◎尚毓嵩 侯佳儒

自2015年檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案以來，該項制度在爭議中不斷得到完善，社會反響也超出預(yù)期。試點結(jié)束時，根據(jù)最高檢舉行 “全面實施檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”發(fā)布會披露數(shù)據(jù)顯示，試點期間檢察機關(guān)共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域案件6527件，占到提起訴訟案件總數(shù)的68.1%，其中行政公益訴訟占比達到89.47%。督促恢復(fù)被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.9萬公頃；督促治理恢復(fù)被污染水源面積180余平方公里，督促1700余家違法企業(yè)進行整改。環(huán)境行政公益訴訟成為檢察機關(guān)提起公益訴訟的發(fā)力點，檢察機關(guān)日益成為環(huán)境保護領(lǐng)域的重要補充力量。

考慮到我國訴訟制度中的特殊結(jié)構(gòu)，檢察機關(guān)提起公益訴訟不應(yīng)成為常態(tài)，應(yīng)該受到一定制約。因此，對于檢察機關(guān)提起公益訴訟而言，核心問題其實就是如何規(guī)范檢察機關(guān)的訴訟權(quán)力。有鑒于此，結(jié)合檢察機關(guān)提起公益訴訟制度實施以來的情況，提出相關(guān)建議如下：

一、規(guī)范檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟權(quán)力

對檢察機關(guān)提起公益訴訟采取謙抑性立法原則，通過列舉式界定社會 “公共利益”以限制檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的案件范圍。對于檢察機關(guān)提起公益訴訟案件的范圍，要考慮到公益訴訟自身的性質(zhì)，考慮到檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟過程中主要發(fā)揮監(jiān)督作用，考慮到檢察機關(guān)既有的財力、人力、智力、體制、編制諸方面的資源，對檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)采取謙抑性的制度設(shè)計。 畢竟在價值追求方面，行政公益訴訟制度不是以擴張司法權(quán)為目的，而是督促行政執(zhí)法。因此，在規(guī)則設(shè)計和解釋適用上，要體現(xiàn)司法權(quán)的謙抑與對行政權(quán)的尊重。

對于公益訴訟而言，最容易引起爭議和混淆的可能是 “公共利益”。囿于公共利益涉及的主體范圍較寬泛，利益指向的客體亦難以準(zhǔn)確界定，因此，對 “公共利益”概念的界定應(yīng)有一個一般人都能接受的有意義且可操作的定義,盡量避免讓概念變得包羅萬象而失去意義或無法操作；對環(huán)境公益訴訟/環(huán)境行政公益訴訟指代的對象，應(yīng)確立必要性原則和補充性原則，即環(huán)境公益訴訟的救濟對象應(yīng)是那些窮盡了現(xiàn)行的制度手段、仍得不到充分與切實保護的利益和群體，為此才通過法律規(guī)定特殊訴訟形式，為其提供司法救濟。對環(huán)境公益訴訟適用對象的立法表達，應(yīng)采取類型化、法定化的思路，盡量避免抽象定義。所謂 “類型化”，即是要通過總結(jié)立法、司法實踐的經(jīng)驗，開展調(diào)研，對我國環(huán)保領(lǐng)域真正需要采取公益訴訟進行救濟的事項逐一明確，類型化處理，避免泛泛而論；所謂 “法定化”，就是要求對環(huán)境公益訴訟的外延，應(yīng)由國家立法機關(guān)通過法律形式予以明確列舉和規(guī)定。之所以有 “法定化”的要求，就是要明確環(huán)境公益訴訟的具體適用對象，應(yīng)由立法機關(guān)而非法院或?qū)W者來判斷。

二、充分發(fā)揮刑事附帶民事訴訟制度功能

刑事附帶民事訴訟制度作為檢察機關(guān)的傳統(tǒng)權(quán)力種類，在環(huán)境保護方面發(fā)揮了一定的積極作用。2013年起開始實施的 《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第一百四十二條規(guī)定： “國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時提起附帶民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理”。該制度設(shè)計無論從職權(quán)配置，還是司法資源的高效節(jié)約方面都已做了預(yù)先安排。但實踐中環(huán)保機關(guān)未提起附帶民事公益訴訟、檢察機關(guān)亦未提起附帶民訴的現(xiàn)象偶有發(fā)生，導(dǎo)致國家和社會公共利益受到影響。實際上，在社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟中，較多的案件也經(jīng)過了刑事審判，但因有關(guān)機關(guān)未提起附帶民事訴訟，才出現(xiàn)社會組織作為訴訟主體提起公益訴訟的情形。因此，已有的制度設(shè)計不是沒有考慮職權(quán)和資源的節(jié)約高效，而是有關(guān)部門未積極行使相應(yīng)職能。對此，在完善環(huán)境行政公益訴訟的同時，不應(yīng)當(dāng)浪費已有的制度設(shè)計，必要時可將訴權(quán)的分配進一步明確。

三、重視訴前程序的實施效果

訴前程序在檢察機關(guān)處理環(huán)境保護行政機關(guān)的違法或不作為行為的案件中發(fā)揮了較好的作用，多數(shù)案件在訴前程序就宣告終結(jié)。但訴前程序作用的發(fā)揮離不開訴訟程序的威懾力，因為如果沒有后續(xù)的訴訟機制，檢察建議的效果可能就會打折扣。司法權(quán)對行政違法的監(jiān)督以訴訟的方式得以實現(xiàn)，訴訟程序為訴前程序發(fā)揮作用提供一定保障。檢察建議主要包括行政違法和整改建議兩部分，是否提起后續(xù)的行政訴訟取決于： （1）行政行為本身是否違法或不作為； （2）行政行為是否對社會或國家的利益造成損害，或有造成損害的現(xiàn)實危險；（3）行政機關(guān)是否接受檢察建議，并為消除現(xiàn)實損害或危險積極作為。若訴前程序糾正了行政違法行為或督促其履職，也即行政機關(guān)做到以下兩點，則應(yīng)停止針對行政機關(guān)的公益訴訟：（1）負(fù)有法定作為義務(wù)的行政機關(guān)采取實際行動履行義務(wù)； （2）達到法定的履職內(nèi)容和方式，若沒有具體的履職要求，則應(yīng)盡到合理注意義務(wù)。

四、明確檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的替補地位

明確檢察機關(guān)提起公益訴訟的替補地位，實質(zhì)是利用訴訟所具有的強制力，督促行政機關(guān)盡職履責(zé)。替補地位的確立，一方面體現(xiàn)了司法監(jiān)督的謙抑性，另一方面體現(xiàn)了對行政權(quán)的足夠尊重。治理環(huán)境污染是環(huán)境保護部門的應(yīng)盡職責(zé)，法律沒有賦予除環(huán)保機關(guān)以外其他組織的環(huán)境管理職責(zé)。這就意味著，環(huán)保機關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定職責(zé)方面有所作為。只有出現(xiàn)環(huán)保機關(guān)故意違法作為或不作為，放任國家和社會公共利益處于危險狀態(tài)之中，檢察機關(guān)才有介入的必要。畢竟提起公益訴訟是解決環(huán)境污染問題的最終途徑，司法裁判的終局性決定了已經(jīng)窮盡了一切可能解決問題的途徑。而且司法訴訟具有訴訟成本高昂、訴訟周期長、證據(jù)要求嚴(yán)格等特點。相較于行政資源自身具有的專業(yè)性、效率性等特點，可在環(huán)境保護方面更好地發(fā)揮自身的優(yōu)勢職能。若僅憑借檢察機關(guān)的反向壓力，促使環(huán)保機關(guān)有所作為，不僅造成資源的浪費，而且降低了效率。因此，我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展道路，應(yīng)該遵循的基本原則之一就是環(huán)境行政公益訴訟是環(huán)境行政執(zhí)法的補充。

五、重視判決的履行和監(jiān)督機制

行政公益訴訟是對行政機關(guān)履行法定職責(zé)的監(jiān)督，但對于生效的司法裁判的履行和監(jiān)督亦是檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的環(huán)節(jié)。由于訴訟請求要求行政機關(guān)履行法定職責(zé)的方式無法進行量化，人民法院對支持的訴訟請求也無法具體化。在判決履行階段，行政機關(guān)對行政行為所要完成到哪種程度，才符合公共利益的要求是難以確定的；行政機關(guān)拒絕履行法律文書的情形該如何處理等，這些問題困擾著司法實踐。在一般的督促行政部門盡職履責(zé)的判決書都有 “確認(rèn)某某部門未履職或未全面履職違法，繼續(xù)履行職責(zé)，承擔(dān)修復(fù)費用等”，出現(xiàn)這種困境有行政機關(guān)內(nèi)部的原因，但訴訟請求不夠明確具體是主要的原因。其次，由于公益訴訟的受害對象不明確，難以像其他訴訟形式那樣起到救濟的效果。針對這些問題，通過確立對行政公益訴訟判決的執(zhí)行監(jiān)督機制，設(shè)計合理的監(jiān)督程序，充分賦予檢察機關(guān)和社會公眾監(jiān)督權(quán)，強化司法建議對行政行為的指導(dǎo)性，重視各主體的監(jiān)督權(quán)利落實工作，以實現(xiàn)對判決履行和執(zhí)行進行持續(xù)監(jiān)督，或許是一種可行的進路。

檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是強化法律監(jiān)督權(quán)的一次有益嘗試，從行政公益訴訟的功能定位看，其實質(zhì)是利用司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，以維護公共利益為目的，督促行政機關(guān)盡職履責(zé)，限制行政權(quán)力的天然的擴張性。但行政公益訴訟作為新型的制度設(shè)計，需要妥善處理與行政權(quán)的關(guān)系協(xié)調(diào)問題。畢竟任何完善的制度建設(shè)都不會是若干分散的制度組合而成，而是需要考慮該制度與其他制度的銜接和融合。