干部瞻前顧后，擔心人大工作干多了，“吊起群眾胃口”，以后工作不好做。一些人大主席（主任）思想上也有顧慮，認為自己從黨政副職調(diào)整到人大崗位，在班子中處于“三把手”甚至“四把手”的位置，怕說多了、干多了干擾黨委政府工作，導致基層“離心”、引起村企反感，存在“多一事不如少一事”的消極心態(tài)。這反映出基層領導干部仍局限于黨委拍板、政府執(zhí)行，不善于把黨委決策與人大依法行權有機結合，通過法定程序把黨委決策轉化為群眾的共同意志。

二是組織基礎相對薄弱。從人大干部配備看，鎮(zhèn)街人大主席（主任）在配備上是專職，但實際上都分工承擔著大量的黨政中心工作，有的還兼任社區(qū)黨委書記，有的還分管安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)、計劃生育等重點難點工作，監(jiān)督與被監(jiān)督錯位，人大履職難抽身、難運作。雖有人大干事，但因屬其非專職工作，又受多重領導，只能忙時應急，或隨機協(xié)商抽調(diào)他人幫忙。從場所陣地看，有的鎮(zhèn)街人大沒有設專門辦公室，只是在黨政辦公室加掛了塊牌子，窗口作用受到影響。從隊伍素質(zhì)看，鎮(zhèn)人大代表來自村居最基層，對社情民意非常了解，但知識水平、履職能力與做好代表工作的要求還有一定的差距，實際困難也更多。換屆后，無論是人大干部還是人大代表，新成分都相當多，對人大知識、業(yè)務、程序等了解不深、不透，一時難以適應工作。

三是保障機制不到位。從頂層設計看，對鎮(zhèn)街人大的法律規(guī)定還存在有待探討的地方，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間的機構性質(zhì)不明確，監(jiān)督職能和執(zhí)行程序模糊籠統(tǒng)，運轉操作存在實際難處。從上下級人大關系看，受“上下級人大不是領導與被領導關系、而是指導與被指導關系”等影響，工作指導停留在一般業(yè)務要求、工作協(xié)商、活動聯(lián)系層面，且往往偏散偏軟，系統(tǒng)推進、激勵約束、實質(zhì)監(jiān)督不夠。

三、加強和改進鎮(zhèn)街人大工作的建議

加強和改進鎮(zhèn)街人大工作，黨委重視、組織保障是關鍵，營造氛圍、形成共識是前提，務求實效、服務中心是目的。

一是真正把鎮(zhèn)街人大工作擺上重要議事議程。各級黨委應站在加強基層國家權力機關建設、推動基層民主政治發(fā)展和推進依法治區(qū)的高度，把鎮(zhèn)街人大工作納入總體工作部署，擺上重要議事議程。區(qū)委應把基層黨委重視支持人大工作情況作為衡量干部綜合素質(zhì)能力的重要內(nèi)容，適時聽取鎮(zhèn)街黨（工）委的工作匯報，研究解決人大工作中的重要問題。鎮(zhèn)街黨（工）委要把加強人大工作與推動民主決策、推進中心工作、化解社會矛盾有機結合起來，定期聽取和研究人大工作，了解人大工作動態(tài)，關心人大干部成長，為鎮(zhèn)街人大開展工作創(chuàng)造有利條件；對于召開鎮(zhèn)人代會，鎮(zhèn)黨委主要領導應認真研究部署，圍繞推進階段中心工作，主動出題目、交任務，注重利用人大平臺，運用法治手段集智集力推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。區(qū)人大常委會應把加強鎮(zhèn)街人大工作作為推動常委會工作創(chuàng)新發(fā)展的重要內(nèi)容，加強工作聯(lián)系和指導，幫助解決鎮(zhèn)街人大在工作創(chuàng)新和業(yè)務開展方面的實際困難，對遇到的重大問題，應及時向區(qū)委匯報，爭取區(qū)委的支持。

二是堅持示范引路抓點帶面打開工作新局面。鎮(zhèn)街人大工作存在的困難和不足，既有歷史原因，也有基層工作實情。鑒于目前現(xiàn)狀，示范引路抓點帶面是現(xiàn)實路徑，應根據(jù)不同區(qū)位，選取試點單位先行開展。

試點的主要內(nèi)容為“一個主題、三項重點、三個階段”。一個主題，即人大工作規(guī)范化建設。三項重點：一是人代會會議規(guī)范。年初鎮(zhèn)人代會會議要依法按時召開，確保時間相對統(tǒng)一、程序相對完整、時間相對保證。年中會議，要圍繞黨委政府重大事項、重點項目、政務公開等階段中心工作，精心確定議題，內(nèi)容上要結合轄區(qū)實際，以推進專項工作為主，切忌空對空、為開會而開會；形式上要做好統(tǒng)籌文章，注重與貫徹全區(qū)工作會議、鎮(zhèn)工作會議及其他會議相結合，統(tǒng)籌安排，確保會議質(zhì)量和效果。二是主席團依法履職。針對主席團成員多數(shù)為黨委有關領導、人大主席（主任）、村（居）支部書記、站所負責人的實際，要注重發(fā)揮其工作能力強、群眾威望高、化解矛盾經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，研究探討結合工作監(jiān)督推進黨委政府中心工作，結合法律監(jiān)督做好政策宣傳和法律服務，結合聯(lián)系選民調(diào)解民間糾紛、化解社會矛盾，不斷提高依法履職的成效。三是代表活動規(guī)范。要本著一室多用的目的，以社區(qū)服務中心為依托，按照“六有”標準，創(chuàng)建代表活動室，將制度制牌上墻，對資料規(guī)范建檔；要按照“小而專、精而實”的原則，圍繞社區(qū)正在推進的要事、社區(qū)管理中遇到的難事以及社區(qū)群眾關注的熱點難點問題，組織代表開展調(diào)研視察、接待選民等活動，發(fā)揮好代表的主體作用。三個階段：一是先行試點階段。根據(jù)不同區(qū)位和區(qū)域特點，在人大工作基礎扎實、代表履職熱情較高、干事創(chuàng)業(yè)氛圍濃厚的鎮(zhèn)街中，選取部分鎮(zhèn)街為試點單位，鼓勵其借鑒外地先進經(jīng)驗，先行一步、大膽創(chuàng)新，為各鎮(zhèn)街人大提供示范樣板。二是總結推廣階段。在試點的基礎上，適時召開全區(qū)鎮(zhèn)街人大工作觀摩會或座談會，由試點單位作典型發(fā)言、介紹做法，與會人員觀摩亮點、交流體會。根據(jù)試點情況，適時提出加強鎮(zhèn)街人大工作的建議，為區(qū)委制定加強鎮(zhèn)街人大工作意見提供重要參考。三是鞏固提高階段。認真總結經(jīng)驗，鞏固擴大成果，不斷推進鎮(zhèn)街人大工作的規(guī)范化建設，力爭通過2～3年的努力，逐步實現(xiàn)工作有規(guī)范、活動有成效、履職有保障的目標。

三是本著“精干實用”的原則強化組織力量和機制保障。加強鎮(zhèn)街人大的組織建設和制度建設，上級文件有明確規(guī)定和具體要求，應結合實際，逐步研究落實。重視人大班子的配置，區(qū)委應在保持人大主席人員配置、工作現(xiàn)狀的基礎上，每鎮(zhèn)再配備一名人大專職副主席，明確專職性質(zhì)，保證其有足夠的時間、充沛的精力，協(xié)助人大主席開展主席團活動、鎮(zhèn)代表活動和組織會議等工作；各鎮(zhèn)街黨（工）委應按照上級有關要求，設立人大專門辦公室，配備固定工作人員，負責人大具體業(yè)務、管理檔案資料。建立工作推進機制，區(qū)人大常委會應建立鎮(zhèn)街人大工作會議制度和分片調(diào)度會議制度，及時交流做法、總結經(jīng)驗，加強工作調(diào)度和督促，激勵推進鎮(zhèn)街人大積極開展工作。完善配套制度，對于鎮(zhèn)街人大工作，在法律法規(guī)尚未對機構性質(zhì)、職責權限、實質(zhì)程序等進行明確、細化的大環(huán)境下，各鎮(zhèn)街人大應根據(jù)轄區(qū)實際，適時研究制定人代會會議、主席團會議、討論決定重大事項、代表聯(lián)系選民、視察調(diào)研評議、檔案管理等工作制度，以制度促規(guī)范、抓落實。落實經(jīng)費保障，各鎮(zhèn)街應按照相關規(guī)定，將人大的日常工作經(jīng)費和代表活動經(jīng)費納入財政預算，專戶管理、專項使用，確保鎮(zhèn)街人大工作的順利開展。

四是以宣傳培訓為抓手營造良好社會氛圍。組織部門應把人大制度理論納入領導干部特別是鎮(zhèn)街黨（工）委書記教育培訓的重要內(nèi)容，通過邀請人大專家授課、開展民主法治教育等形式，提高鎮(zhèn)街黨（工）委書記對人大工作重要性的認識，提高強化其把黨委決策與人大依法行使職權相結合的意識；宣傳部門和新聞單位應把宣傳人大工作列入年度工作計劃，開展常態(tài)化、有針對性的宣傳，及時報道人大工作中涌現(xiàn)出的好典型、好經(jīng)驗，提高全社會對人大工作的認知度。人大常委會應重點抓好鎮(zhèn)街人大干部和代表的學習培訓，通過舉辦學習班、交流研討會等，使其深刻理解人大工作的性質(zhì)和特點，熟悉掌握履職的程序和方法。