陸徑菠　閻友兵

摘要：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，也是旅游發(fā)展的主旋律。近年來中國旅游亂象頻發(fā)，產(chǎn)生的原因很多，究其根本是旅游市場的有效供給遭遇了突出的問題，導(dǎo)游從業(yè)人員的生存困境、旅行社提供“不合理低價團(tuán)”、政府對旅游產(chǎn)品出品監(jiān)管缺位等供給方面的失衡。因此，基于供給側(cè)改革思維探討中國旅游亂象，是政府和市場自身培育旅游市場新主體、整合旅游生產(chǎn)要素供給、推進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康長效發(fā)展的突破口。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)改革思維 中國旅游 旅游亂象

2018年1月，一段“九個月磨刀，三個月宰羊”為題的視頻廣為流傳，把中國旅游亂象再次推向輿情關(guān)注焦點。自2013年《旅游法》出臺以后，從國家旅游局到各地政府和旅游行政管理部門通過嚴(yán)厲的市場秩序整治、嚴(yán)管購物場所、嚴(yán)懲“黑導(dǎo)”，已經(jīng)形成打擊高壓態(tài)勢。然而旅游亂象事件緣何屢禁不止？這是值得我們深思的問題。

一、中國旅游亂象范疇的厘清與共性分析

（一）中國旅游亂象范疇的厘清

討論旅游亂象問題，首先要厘清“旅游亂象”的范疇，以便正確引導(dǎo)人們分清事實、劃分責(zé)任主體，政府和行政管理部門更有針對性地開展整治。根據(jù)對《旅游法》的理解，本文界定旅游亂象是指發(fā)生在旅游消費市場中歸屬于旅游行政管理部門管理范圍內(nèi)由旅行社、旅游從業(yè)人員（如導(dǎo)游）、星級飯店、定點購物場所等旅游市場主體所發(fā)生的侵害旅游者合法權(quán)益和擾亂旅游市場秩序的違法行為。如人們熟知的不合理低價團(tuán)、欺客宰客、強制消費、擅自更改行程等。

（二）中國旅游亂象的共性分析

分析近年來發(fā)生在雪鄉(xiāng)、麗江、北京、香格里拉等地出現(xiàn)的旅游亂象事件，可以歸納出此類旅游亂象事件有以下共同點：

（1）旅游亂象事件的主角是導(dǎo)游。各地發(fā)生的重大游客消費輿情事件都離不開一個重要的角色——導(dǎo)游。在廣大消費者的眼里，這些事件都是由導(dǎo)游直接造成的，于是導(dǎo)游的負(fù)面形象在社會上越來越糟、口碑越來越差，導(dǎo)游這一職業(yè)也被推到了輿論的風(fēng)口。

（2）旅游亂象事件的肇事者是旅行社。旅游市場產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重，品牌不突出，導(dǎo)致價格成為游客在選擇旅行社報團(tuán)時最重要的甚至唯一的衡量指標(biāo)。不少旅行社不斷降低組團(tuán)價，以盡可能低的價格吸引更多的消費者報團(tuán)，這本是無可厚非的經(jīng)營行為，但一些旅行社卻在報團(tuán)行為中轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營風(fēng)險和責(zé)任，進(jìn)一步解剖旅游亂象事件發(fā)現(xiàn)：發(fā)生這種惡性事件大多存在旅行社向?qū)в巍百u團(tuán)”的行為，導(dǎo)游向旅行社的“買團(tuán)”行為是導(dǎo)游向旅行社下的賭注，而真正的幕后推手是旅行社。

（3）被宰的大多是某些或某類游客。零負(fù)團(tuán)費、不合理低價團(tuán)為何存在，主要是游客貪圖便宜的消費心理為其提供了孳生的土壤，游客想通過支付更少的價格獲得更好的產(chǎn)品或服務(wù)，這種追求實惠的消費心理本身沒有錯，但一些游客為貪圖便宜，甘愿選擇顯然的不合理的低價旅游團(tuán)，明知行程中含有購物消費卻因為貪圖便宜，抱定“堅決不買”的僥幸心理，低估了風(fēng)險因素。

（4）受詬病的是旅游目的地。各類旅游亂象事件大多數(shù)都發(fā)生在一些知名的旅游景區(qū)景點，每一個惡性事件都直接導(dǎo)致旅游目的地飽受詬病，旅游形象受損，降低了旅游目的地對游客的吸引力，甚至金字招牌被砸，旅游經(jīng)濟(jì)倒退。

二、基于供給側(cè)改革思維探析旅游亂象產(chǎn)生的原因

從旅游市場供求關(guān)系來分析，游客是旅游市場的需求方，各地旅游產(chǎn)品是旅游市場的供給方，但旅游產(chǎn)品供給方的主體不只一個——景區(qū)、旅行社、飯店、導(dǎo)游、商家、地方政府以及當(dāng)?shù)孛癖姷榷际菢?gòu)成旅游產(chǎn)品供給方的主體。從旅游亂象的產(chǎn)生結(jié)果來看，每一次重大輿情的發(fā)生都是以犧牲需求方（游客）合法權(quán)益為代價，輿論譴責(zé)的矛頭直接指向了導(dǎo)游，對于旅游供給側(cè)的其他主體及問題的根源則少有追及。本文試從旅游供給側(cè)的導(dǎo)游、旅行社及政府管理部門進(jìn)行探析，力求找到問題產(chǎn)生的原因。

（一）對導(dǎo)游現(xiàn)狀的管理缺位嚴(yán)重阻礙旅游供給產(chǎn)能優(yōu)化

“江山美不美，全靠導(dǎo)游一張嘴”，這足以說明導(dǎo)游職業(yè)的重要性。

導(dǎo)游是名副其實的弱勢群體，絕大多數(shù)導(dǎo)游沒有固定工資、可帶團(tuán)的工作量無保障、工作難度很大。導(dǎo)游作為供給側(cè)主體之一是旅游供給產(chǎn)能優(yōu)化的重要保障。然而，為了生存，不少地方的導(dǎo)游群體中就出現(xiàn)了一種“賭團(tuán)”行為，導(dǎo)游從旅行社手中按人頭買團(tuán)并從加點和購物等服務(wù)中賺取利潤。一旦導(dǎo)游花錢從旅行社買了團(tuán)，他們就走上了與游客是否購物的博弈之路。如果游客選擇不購物，導(dǎo)游為避免承受經(jīng)濟(jì)損失，必須誘導(dǎo)或強迫游客購物，甚至辱客或毆打游客。

我國在法律法規(guī)上對導(dǎo)游的管理是比較健全、嚴(yán)格的，既有法律層面的《旅游法》和《導(dǎo)游人員管理條例》，也有部門規(guī)章層面的《導(dǎo)游管理辦法》，這些法規(guī)對導(dǎo)游的執(zhí)業(yè)要求都有明確的規(guī)定，但是在實際操作中，不少導(dǎo)游并沒有嚴(yán)格遵守執(zhí)業(yè)規(guī)定，多數(shù)旅行社也沒有按照法律規(guī)定給導(dǎo)游提供應(yīng)有的執(zhí)業(yè)保障，幾乎所有的旅游行政管理部門的機構(gòu)設(shè)置中也沒有導(dǎo)游管理的相關(guān)崗位和職能。導(dǎo)游人員寬松自由的執(zhí)業(yè)環(huán)境，雖有法律嚴(yán)格規(guī)定，但只要不制造惡性事件，基本無人管理的狀態(tài)助長了惡性競爭及行業(yè)內(nèi)惡性事件的滋生，這種狀態(tài)完全不能適應(yīng)市場供求發(fā)展變化新趨勢，也嚴(yán)重阻礙了旅游供給產(chǎn)能的優(yōu)化。

（二）旅行社“不合理低價團(tuán)”嚴(yán)重擾亂旅游市場秩序

《旅游法》第三十五條明確規(guī)定“旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當(dāng)利益”，說明了“不合理低價”危害之大、對旅游市場秩序的影響之深。但現(xiàn)實狀況是，依然有不少旅行社在銷售“不合理低價團(tuán)”進(jìn)行攬客，然后通過“賣團(tuán)”賺取利潤而維持生存。近年來我國旅游業(yè)一直處于高速發(fā)展時期，旅游供給已經(jīng)難以滿足市場需要，加之不少地方旅游模式簡單粗放、旅游從業(yè)者提供的產(chǎn)品及服務(wù)參差不齊、運營理念落后、政府管理滯后等因素，給“不合理低價團(tuán)”提供了生存空間，直接導(dǎo)致“不合理低價團(tuán)”屢禁不止，嚴(yán)重擾亂了旅游行業(yè)的秩序，也給旅游業(yè)產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。

（三）旅游產(chǎn)品生產(chǎn)監(jiān)管缺位導(dǎo)致旅游供給側(cè)生產(chǎn)力低下

經(jīng)上文分析，我們會認(rèn)為眾多的旅游亂象事件發(fā)生之“根”應(yīng)該是在旅行社，是因為旅行社銷售的“不合理低價團(tuán)”而誘發(fā)導(dǎo)游強迫游客購物，導(dǎo)致惡性事件發(fā)生。其實，追根溯源后我們會發(fā)現(xiàn)旅游亂象的根源應(yīng)該是由于旅游行政管理部門對“不合理低價團(tuán)”的管理監(jiān)督缺位造成的。“不合理低價團(tuán)”屬于旅游產(chǎn)品，《旅游法》已明令禁止，但目前旅游行政管理部門對“旅游產(chǎn)品”沒有實施監(jiān)督管理，處于缺位狀態(tài)，同樣作為供給側(cè)的其他產(chǎn)品如食品、藥品、電子產(chǎn)品、圖書等生產(chǎn)是要有生產(chǎn)許可或備案登記的。目前所有旅行社所銷售的旅游產(chǎn)品都不需要旅游行政管理部門的“事前”審批或許可，這就給旅行社自由生產(chǎn)旅游產(chǎn)品提供了很大的空間。在旅游市場上就不可避免地出現(xiàn)了劣質(zhì)旅游產(chǎn)品和同質(zhì)化競爭，最終導(dǎo)致旅游市場產(chǎn)品生產(chǎn)力低下。

三、整治旅游亂象的對策分析

（一）加強導(dǎo)游隊伍建設(shè)

目前，只有對我國導(dǎo)游隊伍建立健全嚴(yán)密的監(jiān)督管理制度才能保障導(dǎo)游優(yōu)良的職業(yè)道德和服務(wù)質(zhì)量，適應(yīng)市場供求發(fā)展變化新趨勢，促進(jìn)旅游供給產(chǎn)能的優(yōu)化。第一，各級旅游管理部門加強對旅行社落實《旅游法》《勞動合同法》等相關(guān)法律法規(guī)對導(dǎo)游基本工資及待遇保障的監(jiān)管；旅行社聘用導(dǎo)游，應(yīng)按照《旅游法》《勞動合同法》《勞務(wù)協(xié)議》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，按月足額向?qū)в沃Ц秳趧訄蟪辏o導(dǎo)游提供基本的待遇保障，旅行社應(yīng)依法辦理各項社會保險，按規(guī)定為與其簽訂勞動合同的導(dǎo)游辦理相關(guān)社會保險手續(xù)。第二，在旅游行政管理機構(gòu)設(shè)置中增加“導(dǎo)游管理”的部門設(shè)置（導(dǎo)游管理處或科等）、補充人員編制；對導(dǎo)游的合法利益保障、導(dǎo)游的違法違規(guī)行為給予監(jiān)督，制定導(dǎo)游職業(yè)道德規(guī)范，加強對導(dǎo)游的職業(yè)教育培訓(xùn)。第三，對于不遵守職業(yè)道德和違反執(zhí)業(yè)紀(jì)律的導(dǎo)游進(jìn)行教育，情節(jié)嚴(yán)重者，根據(jù)制度規(guī)定給予懲戒。通過加強對導(dǎo)游隊伍的建設(shè)，嚴(yán)格要求導(dǎo)游遵守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律，維護(hù)游客的合法權(quán)益，不斷提高導(dǎo)游的職業(yè)素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平，促進(jìn)旅游事業(yè)的健康發(fā)展。

（二）加大對旅行社“不合理低價”旅游產(chǎn)品的打擊力度

旅行社的“不合理低價”旅游產(chǎn)品是所有旅游亂象產(chǎn)生的直接原因。2017年國家旅游局高度重視整治“不合理低價”旅游產(chǎn)品，并開展了“春季行動”“暑期整頓”“秋冬會戰(zhàn)”三次全國性行動的專項治理，在旅游行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生了較大影響，但供給側(cè)的治理信息未能及時、有效地傳達(dá)到需求側(cè)，廣大消費者仍然沒有深刻了解“不合理低價團(tuán)”的危害。因此，我們要通過實施旅游產(chǎn)品“三步走”方針，第一步，賦予旅游管理部門對旅游產(chǎn)品監(jiān)管的行政職能（建立旅游產(chǎn)品監(jiān)管的部門）；第二步，實施對旅行社旅游產(chǎn)品生產(chǎn)的嚴(yán)格監(jiān)管；第三步，加大對消費者宣傳“不合理低價”旅游產(chǎn)品的危害，使亂象治理產(chǎn)生明顯效果，讓更多的消費者理性選擇旅游產(chǎn)品，避免落入“不合理低價”旅游產(chǎn)品的消費陷阱。

（三）嚴(yán)格實施對旅游產(chǎn)品的生產(chǎn)監(jiān)管

為了從根本上治理旅游亂象，則必須從亂象產(chǎn)生的源頭發(fā)力，這個源頭就是旅游產(chǎn)品的生產(chǎn)監(jiān)管。我國旅游行政管理部門應(yīng)該從過去對旅游產(chǎn)品的監(jiān)管“缺位”進(jìn)行及時的“補位”，將旅游產(chǎn)品的生產(chǎn)納入行政監(jiān)管的范疇。首先，要從機構(gòu)設(shè)置和隊伍建設(shè)上給予保障，建議各級旅游管理部門增設(shè)旅游產(chǎn)品監(jiān)管的職能，對旅游產(chǎn)品的出品實施監(jiān)督管理。其次，旅游產(chǎn)品監(jiān)管部門對國內(nèi)旅行社產(chǎn)品定價設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)經(jīng)過調(diào)查統(tǒng)計，設(shè)定各旅游產(chǎn)品的最低收費標(biāo)準(zhǔn)，旅行社再根據(jù)各既定的旅游產(chǎn)品最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，考慮旅行社產(chǎn)品成本構(gòu)成、產(chǎn)品特色、市場需求狀況和競爭對手類似產(chǎn)品價格、是否符合消費者心理等因素，制定更具吸引力的“明碼實價”，所有的旅行社的線路最低收費不能低于標(biāo)準(zhǔn)。最后，建立“全國旅游產(chǎn)品數(shù)據(jù)庫”，利用大數(shù)據(jù)對旅行社的所有產(chǎn)品進(jìn)行審核，對旅游產(chǎn)品的出品實施審核與監(jiān)管。旅行社定價后將合格的旅游產(chǎn)品建檔入庫，最終由負(fù)責(zé)旅游產(chǎn)品的行政管理部門對轄區(qū)內(nèi)旅游企業(yè)出品的旅游產(chǎn)品進(jìn)行隨機抽查，通過線上系統(tǒng)監(jiān)察、群眾反饋及線下督查，對于沒有建檔入庫又在市場上銷售的旅游產(chǎn)品要進(jìn)行嚴(yán)肅處理，從而讓旅游企業(yè)慎重生產(chǎn)旅游產(chǎn)品，不敢也不能生產(chǎn)“不合理低價”旅游產(chǎn)品，由此對旅游亂象甚至全國旅游產(chǎn)品的規(guī)范進(jìn)行嚴(yán)肅整治，這也是解決旅游亂象的根本對策。

四、結(jié)論

近年來，從國家旅游局到地方各級旅游行政管理部門對旅游亂象的處治手段，其思維模式基本上屬于“治已亂”思維，無法達(dá)到治本的效果，所以才會有在全國范圍的旅游亂象頻發(fā)、各種旅游輿情事件接踵而至。本文基于供給側(cè)改革思維從旅游供給側(cè)最為核心的三個主體——導(dǎo)游、旅行社、旅游管理部門出發(fā)，探討中國旅游亂象發(fā)生的原因，并從旅游產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)、有序發(fā)展的角度出發(fā)，通過對我國導(dǎo)游隊伍建設(shè)、加大對旅行社“不合理低價”旅游產(chǎn)品的打擊力度、嚴(yán)格實施對旅游產(chǎn)品的生產(chǎn)監(jiān)管的三方面提出治理對策，希望對中國旅游亂象的治理提供參考。