趙琳梅

近年來(lái)，各項(xiàng)稅收法律法規(guī)和條例制度不斷完善，納稅人維權(quán)意識(shí)顯著增強(qiáng)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，涉稅事務(wù)逐年增多，行政復(fù)議或訴訟乃至其中的稅務(wù)機(jī)關(guān)敗訴案件數(shù)量占其他同類案件比重居高不下，上述種種背景給目前稅收法制工作提出了新的更高的要求。因此，加強(qiáng)對(duì)程序法重視、把握和運(yùn)用就成為了當(dāng)下乃至今后工作的重要內(nèi)容。

一、背景意義

（一）重要意義

重視程序法是加強(qiáng)依法治稅的關(guān)鍵組成。強(qiáng)化依法治稅，提升行政能力，其內(nèi)涵在于降低執(zhí)法隨意性、增強(qiáng)執(zhí)法公平性、提升執(zhí)法透明度等內(nèi)容，程序法作為納稅服務(wù)和稅收?qǐng)?zhí)法的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一把尺子，為規(guī)范各類稅務(wù)行為提供了一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)范。提高程序法的重視程度是提升稅收法治現(xiàn)代化水平的重要舉措，應(yīng)當(dāng)讓每一個(gè)征管行為都閃耀法治的光輝，讓依法治稅生命線深深扎根稅收工作中。

（二）有關(guān)背景

1.行政訴訟和行政復(fù)議案件數(shù)量呈總體上升趨勢(shì)

稅務(wù)機(jī)關(guān)作為行政執(zhí)法部門，稅務(wù)人員直接從事大量的一線執(zhí)法工作，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大。隨著納稅人維權(quán)意識(shí)不斷加強(qiáng)，各類涉稅律師人才日益增多，近年來(lái)，稅務(wù)復(fù)議和行政訴訟案件和稅務(wù)機(jī)關(guān)敗訴比例呈現(xiàn)上升趨勢(shì)（詳見下圖），而在大多數(shù)稅務(wù)機(jī)關(guān)敗訴案件中，往往不是行政決定有誤，而是程序方面存在些許瑕疵導(dǎo)致的，因此重視程序法可以在很大程度上減少敗訴事件的發(fā)生進(jìn)而有效規(guī)避涉稅風(fēng)險(xiǎn)。

2.稅務(wù)行政復(fù)議和行政訴訟案件數(shù)量居各部委前列

從國(guó)務(wù)院法制辦官方網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，全國(guó)2014年涉稅行政復(fù)議案件數(shù)量680件，數(shù)量在各國(guó)務(wù)院部、委中排第三名；涉稅行政訴訟的案件數(shù)量303件，數(shù)量在所有國(guó)務(wù)院部、委中排第二名，僅次于國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，數(shù)量比排在第三名的保監(jiān)會(huì)多出2倍多。相較2004年而言，涉稅行政復(fù)議案件數(shù)量只有197件，涉稅行政訴訟案件數(shù)量只有72件。所以，未來(lái)無(wú)論是涉稅行政復(fù)議還是行政訴訟案件數(shù)量都在各類行政爭(zhēng)議案件中占有舉足輕重的比例。

3.相關(guān)案例說(shuō)明

2015年，A縣地稅稽查局查處了一件舉報(bào)案件。該案進(jìn)入執(zhí)行階段時(shí)，納稅人因?qū)榫值奶幜P決定不服，提出了行政復(fù)議以及行政訴訟。雖然該起稽查案件處罰事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、適應(yīng)法律無(wú)誤，但由于稽查過(guò)程中因行政處罰程序的不合法，分別違反行政處罰法第四十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定（行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)）和《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》（國(guó)家稅務(wù)總局令第21號(hào)）第十九條第（二）規(guī)定（對(duì)各級(jí)稅務(wù)局的稽查局的具體行政行為不服的，向其所屬稅務(wù)局申請(qǐng)行政復(fù)議），該起行政訴訟案件最終稅務(wù)機(jī)關(guān)敗訴。此案值得稅務(wù)機(jī)關(guān)引以為戒。

二、存在問(wèn)題

1.認(rèn)識(shí)程度有待提高。目前少數(shù)稅務(wù)人員可能在某些方面存在重實(shí)體，輕程序的思想，過(guò)往納稅人維權(quán)意識(shí)淡薄，收到處罰通知后便繳納罰款，可今時(shí)不同往日，現(xiàn)在納稅人維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，維權(quán)渠道日益增多，除直接與稅務(wù)機(jī)關(guān)溝通，借助法律顧問(wèn)或稅務(wù)顧問(wèn)維權(quán)等傳統(tǒng)方式外，借助媒體和稅務(wù)機(jī)關(guān)搭建的維權(quán)沙龍等平臺(tái)維權(quán)也日益常見，在稅務(wù)復(fù)議、訴訟案件數(shù)量攀升的背景下僅僅重實(shí)體可能會(huì)導(dǎo)致稅務(wù)復(fù)議被上級(jí)機(jī)關(guān)更正或撤銷甚至稅務(wù)訴訟被司法機(jī)關(guān)判決敗訴的后果，因此需加強(qiáng)對(duì)程序法的認(rèn)知。

2.細(xì)節(jié)過(guò)程偶有疏漏。在一些地區(qū)近期開展的執(zhí)法案卷評(píng)查工作過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)部分卷宗在成卷數(shù)量、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)和文書送達(dá)等方面存在一定問(wèn)題，具體來(lái)說(shuō)主要有標(biāo)點(diǎn)符號(hào)不規(guī)范，引用條款前后不一致、稅務(wù)文書送達(dá)回證受送達(dá)人和送達(dá)人簽名筆跡近似，存在代簽疑點(diǎn)等情況，盡管部分單位進(jìn)行了一定解釋，但仍然不能回避其中的一些問(wèn)題，一旦行政相對(duì)人提起行政復(fù)議或者行政訴訟，那么行政機(jī)關(guān)就會(huì)面臨處罰決定被撤銷的風(fēng)險(xiǎn)。

3.知識(shí)理論尚未精通。稅務(wù)機(jī)關(guān)作為業(yè)務(wù)型部門，對(duì)每一位工作人員的專業(yè)素養(yǎng)要求十分嚴(yán)格，大部分人員對(duì)所屬業(yè)務(wù)研究較為透徹，但是在程序法律方面還存在著少許盲區(qū)，有的可能對(duì)相關(guān)法條細(xì)則掌握不精，有的可能對(duì)政策的更新跟進(jìn)不及時(shí)，而恰恰是這些少許的盲區(qū)，在稅務(wù)人員漫長(zhǎng)的職業(yè)生涯中很有可能成為隱藏在身邊的“定時(shí)炸彈”或者“雷區(qū)”，這些隱患一旦暴露所帶來(lái)的危害極有可能是突發(fā)型和爆炸性的。

三、相關(guān)建議

1.提高重視程度。加強(qiáng)對(duì)程序法的重視，是對(duì)提升行政能力工作要求的貫徹落實(shí)，是規(guī)范和控制行政權(quán)行使的重要方法，是保障納稅人合法權(quán)益的實(shí)施途徑，是對(duì)法治地稅的矢志踐行，因此加強(qiáng)對(duì)程序法的重視不僅是業(yè)務(wù)工作開展的當(dāng)務(wù)之急，更是為今后各項(xiàng)稅務(wù)行為保駕護(hù)航的長(zhǎng)久之計(jì)，要將增強(qiáng)依法履職能力成為稅務(wù)人推進(jìn)稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化的自覺行動(dòng)。

2.設(shè)立復(fù)核崗位。在程序執(zhí)行方面與其事后糾錯(cuò)，不如主動(dòng)出擊。可以在各業(yè)務(wù)部門設(shè)立一名程序復(fù)核崗，崗位人員由單位內(nèi)業(yè)務(wù)骨干或相對(duì)熟悉涉稅法律的工作人員擔(dān)任，在履行原有業(yè)務(wù)職責(zé)的基礎(chǔ)上對(duì)本單位作出的各項(xiàng)稅務(wù)決定和處罰進(jìn)行復(fù)核審理，查錯(cuò)糾弊，化解風(fēng)險(xiǎn)，以此提升各項(xiàng)稅務(wù)行為的規(guī)范性，減少不必要的疏漏發(fā)生。

3.法律顧問(wèn)把關(guān)。聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，妥善解決行政管理和稅收?qǐng)?zhí)法中一系列問(wèn)題。稅收法律法規(guī)具有一定的復(fù)雜性，在基層稅收工作中經(jīng)常遇到立法層級(jí)關(guān)系模糊、稅收法律法規(guī)適用錯(cuò)誤、稅收?qǐng)?zhí)法依據(jù)適用不當(dāng)問(wèn)題。法律顧問(wèn)可以在行政處罰、行政復(fù)議以及重大行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，提供法律專業(yè)技術(shù)服務(wù)，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)決策水平，規(guī)范執(zhí)法行為。

4.加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)。主要是“三個(gè)，，學(xué)習(xí)。一是開展綜合性學(xué)習(xí)，邀請(qǐng)法律顧問(wèn)開展稅務(wù)法律方面的知識(shí)講座，既要在培訓(xùn)中學(xué)習(xí)知識(shí)，也要將工作中遇到的重難點(diǎn)問(wèn)題在此過(guò)程中及時(shí)溝通。二是進(jìn)行個(gè)性化學(xué)習(xí)，各稅源管理單位可以結(jié)合業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的相關(guān)程序法方面的知識(shí)定期組織自學(xué)，如通過(guò)“每周一課”的方式學(xué)習(xí)。三是組織交流性學(xué)習(xí)，各業(yè)務(wù)單位輪流周期性組織學(xué)習(xí)會(huì)，邀請(qǐng)兄弟部門參加，對(duì)在一段時(shí)期內(nèi)的程序法重點(diǎn)學(xué)習(xí)內(nèi)容作出講解，互相交流，達(dá)到“以學(xué)提能”的目的。