潘墨濤 朱昭霖

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084；中共中央黨校(國家行政學(xué)院)，北京 100091)

近年來，尤其是2008年金融危機以來，在應(yīng)對實際面臨的各種治理難題時，西方各國政府都在不同程度上推進(jìn)著精益政府(Lean Government)的變革，但因與新公共管理運動一脈相承，對于治理技術(shù)的開發(fā)和關(guān)注較哲學(xué)理念體系更甚,因此，根據(jù)精益管理理論基礎(chǔ)，構(gòu)建精益政府的哲學(xué)理念體系，是完善并超越當(dāng)前西方政府改革的可選路徑。

圖1 精益政府的整體系統(tǒng)

精益政府的整體系統(tǒng)(圖1)以“人員發(fā)展”為核心，以“哲學(xué)理念”與“工具系統(tǒng)”*如前文所示，精益政府的工具系統(tǒng)分為“管理工具”和“技術(shù)工具”。為支撐，一切以人的發(fā)展、人的工作生活精益化為核心價值。其中，“工具系統(tǒng)”是精益政府最為豐滿、實用、特色鮮明的部分，是理論的“方法論”，而“哲學(xué)理念”則是精益政府理論的“認(rèn)識論”，是精益思想高度抽象的凝結(jié)。任何哲學(xué)理念的基本內(nèi)涵，都要訴諸哲學(xué)體系的統(tǒng)一原理、理論形態(tài)的自我意識和時代精神的理論表征三方面來理解。精益政府的哲學(xué)理念，實際包括了精益政府理論最高層面的統(tǒng)一原理，對精益政府本身存在的“自我意識”，以及其時代性的理論要旨。首先，精益政府“理論層面的統(tǒng)一原理”，實際上指可以解釋和指引精益政府多元化實踐的共相的理念，正如黑格爾所說，“要這樣來理解那個理念，使得多種多樣的現(xiàn)實，能被引導(dǎo)到這個作為共相的理念上面，并且通過它而被規(guī)定，在這個統(tǒng)一性里面被認(rèn)識”。*[德]黑格爾：《哲學(xué)史講演錄》第2卷，商務(wù)印書館1960年版，第384、385頁。這種精益政府的統(tǒng)一性原理具體可表現(xiàn)為精益政府的“基本邏輯”、“基本價值”、“原則”等。其次，精益政府對于本身存在的“自我意識”，實際上是政府在精益化變革實踐中對政府本身形態(tài)、功能的反思，是參與其中的公務(wù)員、政府雇員對自我工作生活形態(tài)的建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)，表現(xiàn)在持續(xù)的改善活動之中。這種“自我意識”可具體表現(xiàn)為“核心內(nèi)涵”，即對精益政府本身究竟為何物的不斷深化發(fā)展的理解。第三，精益政府時代性的理論要旨，實際上回答的是在當(dāng)前時代背景下精益政府理論的合理性問題。任何一種哲學(xué)理念，都具有其時代的合理性和歷史的暫時性，因此精益政府哲學(xué)理念是相對之絕對：歷史意義上的相對，時代意義上的絕對，亦即應(yīng)當(dāng)感知精益政府哲學(xué)理念的現(xiàn)代形態(tài)，同時要看到發(fā)展的未來形態(tài)，理解當(dāng)前必然性的相對真理及對其進(jìn)行的理性反思。

一、精益政府的核心內(nèi)涵

將傳統(tǒng)政府與精益政府作比較，可以對精益政府的核心內(nèi)涵做以下簡單描述：精益政府的原則在于公共價值導(dǎo)向的不斷改善；決策方式推崇快速高效、信息透明、個體責(zé)任制的決策方式；對于風(fēng)險精益政府通常進(jìn)行風(fēng)險預(yù)測與預(yù)案設(shè)計；對于績效則以公共價值為基準(zhǔn)，對公共服務(wù)效用進(jìn)行計算；對于改革的態(tài)度非常積極，認(rèn)為改革可以幫助走向卓越；而至于政府相關(guān)的各利益集團，精益政府認(rèn)為內(nèi)部利益集團應(yīng)當(dāng)是伙伴關(guān)系，是精益變革的重要推動力。與傳統(tǒng)政府比較，精益政府體現(xiàn)出了全面的超越，從“原則”、“決策方式”、“風(fēng)險”、“生產(chǎn)力”、“對改革的態(tài)度”、“利益集團”等方面都有理念上的革新。除此之外，理解精益政府的內(nèi)涵，回答精益政府究竟是什么的問題，還必須從精益政府的“精神”和“愿景”來加以探討，提煉其存在的方式及自我意識。

(一)精益政府的精神

企業(yè)家政府用企業(yè)在經(jīng)營中所追求的講效率、重質(zhì)量、善待消費者和力求完美服務(wù)的精神，以及企業(yè)中廣泛運用的科學(xué)管理方法，來改革和創(chuàng)新政府管理方式，使政府更有效率和活力。作為新公共管理理論的3.0版本，精益政府繼承了企業(yè)家政府理論的許多精要，企業(yè)家政府所秉持的企業(yè)家精神也被精益政府所批判繼承，并形成了精益政府獨特的精神內(nèi)涵。

1.根本信仰：尊重人性與“服務(wù)滿意度”

精益政府的首要精神在于其“信仰”，精益政府的根本信仰是尊重人性與對“服務(wù)滿意度”的篤信，精益政府一切理念和工具都以此為出發(fā)點。精益政府的一切理念與工具都不僅僅以政府績效、成本效益比作為標(biāo)桿，而是以尊重人性為尺度。在精益政府理論中，有兩個特別關(guān)注的焦點，一是由公共需求拉動公共服務(wù)供給，二是極度聚焦公務(wù)員的工作滿意度。前者是對公眾“人性”的最大尊重，而后者則是對公務(wù)人員“人性”的尊重。也就是說，精益政府所考慮的首先是人，是對與政府政務(wù)、公共服務(wù)相關(guān)的所有群體人性的考慮，并由此而衍生出如理順公共產(chǎn)品價值流、持續(xù)改善公共服務(wù)細(xì)節(jié)等更多更直接的價值目標(biāo)。精益政府對“服務(wù)滿意度”的篤信是“尊重人性”的直接表現(xiàn)，對服務(wù)滿意度的篤信與不懈追求是精益政府最顯著的精神。服務(wù)滿意度并不只涉及公共服務(wù)“享用方”——社會公眾對政府所提供服務(wù)的滿意度，也包含著公共服務(wù)供給方本身對服務(wù)的滿意度，即公務(wù)員或政府雇員本身在提供公共服務(wù)過程中的體驗感是否達(dá)到較高的滿意標(biāo)準(zhǔn)。所以，在同時關(guān)注公眾和公務(wù)人員對公共服務(wù)的滿意度基礎(chǔ)上，人性得到最大程度的尊重。

2.專注精神：持續(xù)追求卓越

精益政府的獨特精神內(nèi)涵之一是專注。所謂精益，是“少而精”而又不斷“學(xué)習(xí)”和“增益”，所以，持續(xù)追求卓越是精益政府的核心精神。持續(xù)追求卓越的精益政府，其聚焦點永遠(yuǎn)在“小”不在“大”，政府的精益變革也要求從基層最細(xì)小的問題入手，專注于改善這些“大影響”的“小問題”。精益政府的專注精神往往表現(xiàn)出“雞蛋里挑骨頭”的行為，這與“匠人精神”非常相似，政府公共服務(wù)的“匠人”往往也會與自己手中的“活兒”較勁，與具體工作的浪費低效問題較勁，而不會像傳統(tǒng)政府那樣，往往與公眾較勁。專注精神在于全身心的投入，精益政府鼓勵專注，將“改善一切”的人性需求激發(fā)出來，全身心投入政府精益項目中，讓包括公眾、公務(wù)員在內(nèi)的所有相關(guān)方切身感受到改善的效果與卓越的體驗，進(jìn)而保持對改善的持續(xù)專注。

3.寬容精神：專注過程并放眼長遠(yuǎn)

精益政府另一獨特精神內(nèi)涵是寬容。寬容精神所指的并非寬容一切，精益政府對于浪費現(xiàn)象永遠(yuǎn)“零容忍”。寬容精神表現(xiàn)在對“非關(guān)鍵要素指標(biāo)”的寬容和對“短期結(jié)果”的寬容。作為精益政府的領(lǐng)導(dǎo)者，必須有清晰識別與公共價值流密切相關(guān)的要素指標(biāo)的能力，對于之外的“非關(guān)鍵指標(biāo)”，如公務(wù)人員在工作中非程序化、非標(biāo)準(zhǔn)化的“行動”等，都會表現(xiàn)出寬容的精神。另外，精益政府專注細(xì)節(jié)但放眼長遠(yuǎn)，對于政務(wù)改善“短期收益”的態(tài)度并不苛刻，寬容對待短期結(jié)果而更加強調(diào)過程的專注。實質(zhì)上，精益政府的寬容是對人性的寬容，是一種人文主義的寬容精神，而不是對問題的容忍。

(二)精益政府的愿景

愿景是主體對自身當(dāng)前與未來存在狀態(tài)的一種“自我意識”，精益政府的愿景表現(xiàn)了其哲學(xué)理念的一種重要內(nèi)涵。毫無疑問，國內(nèi)外當(dāng)前對精益政府的研究與理解基本上停留在工具層面，而政府精益變革工具是精益政府理論最重要的一個部分，也是精益政府實踐的主要依據(jù)。但是，從對相關(guān)文獻(xiàn)的理解和思考中，還是可以總結(jié)出精益政府理論的一些內(nèi)容，提煉出精益政府變革的愿景。

任何人都不會懷疑這樣一個最直接、最淺顯的道理：政府行政成本必須降到經(jīng)濟社會可接受的水平，尤其是經(jīng)濟環(huán)境比較困難的時期。自2008年以來，經(jīng)濟壓力給全球政府都提出了降低行政成本的要求，精益政府理論也因此遇到了在實踐中大展身手的歷史機遇。所以從這個意義上看，精益政府變革最根本的愿景，就是提供一個沒有浪費的、行政成本令經(jīng)濟社會能夠接受的、解決問題高效的政府。精益政府愿景的另一種表述是“提供公眾滿意的政府治理”，那么，“公眾滿意”是否可控？是否可以通過精益化變革提升滿意度？答案當(dāng)然是肯定的。精益政府理論是開放的理論體系，在面對“公眾滿意”、“公眾偏好”這種難題時，包括行為經(jīng)濟學(xué)在內(nèi)的各種理論思想都可以借鑒到政府治理中來，以從各個角度推進(jìn)精益化。

除此之外，精益政府變革從根本上依靠政府“全員提案改善”，因此其愿景必然包含個人愿景與團隊、組織愿景。個人愿景涉及政府治理工作與公務(wù)員個人及其生活的根本關(guān)系，精益政府是建立在對精進(jìn)有不懈追求動力的政府公務(wù)員個體之上的，處理好公務(wù)員個體與其工作、生活的關(guān)系是精益政府變革的重點。關(guān)于公務(wù)員個人與政府治理工作關(guān)系的愿景，精益政府希望在改變工作的內(nèi)容與相關(guān)獎懲激勵機制基礎(chǔ)上，增加工作的吸引力，提高工作挑戰(zhàn)度，消除個體與工作的根本矛盾，加強使命感教育，使公務(wù)員個體能夠從個體愿望出發(fā)關(guān)注工作改進(jìn)；關(guān)于政府治理工作與生活關(guān)系的愿景，精益政府希望在公務(wù)員隊伍中改變“工作——生活”的二元對立，將工作寓于生活之中，使精益成為公務(wù)員自覺自愿、超出工作時間制的思考行為習(xí)慣，這不是簡單的“奉獻(xiàn)”精神，而是一種全新的“存在”方式。精益政府變革的團隊、組織愿景則是基于廣泛組織專注于問題處理的精益工作團隊之上的，希望通過精益團隊的實踐，在解決問題中不斷學(xué)習(xí)和開發(fā)精益工具，并最終形成一種不斷發(fā)現(xiàn)問題、找出浪費、追求精進(jìn)的團隊氛圍，培養(yǎng)政府的精益文化。

二、精益政府的基本邏輯

邏輯是事物的序列和運動的順序規(guī)律，持有什么樣的邏輯就會對事物運動變化發(fā)展保有什么樣的基本認(rèn)識。因此，精益政府的基本邏輯對認(rèn)識精益政府本身有決定性影響。精益政府的基本邏輯實際上是指政府精益變革、推進(jìn)精益項目持續(xù)改善時介入的過程活動,這些基本邏輯實際上形成了一種精益特有的思維體系，組成了“精益思維”的基本框架。政府精益變革是一系列要素、環(huán)節(jié)構(gòu)成的完整的過程，具體抽象的邏輯影響著人的思維模式，而正是這樣的精益思維模式對政府精益變革方向與具體行為產(chǎn)生決定性的作用。

(一)“公共性”*公共性，即“publicness”。的邏輯

精益政府的哲學(xué)理念認(rèn)為，“公共性”是政府最核心的特性，也是精益政府最基本的存在意義。精益政府“公共性”的邏輯內(nèi)涵是：只有符合公共性的政府行為才是真正符合精益哲學(xué)的，一切政府精益變革行為都應(yīng)指向公共性，即在公共性的定義本身具有公共性的前提下，精益政府一切理念、行為或“人員發(fā)展”的終極目標(biāo)，都應(yīng)符合公共性的要求。事實上，公共性既是個體利益的最大公約數(shù)，也是共同利益的最大公約數(shù)，所以，公共性是非排他性的、特定范圍內(nèi)社會價值尺度的體系。對于精益政府一切從政府應(yīng)有的“公共性”出發(fā)的邏輯，就是要求政府的精益變革應(yīng)更多指向公共性，更多依靠公眾、服務(wù)公眾去發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。

公共性的精益政府行為是非排他的，即“公共”本身是一種“共性”，不排斥任何社會成員。政府本身也應(yīng)是公共性所包含的主體之一，公務(wù)員、政府雇員是公共服務(wù)的供給者，也是公共服務(wù)的享用者。所以，政府的精益變革不僅應(yīng)當(dāng)服務(wù)公眾，還應(yīng)當(dāng)考慮公務(wù)員、政府雇員的合理利益訴求。只有當(dāng)政府公務(wù)人員的利益與社會公眾利益相一致時，公共性才得以彰顯。

公共性的精益政府行為是“個體優(yōu)先性”的。公共性所涉及的并不是“政府利益”，在公共性的范疇里，合理的個體利益的最大公約數(shù)是先于任何組織群體利益的。因此，精益政府關(guān)鍵在“精”在“細(xì)”，任何“公共性”的、精細(xì)的行為都應(yīng)以公共服務(wù)對象和公共服務(wù)提供者個體為基本單位，包括政府本身在內(nèi)的任何組織群體的利益都應(yīng)符合“個體優(yōu)先性”。政府精益變革的任何項目都應(yīng)考量相關(guān)個體的符合公共性的利益，重視公共服務(wù)供給者個體與享用者個體的利益關(guān)系，而不能將供給方作為利益群體、利益組織與社會公眾個體相對立。

公共性的“個體優(yōu)先性”原則又是有限度的。也就是說，公共性應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出個體利益訴求的有限和理性。理性有限的個體利益的最大公約數(shù)才是符合公共性的，個體優(yōu)先性不意味著個體利益最大公約數(shù)的獲得可以危害共同利益最大公約數(shù)的獲得。精益政府關(guān)注公民個體，將公共服務(wù)推向精細(xì)化、專項化，但同時應(yīng)當(dāng)警惕利益訴求的“越界”，只要是不理性、越界的利益訴求，就一定不符合精益政府的公共性。

(二)“價值流”的邏輯

“價值流”的邏輯強調(diào)的不是精益政府所認(rèn)可的政府價值的內(nèi)容，而是以符合公共性的“價值”為導(dǎo)向的邏輯思維。精益政府的“價值流”邏輯內(nèi)涵是：只有讓符合公共性的公共價值無阻礙地流動起來，價值才真正得以體現(xiàn)。

“價值流”的邏輯針對阻礙流動的“節(jié)點”與“隔閡”。政府公共價值流不夠暢通的原因多種多樣，過多的“節(jié)點”與“隔閡”問題是最為常見的，比如過多的行政審批制度要求。“價值流”的邏輯將培養(yǎng)起政府部門重視價值流動效率的思維，重新認(rèn)識當(dāng)前的所有工作，判斷是否有利于公共價值流動，并致力于去除繁文縟節(jié)。

“價值流”的邏輯針對價值“全流域”的疏通。公共價值的“全流域”實際上強調(diào)的是這樣的事實，即政府組織不可能控制公共價值流的所有環(huán)節(jié)，“全流域治理”是“價值流”邏輯的體現(xiàn)。很多情況下，政府部門在公共價值流中僅僅充當(dāng)“中介者”、“掌控者”的角色，要疏通公共價值流的“全流域”要求政府具備全局思維，統(tǒng)籌考慮流域內(nèi)政府外部各主體制約流動的具體問題，重視“全流域”治理。

“價值流”的邏輯針對“最后一公里”。事實上，“價值流”邏輯在當(dāng)前政府公共服務(wù)中是非常缺乏的，政府生產(chǎn)公共價值但不致力于使其向著公眾通暢地流動起來，往往產(chǎn)生不同程度的“最后一公里”問題。公共價值流的最后一公里問題是流域中直接影響價值實現(xiàn)的核心問題，是“行百里者半九十”的關(guān)鍵問題。因此，精益政府的“價值流”邏輯認(rèn)為價值的實現(xiàn)就在于公共產(chǎn)品和服務(wù)是否真正流入公眾手中并發(fā)揮效用，而一切止步于最后一公里的公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給都被視為嚴(yán)重的浪費。

(三)“簡約至上”的邏輯

精益政府的基本邏輯之一是“簡約至上”，即認(rèn)為“政府組成形式、行為模式、公共服務(wù)產(chǎn)出等都應(yīng)向著‘極簡’的方向發(fā)展”,簡約至上的政府公共服務(wù)符合公共需求和社會發(fā)展方向。精益政府理論認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)是越來越簡化的；復(fù)雜的、層級節(jié)制的官僚體制僅僅是當(dāng)前政府無法擺脫但未來又必須擺脫的組織形式；從政府公共決策到最終公共服務(wù)的供給，政府的具體行為應(yīng)當(dāng)直接指向“公共性”，去掉一切間接的、復(fù)雜的管理行為；而政府“末梢”的公共服務(wù)產(chǎn)出也應(yīng)當(dāng)越簡單直接越好，政府應(yīng)追求在對的時間、對的地點向公眾提供最為直接、最為需要的公共服務(wù)，公共服務(wù)的具體形式也應(yīng)簡約至上，優(yōu)化最大多數(shù)公眾的“服務(wù)體驗”。

“簡約至上”是一種風(fēng)險規(guī)避，意味著政府在復(fù)雜多變的公共需求面前即時“轉(zhuǎn)向”能力的提升，以及政府持續(xù)精益變革成本的降低。當(dāng)政府組織變得簡單，所提供公共服務(wù)產(chǎn)品的流程越來越簡單直接，在應(yīng)對隨時有可能變化的公共需求方面才有更大的靈活性，能夠以最低的成本轉(zhuǎn)向新的、即時的、公共性的方向上來。

“簡約至上”是一種公共體驗，是政府公共服務(wù)“去復(fù)雜化”的目標(biāo)指向，但簡約至上并不意味著政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)追求“極簡主義”，極簡主義對公共服務(wù)供給是有害的。對于復(fù)雜繁瑣的公共服務(wù)流程，公眾體驗到的是無知、無奈與失控，而簡約至上追求的是“理性的控制”，即合理的簡約能夠為公眾提供一種公共服務(wù)在掌控之中的體驗。而極簡主義則容易漠視和遺漏關(guān)鍵環(huán)節(jié)，公共服務(wù)的簡約并不是簡化一切，公共價值流中關(guān)鍵環(huán)節(jié)絕不能“簡”，“理性控制”的體驗需求也絕不能越界。

“簡約至上”是一種決策傾向，意味著更理智看待專家們的意見，把專家們的意見當(dāng)作善意的參考，而真正影響政府行為質(zhì)量的是喜歡“簡單事務(wù)”的大多數(shù)人。比如，政府在做出提供擁有哪些功能的公共服務(wù)的決策時，應(yīng)當(dāng)將公共需求細(xì)分為“專家型需求”和“普通大眾的需求”。專家型用戶永遠(yuǎn)是少數(shù)群體，其需求也永遠(yuǎn)是“非典型的”；而普通大眾是不會像專家們那樣選擇復(fù)雜、新穎的公共服務(wù)功能的，越簡單的服務(wù)對大部分公眾而言是最優(yōu)的。從公共性邏輯來講，公共性的公共服務(wù)一定不復(fù)雜，一定是符合所有公眾需求的服務(wù)，專家型用戶的“小眾”要求并不符合公共性。所以，簡約至上的邏輯將在一定程度改變政府決策模式，決策時更多傾聽包括政府一線工作人員在內(nèi)的普通大眾的愿望而非專家的意見是精益政府的特征。

“簡約至上”是一種對公眾的信任。精益政府始終把政府置于社會之中，認(rèn)為公共事務(wù)服務(wù)于包括政府公務(wù)人員在內(nèi)的所有社會成員，任何人都有推進(jìn)其精益化的責(zé)任。因此，精益政府變革必須信任公眾的能力，也唯有對公眾予以信任，不再把公眾當(dāng)作“無知的孩子”，多余的、訓(xùn)導(dǎo)式的公共服務(wù)功能才可以“安心”剔除，政府才會提供更為簡約有效的公共服務(wù)。

(四)“改善”的邏輯

實際上，“改善”的邏輯就是指精益政府“問題解決”的邏輯，這里所說的“問題”實際上專指政府運行中存在的各種浪費現(xiàn)象。改善源于問題的暴露，沒有問題就沒有改善的空間，當(dāng)然這是不可能的。所以，改善的邏輯在于：沒有完美的事物，政府政務(wù)有無限的改善空間；改善是全新的認(rèn)識問題、解決問題的思維模式。

“改善”的前提是主動發(fā)現(xiàn)問題，問題是精益政府一切改善行為的起點。問題是肯定存在的，對于問題準(zhǔn)確的把握和描述是改善的基礎(chǔ)。因此，“改善”的邏輯要求政府在精益變革中提高對問題的敏感度，“沒有問題是最大的問題”，只有對問題有主動發(fā)掘的意識，政府精益變革才能抓住有效的切入點，改善也才有的放矢。

“改善”是一種“指導(dǎo)性思維”。一方面，改善以解決浪費問題為“指導(dǎo)”，是對問題的“刨根問底”，以及解決問題時的“直來直去”。事實上，政府對于自身許多亟待改變的問題并不能很準(zhǔn)確地加以把握，需要多問幾個“為什么”，刨根問底。精益變革經(jīng)常使用“5 why”方法，即連續(xù)詢問五個“為什么”，一般都可以找出問題的深層原因。這樣做可以讓政府更為準(zhǔn)確地把握問題根源，突出改善的“指導(dǎo)性”。在解決這些問題時，政府往往又會因種種行為定式產(chǎn)生各種繁文縟節(jié)，在解決問題的有效行為之外衍生出許多無效的行為，如召開更多的會議、批閱更多的文件，看似周全地思前想后實則怯于行動?！案纳啤边壿嬕笳畬τ谝呀?jīng)發(fā)現(xiàn)的問題，在謀定后快速直接地加以解決。另一方面，“改善”是持續(xù)的循環(huán)，是漸進(jìn)式的變革。改善所堅持的“指導(dǎo)性思維”實際上是一種有著嚴(yán)密組織的心理序列，精益政府更加注重解決細(xì)小到不可再分的問題，從這些問題的解決出發(fā)進(jìn)而影響宏觀問題的解決。這是典型的漸進(jìn)式變革，是以“改善”為根本目的所決定的一系列由細(xì)小問題解決組成的步驟鏈，是指導(dǎo)性思維所獨有的由解決過程各個步驟所填充的“心理圖式”，是一種不斷發(fā)現(xiàn)問題并加以改善的螺旋上升的循環(huán)。

三、精益政府相關(guān)重要理念

精益政府變革的基本理念與精益理念一致，約翰·比切諾和馬蒂亞斯·霍爾韋格在《精益工具箱》一書中就提到了精益的一些理念，包括“精益追求‘理想方式’”“精益不是工具，也不是一套整合的工具”“精益是系統(tǒng)”“精益是持續(xù)學(xué)習(xí)”“精益既是革命也是演進(jìn)”“精益是‘分布式?jīng)Q策’”等。但事實上，由于精益政府是一個專注解決問題的開放理論體系，不斷有新的理念、新的思維、新的工具被精益采納用以降低浪費，因此，對于精益政府變革的理念，學(xué)界至今并無權(quán)威總結(jié)。不過，基于當(dāng)前對精益政府理論的探討，可以通過兩種基本價值、減少八種浪費、精益政府六項原則、四種關(guān)鍵能力和四項法則來總結(jié)其理念?？梢灶A(yù)想，在未來對精益政府理論不斷深入的研究中，其理念也將不斷豐富和完善。

(一)政府治理的兩種基本價值

“價值”是精益理念的核心，精益政府理論對于政府治理的認(rèn)識也以對“價值”的理解為基礎(chǔ)。精益政府理論認(rèn)為，政府治理的兩種最為基本的價值在于確保向公眾提供其所需求的服務(wù)*即“Provides services that people want”。，以及避免損害公眾、損害政府行為公共性的活動*即“Prevents activities that cause harm”。。

1.向公眾提供其所需求的服務(wù)

精益政府理論內(nèi)容雖然以改善流程、開發(fā)政府精益工具為主，但究其根本還是圍繞“公共性”(publicness)探討政府治理的價值。向公眾提供其所需求的服務(wù)，明確框定了政府精益化變革的客觀對象，即對公眾確實需求的公共服務(wù)供給進(jìn)行精益化變革，這個價值是精益政府理論最根本的合理性依據(jù)。

2.避免損害公眾及政府行為公共性的活動

這是政府治理行為另外一個維度，也是政府公共性的另一種表現(xiàn)形式。精益政府變革不應(yīng)僅僅聚焦于必要的公共服務(wù)的供給精益化，同時更應(yīng)從發(fā)現(xiàn)“浪費”出發(fā)，識別現(xiàn)有的、無用的、冗余的浪費行為，這些浪費行為無疑對公眾利益形成了不同程度的損害，這表現(xiàn)了精益聚焦浪費問題的根本價值取向。

(二)精益政府所要減少的最常見八類浪費

精益思想認(rèn)為政府的具體行為分為三種：明確創(chuàng)造公共價值的行為；不創(chuàng)造價值但當(dāng)前對于價值創(chuàng)造必不可少的行為，亦即“Ⅰ型浪費”；以及不創(chuàng)造價值并可以立刻去除的行為，亦即“Ⅱ型浪費”。精益思想正是從后兩種浪費問題中來，精益直指浪費。學(xué)者Christena C. Shepherd明確指出，政府所要減少的七種浪費包括：運輸(Transport)、不必要的移動(Motion)、過量庫存(Inventory)、過度生產(chǎn)(Overproduction)、等待(Waiting)、無價值勞動(Overprocessing)，以及工作缺陷(Defects)。此外，政府中人力資源(HR)的浪費也應(yīng)當(dāng)受到重視。這八類常見浪費，或多或少都存在于不同國家、不同層級、不同地域的政府部門中，是精益變革關(guān)注和直面的問題對象。

(三)精益政府的六項原則

精益政府的行為模式有具體明確的原則指向，具體包括對問題的徹底解決，節(jié)約公眾時間，在對的時間、對的地點提供對的公共產(chǎn)品，以及簡化公眾的決策流程。事實上，這六項原則都指向了新公共管理運動時期對政府公共價值的定義——3E，即經(jīng)濟性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effect)(圖2)。因此在這個意義上，精益政府理論可謂為新公共管理3.0版。

圖2

四、結(jié)論

精益政府的哲學(xué)理念所涉及的是精益思維對政府政務(wù)工作的認(rèn)識論問題，是對當(dāng)下政府公共價值流程中各種浪費問題的基本認(rèn)識和改善的邏輯，也是對政府在經(jīng)濟社會整體系統(tǒng)中所應(yīng)發(fā)揮功能的全新思考。精益政府理論是開放的體系，精益思想、精益思維、精益理念在與政府具體的公共事務(wù)相結(jié)合的過程中，豐富著自己的哲學(xué)理念系統(tǒng)，不斷適應(yīng)著政府治理的最新要求。

(一)精益政府哲學(xué)理念的時代合理性

首先，精益思維是當(dāng)前政府改善流程的必然選擇。政府精益變革實質(zhì)上是對于公務(wù)員隊伍認(rèn)識問題、解決問題邏輯的變革，無論“公共性”邏輯、“價值流”邏輯、“簡約至上”邏輯、“改善”邏輯，還是具體到政務(wù)改善實踐之中的每一種行為決策，都受到精益思維的重大影響。對于當(dāng)前政府的改革，精益思維給予了一種全然不同的認(rèn)識論，從根本價值拉動一切政府行為，通過實踐回答政府政務(wù)“為了誰”、“依靠誰”的問題，對于政府克服當(dāng)前科層體制導(dǎo)致的棘手問題是有益的。

其次，精益政府的精神是當(dāng)前社會對政府的根本要求。精益政府對于“服務(wù)滿意度”近乎迷信，而這正是出于對人性的尊重，是社會發(fā)展對政府的現(xiàn)實要求。專注精神則符合社會發(fā)展對“匠人精神”的訴求，要求政府在公共服務(wù)價值流中扮演“治理匠人”的角色，專注地投身于公共服務(wù)的“志業(yè)”。寬容精神則更為實際地為政府的精益變革鋪平道路，降低了變革中的各種阻力。

最后，精益文化是當(dāng)前政府文化建設(shè)重要的改善方向。“文化最簡單的定義是：人們所被激勵的行為，以及思維、表達(dá)、工作、每天的行動方式?！?Richard J. Zarbo. Creating and Sustaining a Lean Culture of Continuous Process Improvement. American Journal of Clinical Pathology (AJCP), 2012, Sep.在企業(yè)領(lǐng)域，近三十余年精益思想的蓬勃發(fā)展，已經(jīng)基本使推崇精益管理的企業(yè)樹立起“價值導(dǎo)向的文化變革”，形成了已建立起信譽、打破部門間隔閡的強有力組織?！霸饶男└呒壒芾砣藛T，習(xí)慣于自上而下管理、命令控制式管理和等級分明的人員，現(xiàn)在被一群新的樂于在以團隊為基礎(chǔ)的組織中工作的管理人員所替代。”*[美]詹姆斯P.沃麥克、[英]丹尼爾T.瓊斯：《精益思想》，機械工業(yè)出版社2015年版，第98頁。毫無疑問，將精益思想應(yīng)用于政府領(lǐng)域，改善政府文化是重要的目的之一。文化是組織管理系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)所提供給每一個人的行為選擇，其通過實踐方式不斷地重復(fù)而非單純訓(xùn)導(dǎo)加以強化，持續(xù)改善政府管理系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)、專注公共價值流程的精益政府理論對于行政文化有巨大影響。

(二)精益政府哲學(xué)理念的歷史局限性

首先，從精益思想發(fā)展歷程來看，精益的哲學(xué)理念來自于實踐，是對精益生產(chǎn)實踐核心理論部分的提煉。而精益政府哲學(xué)理念體系也來源于對具體政府實踐的認(rèn)識，以及對精益政府、政府精益管理合理的理論暢想?？梢哉f，精益政府哲學(xué)理念是人們對政府具體實踐的初步認(rèn)識，只是“認(rèn)識——指導(dǎo)實踐——再認(rèn)識”過程的第一階段，其所涉及內(nèi)容并不算豐富，思想體系也不夠完善。因此，在當(dāng)前初步認(rèn)識對接下來政府精益變革實踐的指導(dǎo)中，很多粗淺的理念并不符合實踐發(fā)展規(guī)律，需要不斷檢驗和完善。

其次，從具體的理念內(nèi)容來看，精益政府的很多理念都是非常實際的，針對的是當(dāng)前的具體問題?？梢灶A(yù)見到，這些理念面對未來不斷變化的具體政府實踐問題是不適用的，有一些理念已經(jīng)暴露出不完善的弱點。比如“政府精益變革四項法則”中，“根據(jù)科學(xué)的方法，在‘師父’的指導(dǎo)下盡可能在最基層開展優(yōu)化改善活動”一條，當(dāng)前，“師徒制”以傳承具體的政府公共服務(wù)改善技能是有效的，但在未來是否依然有效？“匠人式”的傳承方式是否適用于政府治理？這些問題是需要理論論證和實踐驗證的。再如“精益政府所要減少的八種浪費”實際上并不能囊括公共服務(wù)中所有的問題，在現(xiàn)實中也確確實實存在其他一些在此八種“浪費”之外的“浪費”問題，如公眾在公共價值流程中所消耗的“情感”，公眾在政務(wù)大廳辦事因心理受到的各種高壓*這些高壓來自方方面面，比如公眾因辦事產(chǎn)生的過度交往行為，毫無疑問對公眾情緒是一種浪費。所造成的“情緒浪費”等等。這種理念在未來的實踐中需要逐步完善。

(三)精益政府哲學(xué)理念體系的發(fā)展趨勢

一方面，精益政府哲學(xué)理念向著更宏觀抽象的方向發(fā)展。宏觀是指精益政府哲學(xué)理念作為其理論的一部分，需要不斷發(fā)掘其在更加宏觀層面指導(dǎo)實踐的價值；而抽象則是哲學(xué)的話語層面的抽象，即對于當(dāng)前和未來政府精益變革具體實踐的凝練，對精益政府相關(guān)的“統(tǒng)一原理”的豐富，對“理論層面的自我意識”的檢驗，即作為政府本身對精益政府具體存在形態(tài)的抽象理解的不斷深化發(fā)展。比如當(dāng)前對于精益政府“精神”的抽象描述略顯單薄，精益政府在政務(wù)實踐中具體會表現(xiàn)出哪些精神，需要在真正推進(jìn)政府精益變革過程中不斷理解和提煉。另外，精益政府的“基本邏輯”也會在實踐中不斷檢驗和豐富，并且在更宏觀的層面影響精益政府變革。

另一方面，精益政府哲學(xué)理念向著更微觀具體的方向發(fā)展。哲學(xué)理念是對具體的抽象，但其必須能夠解釋微觀具體。所以，精益政府哲學(xué)理念體系不可能脫離政府實踐，必須超越現(xiàn)有“原則”、“法則”等框架，從更加微觀而具體的政府精益變革實踐出發(fā)，進(jìn)行哲學(xué)思考，凝練哲學(xué)理念。比如關(guān)于政府的精益文化，更多宏觀抽象的描述性分析并不能使政府精益文化更具說服力，文化必須與微觀實踐相結(jié)合。所以，在清楚分析政府組織與企業(yè)組織根本不同的前提下，在具體政務(wù)工作中解釋精益文化扎根政府的可能性、必然性，回答好這樣的問題，即在組織使命、動力機制完全不同的情況下，政府如何表現(xiàn)與建構(gòu)起與企業(yè)相同的精益文化。