阿計(jì)

7月9日至10日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)舉行第四次會(huì)議，審議了大氣污染防治法執(zhí)法檢查報(bào)告并展開(kāi)專題詢問(wèn)，同時(shí)審議通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議。此次會(huì)議不僅集中聚焦于環(huán)保議題，而且打破了每隔兩月開(kāi)會(huì)的慣例，距離上一次常委會(huì)會(huì)議尚不足一個(gè)月。這在人大議政史上，極為罕見(jiàn)。

開(kāi)會(huì)，是人大議事行權(quán)的基本方式，其時(shí)間節(jié)點(diǎn)、頻率多寡、會(huì)期長(zhǎng)短等等，決定了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)能否平穩(wěn)、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)。追溯起來(lái)，改革開(kāi)放后人大制度的一項(xiàng)重大變革，正是源于開(kāi)會(huì)困境。由三千名左右代表組成的全國(guó)人大，雖然具有廣泛的代表性，但人數(shù)過(guò)多、每年僅開(kāi)會(huì)一次且會(huì)期短暫等短板，也導(dǎo)致其難以應(yīng)對(duì)繁重的議政事務(wù)。相形之下，全國(guó)人大常委會(huì)人數(shù)有限且相對(duì)專職化，具有便于經(jīng)常開(kāi)會(huì)、及時(shí)高效議事的優(yōu)勢(shì)。正因此，1982年新憲法正式賦予全國(guó)人大常委會(huì)以立法權(quán)，進(jìn)一步明晰了其他重要職權(quán)。與這一政治改革相伴的，則是會(huì)期制度框架的奠定，1987年出臺(tái)的全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則就明確規(guī)定，常委會(huì)會(huì)議一般每?jī)蓚€(gè)月舉行一次，如有特殊需要，可以臨時(shí)召集會(huì)議。而在實(shí)踐中，經(jīng)過(guò)歷屆常委會(huì)的不斷探索和改進(jìn)，目前已形成了雙月下旬開(kāi)會(huì)、會(huì)期4至7天的慣例。

事實(shí)證明，人大常委會(huì)的職權(quán)擴(kuò)容以及會(huì)期制度的規(guī)范化，徹底終結(jié)了開(kāi)會(huì)隨意紊亂的歷史，根本扭轉(zhuǎn)了人大權(quán)力虛置的局面，對(duì)于改革和法治事業(yè)的前行居功至偉。不過(guò)，相對(duì)于雙月開(kāi)會(huì)慣例的成型，“臨時(shí)召集會(huì)議”的制度設(shè)計(jì)曾長(zhǎng)期束之高閣。具有轉(zhuǎn)折意義的是，上一屆全國(guó)人大常委會(huì)期間，已經(jīng)兩次激活了這一機(jī)制。其一是遼寧賄選案發(fā)生后，常委會(huì)于2016年9月增開(kāi)會(huì)議，以創(chuàng)制性的應(yīng)急方案，妥善解決了遼寧省人大的“停擺”危機(jī)。其二是為了滿足監(jiān)察體制等重大改革的緊迫需求，常委會(huì)于2018年1月再次增開(kāi)會(huì)議，通過(guò)相關(guān)議案和修憲草案，為憲法的及時(shí)修訂奠定了基礎(chǔ)。

如果說(shuō)，上述兩次全國(guó)人大常委會(huì)增開(kāi)會(huì)議，更多側(cè)重于議題的“緊急性”；那么，此次增開(kāi)會(huì)議則純粹體現(xiàn)了議題的“重大性”。由此也標(biāo)示著，這一特別開(kāi)會(huì)機(jī)制的實(shí)踐，正在向更廣、更深的維度演進(jìn)。不難想象，倘若將環(huán)保這一關(guān)涉國(guó)計(jì)民生的重大議題納入慣常的會(huì)期安排，很可能遭遇議事時(shí)間不足等困窘甚至淹沒(méi)于眾多議題之中。而以增開(kāi)會(huì)議的方式專注于單個(gè)議題，正是為審議報(bào)告、通過(guò)決議、專題詢問(wèn)等多種行權(quán)手段的綜合性、全方位運(yùn)用，提供了充裕的時(shí)間和廣闊的空間，充分驗(yàn)證了集中議政資源、提高議事效率、加速問(wèn)題解決的效應(yīng)。

在不到兩年時(shí)間內(nèi)，全國(guó)人大常委會(huì)三次打破開(kāi)會(huì)慣例，“增開(kāi)會(huì)議”由沉寂漸趨活躍，其破冰色彩和改革動(dòng)向可謂鮮明。由此也意味著，為了進(jìn)一步激活、發(fā)揮這一開(kāi)會(huì)機(jī)制的價(jià)值功能，需要將其納入更加完善的制度化軌道。比如就適用范圍而言，目前相關(guān)議事規(guī)則中“有特殊需要”的表述顯得過(guò)于粗疏、模糊，有必要采用“緊急性”“重大性”等更為清晰的標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)其作出明確界定。再比如就啟動(dòng)主體而言，除了由委員長(zhǎng)會(huì)議決定外，可以考慮一定比例的常委會(huì)組成人員提議，即可增開(kāi)臨時(shí)會(huì)議。

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的視野看，人大常委會(huì)的會(huì)期制度還面臨著深度改革的挑戰(zhàn)。一方面，按照目前的制度和慣例，常委會(huì)每年開(kāi)會(huì)總時(shí)長(zhǎng)僅有一個(gè)多月，相較于許多國(guó)家議會(huì)每年開(kāi)會(huì)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)半年甚至9個(gè)月左右，差距顯著。另一方面，隨著時(shí)代的變遷，常委會(huì)所議決的立法、改革等事項(xiàng)日趨繁重復(fù)雜，議事時(shí)間不足的瓶頸愈加突出。就此而言，近年來(lái)有人建議常委會(huì)會(huì)議由“兩月一開(kāi)”改為“一月一開(kāi)”，也有人主張將每次會(huì)期翻倍增量，均不乏建設(shè)性。

同時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，會(huì)期制度改革并非會(huì)次、時(shí)長(zhǎng)的簡(jiǎn)單增減，而是需要綜合考量利弊得失。頻率過(guò)低、會(huì)期過(guò)短，固然不利于常委會(huì)履職行權(quán)。頻率過(guò)密、會(huì)期過(guò)長(zhǎng)，則會(huì)擠壓必要的時(shí)間成本，對(duì)會(huì)前準(zhǔn)備、議案質(zhì)量、落實(shí)決策等造成負(fù)面影響。正因此，如何立足現(xiàn)實(shí)國(guó)情和政治體制，合理平衡民主的成本與效率、制度的創(chuàng)新與保守、行權(quán)的規(guī)范與靈活，將是未來(lái)改革的核心所在。而由此塑造的更為科學(xué)完備、務(wù)實(shí)高效的會(huì)期制度，對(duì)于進(jìn)一步煥發(fā)人大的職權(quán)功能和行權(quán)活力，至為關(guān)鍵。