王剛 趙京

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)對金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)有重大影響，是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要來源之一。加強(qiáng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管是2008年金融危機(jī)以來國際社會的共識。9月21日，中央全面深化改革委員會第四次會議就我國完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管作出整體部署。下一步，要以盡快頒布《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》為契機(jī)，完善立法和制度安排，加強(qiáng)監(jiān)管的集中統(tǒng)一與協(xié)調(diào)配合，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

3月24日，中國工商銀行董事長易會滿（中）在“防控重大金融風(fēng)險(xiǎn)”分組會上發(fā)言。當(dāng)日，“中國發(fā)展高層論壇2018”經(jīng)濟(jì)峰會在北京舉行

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是指由金融體系的全部或部分受損引發(fā)的、可能對實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重負(fù)面影響的持續(xù)性金融服務(wù)的中斷。系統(tǒng)重要性的實(shí)質(zhì)是系統(tǒng)危害性。2010年，金融穩(wěn)定理事會首次界定，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是指在金融市場中承擔(dān)關(guān)鍵功能，其倒閉可能給金融體系造成損害并對實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響的金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)金融穩(wěn)定理事會的統(tǒng)籌安排和布置，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會、國際證監(jiān)會組織等行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，根據(jù)各自行業(yè)特點(diǎn)，將系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)概念細(xì)化為系統(tǒng)重要性銀行、系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)重要性非銀行非保險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)，并推進(jìn)相關(guān)識別和監(jiān)管規(guī)則制定工作。

國際社會加強(qiáng)監(jiān)管的舉措與經(jīng)驗(yàn)

一是提高系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的額外損失吸收能力。目的在于避免處置過程中由納稅人承擔(dān)損失，同時保持銀行關(guān)鍵功能的連續(xù)性和金融系統(tǒng)穩(wěn)定性。2015年11月，金融穩(wěn)定理事會發(fā)布框架文件，大幅度提高了全球系統(tǒng)重要性銀行損失吸收能力要求。對包括中國在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)體的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，總損失吸收能力在2025年要達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的16%，2028年要達(dá)到18%。

二是提高對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度。2011年，金融穩(wěn)定理事會發(fā)布報(bào)告，提出強(qiáng)化監(jiān)管的政策建議。一是監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)擁有足夠的監(jiān)管資源進(jìn)行有效監(jiān)管，特別是強(qiáng)化對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)偏好框架和經(jīng)營模式的監(jiān)管。二是應(yīng)擁有適當(dāng)機(jī)制盡早識別風(fēng)險(xiǎn)并采取管控措施，介入和糾正其不安全和不穩(wěn)健的經(jīng)營行為。三是提升監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)適用更嚴(yán)格的監(jiān)管技術(shù)等。

三是建立有效的處置機(jī)制，降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)倒閉的影響。2011年11月，金融穩(wěn)定理事會發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制的核心要素》，從范圍、處置部門、處置權(quán)力、資產(chǎn)處置、恢復(fù)和處置計(jì)劃、信息獲取和共享等12個方面明確了有效處置的基本要素。

我國加強(qiáng)監(jiān)管的實(shí)踐

我國作為金融穩(wěn)定理事會和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的成員，全程參與了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，并結(jié)合實(shí)際加強(qiáng)了對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。2011年，金融業(yè)“十二五”規(guī)劃要求，“制定跨行業(yè)、跨市場金融監(jiān)管規(guī)則，強(qiáng)化對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管?！痹阢y行方面，2012年6月，《商業(yè)銀行資本管理辦法》明確系統(tǒng)重要性銀行應(yīng)計(jì)提附加資本，國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求為風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的1%，全球系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求不低于國際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2014年，銀監(jiān)會發(fā)布《商業(yè)銀行全球系統(tǒng)重要性評估指標(biāo)披露指引》，要求表內(nèi)外資產(chǎn)余額為1.6萬億元人民幣以上或者上一年度被認(rèn)定為全球系統(tǒng)重要性銀行的商業(yè)銀行，從2014年起披露全球系統(tǒng)重要性評估指標(biāo)。與此同時，積極推進(jìn)系統(tǒng)重要性銀行成立危機(jī)管理工作組，加緊制定恢復(fù)和處置計(jì)劃。迄今，工、農(nóng)、中建四大行都已成立危機(jī)管理工作組，成員來自財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會以及境外主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，工作組主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)銀行制定恢復(fù)和處置計(jì)劃，并啟動可處置性評估。在保險(xiǎn)方面，2014年5月，平安保險(xiǎn)集團(tuán)成立了成員來自保監(jiān)會、銀監(jiān)會和保險(xiǎn)保障基金的危機(jī)管理小組。2016年3月，保監(jiān)會發(fā)布《國內(nèi)系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管暫行辦法（征求意見稿）》，就建立國內(nèi)系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系公開征求意見;同年5月，16家保險(xiǎn)公司被要求填報(bào)《監(jiān)管數(shù)據(jù)報(bào)表》，國內(nèi)系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架建設(shè)進(jìn)入數(shù)據(jù)收集的實(shí)施新階段。

雖然取得了一系列成果，但客觀上我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管仍存在一些問題。一是整體進(jìn)展較慢。目前我國尚未構(gòu)建起系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的整體框架，對各類系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的定義、識別標(biāo)準(zhǔn)和名單尚未公布，在監(jiān)管方面也與國際標(biāo)準(zhǔn)存在一定差距。二是監(jiān)管主體不明確?，F(xiàn)行監(jiān)管框架尚未明確由誰對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面監(jiān)督和管理，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制也不明晰。三是風(fēng)險(xiǎn)管理能力不足。一方面，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的全面風(fēng)險(xiǎn)管理框架尚需不斷完善;另一方面，資本補(bǔ)充長效機(jī)制還有待建立。目前，無論系統(tǒng)重要性銀行還是保險(xiǎn)公司，其資本補(bǔ)充方法都比較單一，完全通過自身留存收益無法滿足資產(chǎn)快速增長帶來的對資本的大量需求，更難以如期達(dá)到金融穩(wěn)定理事會提出的總損失吸收能力要求。四是監(jiān)管制度法規(guī)不健全。特別是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制不健全。現(xiàn)有法律對金融機(jī)構(gòu)市場退出多是原則性規(guī)定，與金融穩(wěn)定理事會《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制關(guān)鍵要素》相比，缺乏專門針對金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置的基礎(chǔ)性法律規(guī)定，沒有明確界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處置權(quán)力，也沒有確認(rèn)過橋銀行等國際上常見處置工具的合法性。

完善監(jiān)管的建議

一是建立評估方法與標(biāo)準(zhǔn)。借鑒金融穩(wěn)定理事會對全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評估方法，從規(guī)模、關(guān)聯(lián)性、可替代性、復(fù)雜性等方面對銀行、保險(xiǎn)公司、其他金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施的系統(tǒng)重要性進(jìn)行定期評估和判斷。同時應(yīng)用模型法，持續(xù)監(jiān)測我國各類系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)特征和變動趨勢。

二是完善監(jiān)管制度。首先，根據(jù)各類系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性程度的不同，實(shí)施更為嚴(yán)格的流動性、資本和大額風(fēng)險(xiǎn)暴露監(jiān)管要求，落實(shí)額外損失吸收能力和總損失吸收能力監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，提高風(fēng)險(xiǎn)抵補(bǔ)能力，最終使其風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受水平之內(nèi)。其次，主動加強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)測和預(yù)警，及時識別并處置風(fēng)險(xiǎn)。適當(dāng)提高現(xiàn)場檢查頻率，使監(jiān)管政策得到有效貫徹落實(shí)，使系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的潛在風(fēng)險(xiǎn)及時得到有效化解。在此過程中，需要對我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制提出明確的監(jiān)管期望，并將其納入全面風(fēng)險(xiǎn)評估框架，督促其提高風(fēng)險(xiǎn)治理水平。再次，進(jìn)一步完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的并表管理監(jiān)管評估框架，繼續(xù)強(qiáng)化并表監(jiān)管。最后，加強(qiáng)與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的跨境監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作。

三是建立和完善處置機(jī)制。在國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會統(tǒng)籌下，成立覆蓋所有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)管理小組，“一行兩會”、財(cái)政部等部門參加，負(fù)責(zé)針對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，指導(dǎo)制定有效的處置策略、恢復(fù)和處置計(jì)劃，定期評估系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的可處置性。推動建立市場化的處置和退出機(jī)制。發(fā)揮市場機(jī)制在風(fēng)險(xiǎn)處置環(huán)節(jié)中的基礎(chǔ)性作用，建立股東和債權(quán)人之間的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，降低“大而不能倒”的道德風(fēng)險(xiǎn)。

四是完善外部配套環(huán)境。加快出臺商業(yè)銀行破產(chǎn)處置條例，在法律層面明確界定處置工具和處置權(quán)力的運(yùn)用形式。改善金融基礎(chǔ)設(shè)施，確保系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動的平穩(wěn)過渡與交接，顯著降低其退出市場對經(jīng)濟(jì)金融活動的沖擊和影響。拓展債券市場的深度與廣度，為進(jìn)一步開展資本工具創(chuàng)新，發(fā)行總損失吸收能力合格工具等創(chuàng)新債務(wù)工具奠定基礎(chǔ)。

（王剛系國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所銀行研究室副主任、副研究員;趙京系銀保監(jiān)會《金融監(jiān)管研究》高級編輯）