楊曉平 王報(bào)平

摘 要：在全面推進(jìn)依法治國的社會背景下，我國公立高校也要按照法治的標(biāo)準(zhǔn)框架運(yùn)行：公立高校法律地位的多重復(fù)雜特性決定了公立高校司法介入的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，權(quán)利思維的凸顯表明了司法介入的邏輯基礎(chǔ)和實(shí)際價值，判斷余地理論指明了公立高校自主與司法審查有機(jī)結(jié)合的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：法治化；高校自治；司法介入

引言

黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。[1]黨的十八屆四中全會提出“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！薄胺ㄖ沃袊弊鳛榉ㄖ卧诋?dāng)下中國的政治表達(dá)，正在從一個命題具體化為全面改革的行為邏輯……。[2]作為現(xiàn)代文明的國家權(quán)力運(yùn)作形態(tài)，法治國家要求法治覆蓋社會生活、國家生活的一切重要領(lǐng)域，也自然要求高等教育要按照法治的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)架運(yùn)行。[3]因此，高等教育法治化是“將國家對高等教育的管理與治理建立在民主、理性的法律規(guī)則之上，納入法律調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，嚴(yán)格按法律規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)”。[4]

目前，在走向法治化的過程中亟待厘清的問題是公立高校的法律地位，如何防止公立高校行政權(quán)力越位，如何尋求公立高校自主與司法審查有機(jī)結(jié)合的優(yōu)化路徑等。本文將就這些問題進(jìn)行探討。

公立高校司法介入的邏輯與價值

1.“多重角色”法律地位—公立高校司法介入的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

關(guān)于我國公立高校的法律地位問題，理論界的討論莫衷一是?！吨袊▽W(xué)大辭典：法理學(xué)卷》認(rèn)為：法律地位就是指權(quán)利主體在法律上的地位，包括權(quán)利主體因在法律上所居的地位而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。[5]按照《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第31條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)或登記之日起取得法人資格。”同時，《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）第30條規(guī)定：“高等學(xué)校自批準(zhǔn)成立之日起取得法人資格。高等學(xué)校校長為高等學(xué)校的法定代表人。高校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任?！薄吨腥A人民共和國民法通則》 （以下簡稱《民法通則》）對法人的法律概念做出界定。依據(jù)《民法通則》第36條第一款規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織”。因此，我國公立高校在現(xiàn)行法律中的法律地位應(yīng)該被看作是一種民事行為主體身份。根據(jù)國務(wù)院制定的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條的規(guī)定，事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生活動的社會服務(wù)組織。《民法通則》把法人分為機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人、事業(yè)法人和社會團(tuán)體法人四類。其中，企業(yè)法人是以營利為目的，而機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人和社會團(tuán)體法人等不以營利為目的。公立高校顯然屬于具有法人資格的事業(yè)單位。[6]因此，按照現(xiàn)行法律，我國公立高校的法律地位是事業(yè)單位法人。

而實(shí)際當(dāng)中，公立高校又充當(dāng)著多重復(fù)雜角色：《教育法》第28條規(guī)定：學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使下列權(quán)利：……（三）招收學(xué)生或者其他受教育者……（五）對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書；（六）聘任教師及其他職工，實(shí)施獎勵或者處分；……在這里，高校實(shí)際上具有了雙重性質(zhì)：一方面，相對于其主管部門（教育行政部門）而言，上述幾個方面屬于辦學(xué)自主權(quán)范疇，應(yīng)當(dāng)由高校自主行使，教育行政部門不得加以侵犯；另一方面，這些權(quán)利對于受教育者、教師和員工等作用對象而言，又具有明顯的單方意志性和強(qiáng)制性，符合行政權(quán)力的主要特征?！凑铡芭袛嗄骋唤M織是否是行政主體，主要看其是否承擔(dān)國家行政權(quán)，是否在與社會中其他主體發(fā)生關(guān)系時以行政權(quán)享有者的資格參加”[7]的標(biāo)準(zhǔn)，高校實(shí)際上具有行政主體地位。也就是說，公立高校司法介入具備現(xiàn)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

2.“權(quán)利思維”的凸顯—公立高校司法介入的意義

起源于德國法學(xué)家拉邦德國家法理論的“特別權(quán)力關(guān)系”理論，在西方國家是經(jīng)歷了一個日漸式微的變遷過程：第二次世界大戰(zhàn)后，“隨著各國致力于踐行實(shí)質(zhì)法治國原則，特別權(quán)力關(guān)系因與實(shí)質(zhì)法精神相悖而受到越來越多的批判”。到了20世紀(jì)70年代，“逐漸發(fā)展出較為完善的‘重要性理論，有力推動了對傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域的司法審查進(jìn)程?！毙纬闪恕盎緳?quán)利保障的價值超越了特定事業(yè)目的之價值……”的局面。

但西方國家是由于“時勢環(huán)境引起的雙方認(rèn)知變異”，對于我國這樣沒有發(fā)生過“價值認(rèn)知變異”的國家來說，雙方就很難形成這樣的“價值共識”。表現(xiàn)在高等教育領(lǐng)域，權(quán)利保障思維傾向于保護(hù)學(xué)生不會因?yàn)椤拜p微的失足”而被“秩序維護(hù)者褫奪終生的前途”；教師的合法權(quán)益受到侵害時不會因?yàn)樾螁斡爸欢V諸無門，“望權(quán)興嘆”；有的高校受“特別權(quán)力關(guān)系”思維的影響，則認(rèn)為保證“高校辦學(xué)自主權(quán)”“高校自治”就要對司法審查和權(quán)利保障的思維保持足夠警惕，應(yīng)將法律和法庭拒之于學(xué)校大門之外。而實(shí)際上對公立高校進(jìn)行一定的法律約束、凸顯個體的權(quán)利思維有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義：只有“當(dāng)權(quán)利思想真正獲得普遍性時，才能談得上法治”，…… “法治必然要求一種寬容和同情的思維，無論個人身處何種境況中均關(guān)懷個人的命運(yùn)，這正是與秩序目的取向的‘特別權(quán)力關(guān)系相對立的價值主張”；通過司法介入明晰“辦學(xué)自主權(quán)”“高校自治權(quán)利”概念的法律內(nèi)涵，可以“明確哪些事務(wù)應(yīng)歸大學(xué)自主處理，哪些事務(wù)需要受行政法規(guī)范的約束并應(yīng)接受司法審查的介入”，[8]對于促進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，促進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，以及促進(jìn)大學(xué)的法治化建設(shè)都具有重要意義。

高校自治與公立高校司法介入有機(jī)結(jié)合的優(yōu)化路徑

1.我國公立高校自治權(quán)的法律邊界

高校自治，指大學(xué)作為獨(dú)立的法人， 可以自由地治理學(xué)校、自主地處理學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)， 最小限度地接受外界的干擾和支配。[9]美國卡內(nèi)基高等教育委員會的一份報(bào)告對大學(xué)自治的內(nèi)涵進(jìn)行了比較全面的界定，主要包括：一是制定資金使用于特殊之目的；二是支出費(fèi)用僅受審計(jì)上的監(jiān)督；三是決定大學(xué)雇員的分配、工作負(fù)擔(dān)、薪金升遷；四是選擇教師、行政人員及學(xué)生；五是建立有關(guān)等級、學(xué)位授予、開設(shè)課程及發(fā)展計(jì)劃上的學(xué)術(shù)政策；六是研修有關(guān)學(xué)術(shù)自由、成長比率以及研究和服務(wù)活動的行政之政策等。[10]

與西方國家不同，我國高校的自治權(quán)利法律上并沒有進(jìn)行明確的界定，與高校自治權(quán)利相對應(yīng)，通常使用的概念是“辦學(xué)自主權(quán)”。對于公立高校的辦學(xué)自主權(quán)，《教育法》以及《高等教育法》都做出了明確規(guī)定?！陡叩冉逃ā返?3條規(guī)定：“高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)”。第34條規(guī)定：“高等學(xué)校根據(jù)教學(xué)需要，自主制訂教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動”。第36條規(guī)定：“高等學(xué)校按照國家有關(guān)規(guī)定，自主開展與境外高等學(xué)校之間的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作”。第38條規(guī)定：“高等學(xué)校對舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、國家財(cái)政性資助、受捐贈財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用”。“高等學(xué)校不得將用于教學(xué)和科學(xué)研究活動的財(cái)產(chǎn)挪作他用”。這些法律條款明確規(guī)定了高校在教學(xué)、科研等方面具有的自主權(quán)。

除此之外，實(shí)踐當(dāng)中，對于高校辦學(xué)自主權(quán)的認(rèn)定，一般來說是遵循以下原則：如果把高校辦學(xué)自主權(quán)看作是免受外部干預(yù)的權(quán)利，那么對于我國高?！稗k學(xué)自主權(quán)”的范圍在公法上的認(rèn)定，“按其對被管理者的權(quán)利影響程度劃分”，如果沒有對被管理者的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生一定程度的實(shí)際影響，而又能在授權(quán)上獲得至少是概括性的模糊授權(quán)的，均可納入“辦學(xué)自主”的范圍內(nèi)。[11]

值得注意的是，高校自治區(qū)別于學(xué)術(shù)自由：大學(xué)自治是對作為一個整體的大學(xué)提供的制度保障，強(qiáng)調(diào)的是一種“團(tuán)體性學(xué)術(shù)自由”，“學(xué)術(shù)自由”更多的是教師“個體的”自由，兩者的權(quán)利主體、價值追求有所不同。因而，高?？赡軙鳛樽灾蔚募w威脅教師個體的學(xué)術(shù)自由，行政權(quán)力打著學(xué)術(shù)自由的幌子而危害學(xué)術(shù)自由。[12]

2.我國公立高校自治司法介入的合理限度

面對我國不斷增加的高校糾紛訴求以及日益完善的高等教育法律體系， 司法將會越來越廣泛地介入到大學(xué)治理的多個方面?，F(xiàn)階段我國試圖將招生、學(xué)籍管理、學(xué)位學(xué)歷授予、畢業(yè)生就業(yè)、日常管理五項(xiàng)高校管理行為納入到行政訴訟的制度性嘗試。[13]但是這些嘗試的前提，顯然還需要公立高校司法介入在朝著具有完備成熟的法律體系可依、學(xué)者的專業(yè)判斷與法律的約束和規(guī)范互補(bǔ)、程序正義與實(shí)體正義兼具的漫漫路上不斷求索。

運(yùn)用司法審查權(quán)，總是伴隨著難以避免的各種弊?。航槿脒^多可能導(dǎo)致司法權(quán)對教育行政或立法權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，而司法節(jié)制過多又會使司法機(jī)制對教育行政權(quán)力的監(jiān)督和制約不夠。合理的行政訴訟審查強(qiáng)度應(yīng)該對行政權(quán)和司法權(quán)進(jìn)行合理的配置，能有效減少司法與行政的沖突、司法審查中的不確定現(xiàn)象，降低和避免行政訴訟審查機(jī)制“制衡不足”或者“干預(yù)過度”的雙重危險(xiǎn)。[14]

對于判斷司法審查合理限度問題，可以借用德國的“判斷余地理論”。判斷余地理論，即行政機(jī)關(guān)基于一些法律概念的不確定性而獲得的判斷余地。法院認(rèn)為鑒于一些領(lǐng)域的專業(yè)屬性，這個領(lǐng)域內(nèi)的行政機(jī)關(guān)所進(jìn)行的判斷和解釋更具有權(quán)威性、合理性與科學(xué)性，法院一般應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的決定，對決定只能做形式審查而不能進(jìn)行內(nèi)容審查。因此，司法機(jī)關(guān)對于公立高校的司法審查應(yīng)該是有限的、理性的。[15]所謂有限，主要包括了介入尺度和介入空間的有限：

第一，司法審查尺度的有限性，是指司法審查對學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)的介入不是使學(xué)校內(nèi)部包括教學(xué)等在內(nèi)的所有學(xué)術(shù)過程法律化，而是通過正當(dāng)程序原則防止和杜絕可能發(fā)生的權(quán)利侵害事件。因此，司法審查不涉及學(xué)術(shù)問題，只就程序問題進(jìn)行審查。例如：就“劉燕文訴北京大學(xué)拒絕頒發(fā)博士畢業(yè)證書”一案的判決來看，法院對校評審委員會操作過程的程序性問題進(jìn)行了審查，并未對該博士論文是否達(dá)到博士水平進(jìn)行審查，將判斷該論文是否達(dá)到博士學(xué)位水平的權(quán)力仍然留給北京大學(xué)的學(xué)位評審委員會。雖然學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為，海淀區(qū)法院無權(quán)審理關(guān)于授予學(xué)位這種學(xué)術(shù)性較強(qiáng)的案件，但更多的學(xué)者肯定法院可以介入或應(yīng)當(dāng)介入，但同時還應(yīng)注意對司法審查的范圍和方式。[16]使得司法為學(xué)術(shù)的公正提供了一種程序上的制度保證。

第二，司法審查受案空間的有限性，是指司法不能深入到大學(xué)所有學(xué)術(shù)領(lǐng)域的程序問題，而只能在相當(dāng)有限的領(lǐng)域里對程序的正當(dāng)性提出法律質(zhì)疑。根據(jù)我國已有的司法判例來看，對高校司法審查的受案范圍還只限于大學(xué)招生、畢業(yè)文憑發(fā)放及學(xué)位授予中的部分領(lǐng)域。例如：就“2005年的林群英訴廈門大學(xué)博士生招錄案”，林群英在廈門大學(xué)的博士生考試中，初試和復(fù)試成績都排在第三位，報(bào)考的博士導(dǎo)師廖益新教授擬招收三人，除排名前兩位的被錄取外，最后一位錄取的卻是報(bào)考曾華群教授并排在第五位的丁某。林群英以廈門大學(xué)的行為規(guī)避規(guī)范性文件要求、違反行政程序公開、濫用招生行政權(quán)侵害其合法權(quán)益為由提起行政訴訟。一審法院經(jīng)審理認(rèn)為原告主張不能成立，判決駁回訴訟請求；林群英提出上訴，二審法院判決駁回上訴，維持原判。

第三，司法介入作用的有限性，即司法權(quán)本身的消極性及滯后性制約了權(quán)利主體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程度。同時，司法救濟(jì)是一種事后救濟(jì)，且行政權(quán)相比司法權(quán)具有優(yōu)先執(zhí)行力。當(dāng)事者往往要勇于發(fā)聲，敢于訴諸法律，才能有機(jī)會維護(hù)自身的合法權(quán)利，即便如此，司法救濟(jì)的事后救濟(jì)以及行政權(quán)的優(yōu)先執(zhí)行力也在一定程度上無法彌補(bǔ)受害者受到的多種傷害。

“若要使法治之光真正眷顧大學(xué)殿堂，如何達(dá)到法治的另一層意義—良法統(tǒng)治，亦成為當(dāng)前必須思考的問題?！盵17]同時，“在確保遵從規(guī)則方面，其他因素，如信任、公正、信實(shí)性和歸屬感等遠(yuǎn)較強(qiáng)制力更為重要。正是在受到信任因此而不要求強(qiáng)力制裁的時候，法律才是有效率的。”[18]

結(jié)語

司法作為解決爭議的最后渠道，并不具有解決高校所有紛爭的能力。因此，在國家法律手段之外，還需要民間機(jī)構(gòu)、專業(yè)組織等其他的高校糾紛解決機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)起來，共同發(fā)揮作用。其中，最直接、有效的方法莫過于在高校內(nèi)部建立一套完備的具有廣泛民主性的紀(jì)律管理監(jiān)督和仲裁系統(tǒng)，以維護(hù)教師和學(xué)生的合法權(quán)益。

大學(xué)作為一個歷史悠久的行業(yè)團(tuán)體，內(nèi)部制定規(guī)則，成員服從內(nèi)部制定的規(guī)則，不當(dāng)或是犯規(guī)行為受到處罰，一直是大學(xué)自治的應(yīng)有之意。目前，由高校校方主導(dǎo)制定的規(guī)章制度開始在日漸高漲的權(quán)利呼聲中，不斷遭遇來自權(quán)利意識日益增強(qiáng)的普通教師群體和學(xué)生群體的質(zhì)疑，有的高校順應(yīng)潮流積極地做出回應(yīng)。

伴隨著普通教師、學(xué)生以及其他學(xué)校利益相關(guān)者和大學(xué)管理者一起以學(xué)校共同體成員身份廣泛參與到大學(xué)治理的過程中，這種充溢著程序正義精髓的共同參與，不僅會促進(jìn)符合當(dāng)代法治理念規(guī)則的生成，而且會促使規(guī)則制訂參與者對規(guī)則的普遍服從，并形成一套權(quán)威、公開、連貫的高校仲裁機(jī)制。[19]

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（作者單位：楊曉平，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院；王報(bào)平，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處）

[責(zé)任編輯：于 洋]