肖文興　屈堅　陸臻堯　劉艷華　張娟

摘要：由于“三公經(jīng)費”獲得途徑有很多，數(shù)目龐大不易控制，并且經(jīng)費支出核算不具有準確性和合法性，以及其內(nèi)部管理監(jiān)督機制不完善，以至于缺乏約束性和引導性，并衍生出報銷不規(guī)范等問題，政府將重視并解決群眾對公款消費的意見，否則問題的進一步突出會影響政府的形象，還會破壞黨紀，甚至影響國民經(jīng)濟發(fā)展。“三公經(jīng)費”公開的同時，等待它的是數(shù)不勝數(shù)的挑戰(zhàn)。需要政府從觀念上發(fā)生轉(zhuǎn)變，樹立“納稅人”意識；推行公務卡結(jié)算制度，成立“三公”費用結(jié)算中心；讓第三方來審計“三公經(jīng)費”，株洲市已經(jīng)在“三公經(jīng)費”公開上做了有益的嘗試，并取得了初步成效，值得借鑒。

關(guān)鍵詞：三公經(jīng)費 公開 管控 株洲市

導言

因為現(xiàn)階段的經(jīng)費管控不夠完善，對“三公經(jīng)費”的范疇沒有清晰的界定，造成以下兩個負面效果：一是會出現(xiàn)“三公經(jīng)費”公開內(nèi)容不統(tǒng)一的現(xiàn)象，因為各級政府和部門按照各自的理解去公開內(nèi)容，沒有統(tǒng)一的標準，致使內(nèi)容上缺乏真實性，缺乏準確性，以至于無法實現(xiàn)監(jiān)督制約的作用。二是由于群眾普遍對“三公經(jīng)費”的概念沒有一個權(quán)威性的認識，以至于他們會把它認為是政府吃喝玩樂所用到的開銷，這就影響了政府在群眾心中的形象。

數(shù)據(jù)表明，2011年之前，我國“三公經(jīng)費”都是逐年遞增的，在2011年“三公經(jīng)費”首次公開后，由2010年總經(jīng)費的94.7億元降到了2011年93.64億元，基本實現(xiàn)了零增長，同時在2011年-2012年負增長，表明了中央部門的“三公經(jīng)費”公開給政府部門消費起到了一定的監(jiān)督和控制作用。

經(jīng)費的公開存在如下問題：政府部門在2011年消費開支中，哪些不應該花錢，什么錢應該花，什么地方一定要花錢，更重要的是，政府花了錢以后到底實現(xiàn)了什么。

一、我國三公經(jīng)費公開與控制歷程

（一）中央單位率先公開

2007年，“財政預算、決算報告”和“財政收支、各類專項資金的管理和使用情況”在國務院政府信息公開條例的要求下，首次被列為可公開的政府信息，向來閃爍其詞的“三公經(jīng)費”才慢慢進入群眾的視線，不再是國家機密。2011年3月，國務院常務會議決定于6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，宣布“三公”經(jīng)費的支出狀況需要在報告中展示，并公布與眾。

在2011年4月14日時，科技部在國務院的推動下，成為首個公開“三公經(jīng)費”的部門，也是唯一一個在國務院要求的底線前完成任務的部門。接著北京、陜西、上海三個省級單位也陸續(xù)公開了自己的“三公經(jīng)費”。正因為中央政府在信息公開方面下定了決心，而且連續(xù)兩年都實現(xiàn)了“三公經(jīng)費”公開，這不僅使得經(jīng)費開支的來龍去脈一清二楚，同時也是對群眾知情權(quán)的保障，而且還激活了社會監(jiān)督。但除北京、上海和陜西三個省級單位和廣州、成都等少數(shù)幾個城市公布三公經(jīng)費內(nèi)容外，其他省市各級政府當時仍未公布。

（二）控制“三公經(jīng)費”的依據(jù)以及成效

依據(jù)1：2011年國務院常務會議決定將中央本級“三公經(jīng)費”支出情況納入報告內(nèi)容，并向社會公開，接受社會監(jiān)督。

依據(jù)2：溫家寶總理要求嚴格執(zhí)行《黨政機關(guān)公務用車配備使用管理辦法》。財政部門要盡快公開各類預算以及時間表，首先要將各級政府“三公”支出的預算和決算向社會公開。

在上述依據(jù)以及其他未提到的政策的促進下，政府也取得了良好的效果，所有的中央部門，除外交部、國務院僑辦、國務院港澳辦3個部門以外，都向群眾公開了“三公經(jīng)費”。但在地方層面，仍有一股巨大的壓力阻礙“三公經(jīng)費”的公開，直到2011年底，只有北京、上海、陜西三個省級政府公布了“三公經(jīng)費”。

綜上所述，不足之處還是顯而易見的：時間上的推遲，形式上的錯亂，內(nèi)容上的混亂。

根據(jù)公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計，中央各部委“三公”經(jīng)費從2010年的94.7億元驟降到2014年的58.8億元，累計減少35.9億元，主要是公務用車購置及運行維護費下降幅度比較明顯，特別是2012年降幅較大，說明各部門充分貫徹落實中央?yún)栃泄?jié)約反對鋪張浪費的思想要求，也反映了以上幾個依據(jù)起到了顯著的效果。

二、目前我國“三公經(jīng)費”管理存在的主要問題

（一）“三公經(jīng)費”來源渠道較多，金額難以控制，超支有機可乘

目前由于統(tǒng)計“三公經(jīng)費”的來源眾多，公開出來的“三公經(jīng)費”缺乏完整性和全面性。因為公開的只是年初會用到的費用，中途會有其他項目開支參與其中，靈活性很大，會造成隱藏項目的產(chǎn)生，但卻不在公開的數(shù)據(jù)中顯示。

（二）“三公經(jīng)費”支出會計核算不夠規(guī)范，反映的數(shù)據(jù)缺乏真實性、合法性

一是部分預算單位對“三公經(jīng)費”的范疇界定不統(tǒng)一。二是會計科目設置籠統(tǒng)，數(shù)據(jù)來源不統(tǒng)一，造成部門決算數(shù)據(jù)和會計核算數(shù)據(jù)不相符。三是由于基層財務人員的素質(zhì)不統(tǒng)一，而對于“三公經(jīng)費”的理解又不透徹，就會造成會計核算時無法對“三公經(jīng)費”的支付按照實際情況體現(xiàn)出來。

（三）“三公經(jīng)費”內(nèi)部管理和監(jiān)督機制缺乏針對性和實用性

“三公經(jīng)費”管理在規(guī)章和制度上還沒有細化，并且監(jiān)督“三公經(jīng)費”的領(lǐng)導者本身又是消費者，這就造成了官場大環(huán)境下，縱容、松懈、掩蔽的現(xiàn)象發(fā)生。

（四）“三公經(jīng)費”公開，外部監(jiān)督難以介入，難以發(fā)揮社會監(jiān)督的作用

現(xiàn)行法律、法規(guī)中，行政機關(guān)應當接受上級機關(guān)或者法律監(jiān)督機構(gòu)的審計監(jiān)督，在沒有授權(quán)的情況下，一般社會中介機構(gòu)無權(quán)對行政事業(yè)單位的三公經(jīng)費進行檢查。另一方面公眾的維權(quán)意識，享有的知情權(quán)又少，缺乏監(jiān)督的積極性；對公開內(nèi)容的不理解，也挫傷了公眾“三公經(jīng)費”監(jiān)督的積極性，社會監(jiān)督難以發(fā)揮真正的作用。

三、“三公經(jīng)費”失控的原因分析

（一）制度建設滯后，認識不到位，特權(quán)思想嚴重

首先，中國是具有幾千年歷史文化傳統(tǒng)的國家，“官本位”思想隨著歷史傳承至今，攀比意識和特權(quán)意識自然而然就存在于政府部門人員心中，反映到三公經(jīng)費使用中，就表現(xiàn)出落后，制度形式化的特點，體現(xiàn)出特權(quán)思想嚴重。

其次《保密法》范疇界定很模糊，政府部門人員很容易就能用“此處因涉嫌國家機密”來搪塞很多的調(diào)查和采訪，借此掩蓋許多經(jīng)費公開的信息。總之，法律制度建設滯后成為了“三公經(jīng)費”公開全面推行的障礙。

（二）監(jiān)督體制和風氣存在問題

因為體制上的限制，行政事業(yè)單位不受外來單位的監(jiān)督和控制。同時，行政事業(yè)單位的性質(zhì)就決定了只有上級和法定監(jiān)督機構(gòu)才具有監(jiān)督的權(quán)力，外部力量想進行監(jiān)督是不可能的事。

四、影響“三公”經(jīng)費開支的主要因素

（一）單位規(guī)模是影響“三公”經(jīng)費開支的主要因素之一

根據(jù)政府部門規(guī)模的不同，開支也會不同。比如國家稅務總局每天的出國數(shù)，所需的公務車數(shù)，開支，收入都不是一個地方警察局能夠比的。根據(jù)中央單位的數(shù)據(jù)顯示，“三公”經(jīng)費支出在億元以上且排名前6位的中央單位基本穩(wěn)定，主要是：國家稅務總局、海關(guān)總署、國家質(zhì)檢總局、中國銀監(jiān)會、中國科學院、國家體育總局。規(guī)模越大，開支越大。

（二）國家政策也是影響“三公”經(jīng)費規(guī)模的主要因素

中央要求各部門“厲行勤儉節(jié)約反對鋪張浪費”，并且要求各單位嚴格控制“三公經(jīng)費”的支出，同時還要貫徹落實“八項規(guī)定”等要求。如此一來，該政策推出不僅壓縮了因公出國的數(shù)量、減少了公車私用的現(xiàn)象、嚴格公務接待程序，而且還大幅降低了經(jīng)費支出。這也是中央單位2013年“三公經(jīng)費”大幅降低的主要原因。

（三）單位的業(yè)務性質(zhì)也是影響“三公”經(jīng)費的重要因素

海關(guān)總署、國家體育總局、國家海洋局這幾個單位“三公”經(jīng)費總額不是最高的，但是不同類別費用的占比卻很高，并且遠高于中央單位的平均水平，這與上述單位從事的主要業(yè)務有關(guān)，說明單位的業(yè)務性質(zhì)也是影響“三公”經(jīng)費的重要因素之一。

五、株洲市“三公經(jīng)費”管理現(xiàn)狀

（一）株洲市“三公經(jīng)費”公開與控制概況

在政府推行新政策之前，地方層面“三公”經(jīng)費管理缺乏標準化，個別單位在這方面是雜亂無章的，往往會造成經(jīng)費支出數(shù)額過大，監(jiān)督制約無力，影響了財政資金，并使得基層負擔加重，甚至破壞了黨的紀律，在作風上給群眾一種奢靡的印象，形成不好的聲譽。之后由于“整四風”的呼聲越來越響，力度越來越大，“三公經(jīng)費”的管理不斷加嚴，有效減輕了基層負擔，形成了作風上的轉(zhuǎn)變。

據(jù)株洲市財政局公布，2013年前3季度，全市“三公”經(jīng)費同比下降9%。除公務用車費用稍有增加外，其余均實現(xiàn)大幅下降。經(jīng)費預算的“零增長”和“負增長”成為了全市各級財政部門主要目標。在公款接待方面，把列清預算金額，統(tǒng)一接待標準定為各部門的在預算上的要求。牢牢把控公費出國訪問的人數(shù)，嚴格審查出訪人員的身份。同時，在公務用車上，堅持先審批后購置制度，盡量減少會議數(shù)量，以此來減少經(jīng)費開支。

為讓市民清楚“三公”經(jīng)費究竟占政府開支多少，這些錢是怎么用的，2013年株洲市還在市本級16個部門、單位進行試點，對外公開其部門預算和“三公”經(jīng)費預算。如此一來，讓公眾除了有知情權(quán)，還能享有監(jiān)管權(quán)，從而形成良好的廉潔務實的從政環(huán)境。

為探索建立真正行之有效的長效機制，株洲市財政部門還通過實行預算績效管理來進行監(jiān)督。在2014年，為了表示落實黨的政策的決心，株洲市在原來16家試點單位基礎上又增加了13家單位，面向群眾，讓群眾更廣泛地了解不同單位經(jīng)費的走向。而2015年3月19日、20日，曬出自己部門預算和“三公經(jīng)費”預算掀起了一波熱潮，導致87個市級部門相繼跟從，“縮減”則是這波浪潮的核心詞。根據(jù)數(shù)據(jù)表示，87個市級部門，只有21個部門安排了因公出國（境）費，共計291.2萬元，66個部門在該項目上的預算為零。

此外，市政府四大預決算的明細表格分別在2016年1月27日和2016年7月8日的市政府門戶網(wǎng)站或市財政局門戶網(wǎng)站公開，按照規(guī)定向群眾公開了會議費，培訓費；一般公共預算甚至細化到支出分類項目，使群眾更通俗地理解經(jīng)費的走向。2017年1月4日，在市十五屆人大一次會議開幕式上，《株洲市2016年財政預算執(zhí)行情況及2017年市本級財政預算草案的報告》顯示，2016年，全市一般公共預算收入跨上300億元新臺階，達到312.8億元，總量繼續(xù)保持全省第三，增幅高于全省平均水平1.7個百分點。

（二）株洲市“三公經(jīng)費”管理存在的突出問題

第一，財政內(nèi)部控制不夠嚴格和規(guī)范。由于財務管理方面的人才不僅缺乏定期的，專業(yè)的培訓，在業(yè)務能力和責任意識程度上水平層次不齊；相對應的所計算出的相關(guān)報表，賬目也是不夠規(guī)范嚴謹，缺乏準確性，無法如實反映出“三公經(jīng)費”的運行情況。

第二，對外公開不到位，社會監(jiān)督有待加強。雖然說各大單位都在積極響應并參與“三公經(jīng)費”的公開，但是實際上，有些單位拖拉公開日期，有些單位公開的內(nèi)容不夠全面，混亂的數(shù)據(jù)，賬目上沒有明確的支出項目明細，混淆群眾的視線。

第三，獎懲機制不完善，需要政府明確確定。很多經(jīng)費超支等不負責任的事情都因為沒有明確的獎懲機制規(guī)定，而不受懲罰，或處罰力度不夠，極有可能造成再犯或變本加厲的情況。

六、合理控制“三公經(jīng)費”的對策

（一）促進政府轉(zhuǎn)變觀念，樹立國家機關(guān)和公職人員的“納稅人”意識

政府要想長期搞好“三公經(jīng)費”公開計劃，首先需要樹立“納稅人”意識，讓當代人了解到“官本位”思想的落后，其次政府自身也要轉(zhuǎn)變觀念，群眾對于經(jīng)費公開信息享有知情權(quán)，政府應當為人民服務，把經(jīng)費公開視為自己的責任。

（二）引入第三方審計“三公”經(jīng)費

讓第三方審計監(jiān)督“三公經(jīng)費”的開支，既能保證公平性，合法性，又能彌補基層財務人員業(yè)務能力上的不足，體現(xiàn)出這個政策的專業(yè)性。實現(xiàn)“三公經(jīng)費”在監(jiān)督結(jié)果上的可信度，讓人民群眾放心。

（三）建立一套完整的預算公開機制和監(jiān)督檢查制度

機制方面：認真貫徹落實新《預算法》，建立健全預算管理和監(jiān)督制度，依據(jù)法律法規(guī)，對預算公開內(nèi)容、數(shù)據(jù)進行審批，對預算公開的程序等予以保證和規(guī)范執(zhí)行，如有違規(guī)案件，嚴格按照法律規(guī)定處理。

制度方面：第一，加強部門預算及“三公經(jīng)費”預算公開基礎條件建設、建立健全公開協(xié)調(diào)機制。

第二，規(guī)范公務接待管理。確保公務活動務實節(jié)儉、規(guī)范有序。

第三，嚴格執(zhí)行按車輛編制購買。

（四）建立健全獎懲激勵機制和責任追究機制，建立厲行節(jié)約長效機制

建立對應“三公經(jīng)費預算執(zhí)行情況的獎懲機制以及責任追究機制，這樣可以促進部門單位積極開展相應的節(jié)約措施，并能夠嚴格履行自己的責任，加強財務管理，給群眾展示一個詳細的、準確的、合法的經(jīng)費公開表。具體可以把獎懲和績效考核掛鉤，并同時加強督促管理，檢查是否所有單位嚴格實行該制度。