◎李發(fā)戈

作為村民自治和鄉(xiāng)村治理的一種重要形式和手段，近年來(lái)，農(nóng)村基層協(xié)商民主有了長(zhǎng)足發(fā)展，但由于行政主導(dǎo)、機(jī)制不健全、程序不完善等原因，農(nóng)村基層協(xié)商民主還存在公眾參與不足、參與水平不高等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，不僅制約了農(nóng)村群眾參與協(xié)商民主的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，而且難以發(fā)揮協(xié)商民主的制度優(yōu)勢(shì)，提高村民自治和鄉(xiāng)村治理的能力和績(jī)效。

四川省邛崍市在原有 “村民議事會(huì)”的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立跨區(qū)域 “開(kāi)放式議事會(huì)”制度，擴(kuò)大利益相關(guān)群眾的有序參與，破解了基層協(xié)商民主利益代表不充分、組織協(xié)商議事難度大、參與協(xié)商程序不規(guī)范、協(xié)商效果不明顯等難題，實(shí)現(xiàn)了 “民事民議民決”，促進(jìn)了農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展。

一、邛崍市推行 “開(kāi)放式議事會(huì)”的工作背景

2009年，邛崍市按照成都市的統(tǒng)一部署，開(kāi)始啟動(dòng)村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革。按照市縣 （區(qū)、市）兩級(jí)財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)的原則，成都市和邛崍市每年為村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目提供一定的資金支持 （2017年已達(dá)到60萬(wàn)元/每村·每年，城市社區(qū)5000元/百戶）。根據(jù)成都市的規(guī)定，村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理資金的使用必須由村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論決定。但實(shí)際操作中，村民大會(huì)或村民代表會(huì)議往往不能按時(shí)召開(kāi)。2010年，成都市開(kāi)始在全市范圍內(nèi)推廣村民議事會(huì)制度，通過(guò)由村民大會(huì)授權(quán)和上級(jí)組織 （中共成都市委）認(rèn)可的方式，讓村民議事會(huì)成為了村民大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，并賦予其對(duì)村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目及資金的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

村民議事會(huì)作為農(nóng)村基層政府和村兩委與村民經(jīng)常性協(xié)商的制度平臺(tái)，彌補(bǔ)了村民自治和鄉(xiāng)村治理組織功能不足和制度供給缺位的問(wèn)題，提高了農(nóng)村群眾參與村級(jí)公共事務(wù)和社會(huì)管理的積極性和主動(dòng)性。但邛崍市在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，隨著大量國(guó)家資源輸入農(nóng)村，傳統(tǒng)的以村組為單位的村民議事會(huì)已經(jīng)很難協(xié)調(diào)跨區(qū)域農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理等相關(guān)事務(wù)，出現(xiàn)了協(xié)商組織難度大、協(xié)商效果不理想等問(wèn)題。

1.原有議事會(huì)涉及多元利益主體時(shí)代表不充分

邛崍市原有的議事會(huì)包括村民小組議事會(huì)和村民議事會(huì)，前者由村民小組會(huì)議選舉產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督。后者由村民 （代表）會(huì)議選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受其監(jiān)督。村民議事會(huì)主要討論決定村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)、村公共服務(wù)和社會(huì)管理事項(xiàng)、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)事項(xiàng)以及涉及村民利益的其他事項(xiàng)。當(dāng)這些事務(wù)與事項(xiàng)與本村 （社區(qū)）居民直接相關(guān)時(shí)，議事會(huì)成員的代表性相對(duì)充分。但當(dāng)實(shí)施項(xiàng)目或事項(xiàng)超過(guò)本村范圍，或只涉及本村（社區(qū)）部分群眾利益時(shí)，因?yàn)橹挥胁糠肿h事會(huì)成員及其所代表的群眾與項(xiàng)目或事項(xiàng)利益相關(guān)，議事會(huì)成員結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了不合理的情況。由利益不相關(guān)的議事會(huì)成員參與討論決定其他利益相關(guān)人的利益，既不具有代表性，其本身的參與動(dòng)力也不足，因而其議事和決策的公正性受到利益相關(guān)群眾的質(zhì)疑。

2.原有議事會(huì)跨區(qū)域組織議事難度大

邛崍市原有的村民議事會(huì)因?yàn)橐?guī)模要小于村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，解決了村民 （代表）大會(huì)因人口流動(dòng)和分散難以召開(kāi)的問(wèn)題。而村民小組議事會(huì)和村民議事會(huì)的同步設(shè)置，更是使得很多發(fā)生在村民小組層面的公共和社會(huì)管理事務(wù)得到了及時(shí)解決。但當(dāng)實(shí)施項(xiàng)目或事項(xiàng)涉及跨村（社區(qū)）、跨鎮(zhèn)鄉(xiāng)時(shí)，要組織召開(kāi)所涉及村 （社區(qū)）議事會(huì)時(shí)，因?yàn)樯婕暗淖h事會(huì)數(shù)量多，議事會(huì)成員分散，議事會(huì)又出現(xiàn)了與村民 （代表）會(huì)議一樣難召集、難組織的問(wèn)題，即使議事會(huì)能夠召開(kāi)，要形成一致意見(jiàn)也往往耗時(shí)長(zhǎng)，成本高，需要上級(jí)組織做大量的溝通協(xié)調(diào)工作。

3.原有議事會(huì)限制了新的利益相關(guān)者參與議事決策

邛崍市村民小組議事會(huì)和村民議事會(huì)成員主要為本組本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了一些諸如集中居住、土地整理、環(huán)境治理等跨區(qū)域?qū)嵤╉?xiàng)目或事項(xiàng)，這些項(xiàng)目或事項(xiàng)不僅涉及本組、本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，還涉及其他村組集體經(jīng)濟(jì)組織成員。雖然同為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但卻分屬不同的村組，其他村組的集體經(jīng)濟(jì)組織成員由于身份限制，不能參加項(xiàng)目或事項(xiàng)所在村組的議事會(huì)，很難以對(duì)涉及自身利益的跨區(qū)域項(xiàng)目或事項(xiàng)協(xié)商議決結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

二、邛崍市 “開(kāi)放式議事會(huì)”的運(yùn)轉(zhuǎn)方式

2013年四川發(fā)生 “4.20”蘆山地震，邛崍市結(jié)合災(zāi)后重建、農(nóng)村居民集中居住、土地整理等工作的需要，在原有村民議事會(huì)成熟運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，突破行政區(qū)劃和集體經(jīng)濟(jì)組織限制，探索形成了在中共黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以項(xiàng)目或事項(xiàng)利益相關(guān)人為主體的 “開(kāi)放式議事會(huì)”議事協(xié)商制度。

1.打破行政區(qū)劃組建議事會(huì)

與原有的村民小組議事會(huì)和村民議事會(huì)以村民小組和行政村為單位組建不同， “開(kāi)放式議事會(huì)”主要根據(jù)項(xiàng)目或事項(xiàng)所涉及的區(qū)域和范圍統(tǒng)籌組建，不受鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村 （社區(qū)）、村民小組等區(qū)域單元限制，并隨項(xiàng)目或事項(xiàng)的結(jié)束而自行撤銷。 “開(kāi)放式議事會(huì)”主要在上級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)商討論跨區(qū)域項(xiàng)目或事項(xiàng)的相關(guān)事宜，雖然行使議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但由于并非常設(shè)機(jī)構(gòu)，其權(quán)力也不是由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議授予，而是由利益相關(guān)人大會(huì)授予，因而無(wú)需向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)。截至2017年底，邛崍市先后建立了 （蘆山地震災(zāi)后）重建戶議事會(huì)、新村建房議事會(huì)、分房議事會(huì)、土地整理項(xiàng)目議事會(huì)等87個(gè) “開(kāi)放式議事會(huì)”。其中，跨組組建的45個(gè)，跨村 （社區(qū)）組建的42個(gè)。

2.突破身份限制參與議事會(huì)

“開(kāi)放議事會(huì)”由議事會(huì)和監(jiān)事會(huì)組成，其成員在上級(jí)中共黨組織指導(dǎo)下由項(xiàng)目或事項(xiàng)利益相關(guān)人召開(kāi)利益相關(guān)人大會(huì)選舉產(chǎn)生，根據(jù)得票多少?gòu)母叩降鸵来未_定。當(dāng)選為 “開(kāi)放式議事會(huì)”的成員既包括項(xiàng)目或事項(xiàng)所在地村組集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也包括涉及項(xiàng)目或事項(xiàng)的其他村組集體經(jīng)濟(jì)組織成員。參與項(xiàng)目或事項(xiàng)規(guī)劃、建設(shè)和管理的單位，雖然不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但可以受邀參加 “開(kāi)放議事會(huì)”，享有議事權(quán)，但無(wú)決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。 “開(kāi)放議事會(huì)”成員人數(shù)由上級(jí)黨組織根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況確定，議事會(huì)成員一般15-29人，監(jiān)事會(huì)成員一般3-5人。議事會(huì)成員原則上不得擔(dān)任監(jiān)事會(huì)成員。 “開(kāi)放式議事會(huì)”實(shí)行議事會(huì)成員結(jié)對(duì)聯(lián)戶制度，每名議事會(huì)成員固定聯(lián)系部分利益相關(guān)群眾。除向利益相關(guān)群眾宣傳相關(guān)政策外，還負(fù)責(zé)收集整理利益相關(guān)群眾的意見(jiàn)和建議。夾關(guān)鎮(zhèn)災(zāi)后重建郭壩安置點(diǎn)從規(guī)劃選址到項(xiàng)目招標(biāo)，全部由 “重建戶議事會(huì)”協(xié)商決定。由 “重建戶議事會(huì)”選出的代表成立的 “重建戶監(jiān)事會(huì)”，則負(fù)責(zé)對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。夾關(guān)鎮(zhèn)漁壩村村民楊興友家中房屋在“4.20”蘆山地震中受損，新家就規(guī)劃在郭壩安置點(diǎn)。由于以前就是村里議事會(huì)成員，楊興友被鄉(xiāng)親們推選為 “重建戶監(jiān)事會(huì)”成員，當(dāng)上了建房群眾監(jiān)督員。在參加了政府組織的監(jiān)理專業(yè)培訓(xùn)后，楊興友專職負(fù)責(zé)郭壩安置點(diǎn)的工程監(jiān)理。截至2017年底，全市組建的87個(gè) “開(kāi)放議事會(huì)”共有議事會(huì)成員1594人，監(jiān)事會(huì)成員360人，結(jié)對(duì)聯(lián)系群眾38400余人，收集群眾意見(jiàn)11600余條。

3.明確操作流程規(guī)范議事會(huì)

“開(kāi)放式議事會(huì)”在授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)項(xiàng)目或事項(xiàng)所涉及的相關(guān)事務(wù)行使議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。議事范圍和事項(xiàng)由利益相關(guān)人共同商議確定，并形成書(shū)面決議。項(xiàng)目或事項(xiàng)涉及村 （社區(qū)）黨組織、村 （居）民委員會(huì)，開(kāi)放式議事會(huì)成員或10名以上群眾聯(lián)名，可向開(kāi)放式議事會(huì)提出議題；項(xiàng)目或事項(xiàng)涉及相關(guān)單位、項(xiàng)目或事項(xiàng)所在區(qū)內(nèi)單位也可以向開(kāi)放式議事會(huì)提出議題。議題由提議方所在開(kāi)放議事會(huì)收集并報(bào)上級(jí)黨組織，上級(jí)黨組織對(duì)議題進(jìn)行受理，并討論決定是否提交開(kāi)放式議事會(huì)討論。開(kāi)放式議事會(huì)會(huì)議召開(kāi)時(shí)，可根據(jù)工作需要，邀請(qǐng)與議題內(nèi)容相關(guān)的群眾、相關(guān)單位負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目或事項(xiàng)實(shí)施方負(fù)責(zé)人等列席會(huì)議，列席人員可以發(fā)表意見(jiàn)，但不具有表決權(quán)。 “開(kāi)放式議事會(huì)”的召開(kāi)程序、發(fā)言規(guī)則、會(huì)議記錄規(guī)則、主持人規(guī)則和表決規(guī)則等均按照 《成都市村民議事會(huì)議事規(guī)則》執(zhí)行。監(jiān)事會(huì)對(duì)議事會(huì)履職情況和議決事項(xiàng)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并負(fù)責(zé)向利益相關(guān)人報(bào)告。截至2017年底，全市共提出 “開(kāi)放式議事會(huì)”議題2600余個(gè)，經(jīng)審核通過(guò)的議題1800余個(gè)；87個(gè)開(kāi)放式議事會(huì)共召開(kāi)議事會(huì)會(huì)議1200余次，討論各類議題1800余個(gè)，形成議決事項(xiàng)1800余個(gè)，開(kāi)展群眾報(bào)告會(huì)520余次 （場(chǎng)）。

4.強(qiáng)化黨組織對(duì)議事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)

“開(kāi)放式議事會(huì)”根據(jù)項(xiàng)目或事項(xiàng)的實(shí)施范圍確定負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的黨組織。負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的黨組織除負(fù)責(zé)“開(kāi)放議事會(huì)”的組建，規(guī)范 “開(kāi)放式議事會(huì)”的授權(quán)外，還對(duì) “開(kāi)放議事會(huì)”的議題進(jìn)行審查，并組織召開(kāi) “開(kāi)放式議事會(huì)”。 “開(kāi)放式議事會(huì)”作出議事決定后，也由負(fù)責(zé)的黨組織協(xié)調(diào)相關(guān)單位執(zhí)行。涉及單個(gè)村 （社區(qū)）項(xiàng)目或事項(xiàng)組建的 “開(kāi)放式議事會(huì)”，在項(xiàng)目或事項(xiàng)所在村 （社區(qū)）黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，由村 （社區(qū)）黨組織書(shū)記擔(dān)任“開(kāi)放式議事會(huì)”召集人；涉及單個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)多個(gè)村（社區(qū)）項(xiàng)目或事項(xiàng)組建的 “開(kāi)放式議事會(huì)”，在項(xiàng)目或事項(xiàng)所在鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，由鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委委派或指定 “開(kāi)放式議事會(huì)”召集人；涉及2個(gè)及以上項(xiàng)目或事項(xiàng)組建的 “開(kāi)放式議事會(huì)”，在項(xiàng)目或事項(xiàng)涉及鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委的共同領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，由涉及鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委協(xié)商委派 “開(kāi)放式議事會(huì)”召集人。監(jiān)事會(huì)在項(xiàng)目或事項(xiàng)執(zhí)行中收集到的群眾意見(jiàn)和建議，也交由上級(jí)黨組織研究是否提請(qǐng)議事會(huì)討論或直接交由相關(guān)單位解決。

三、邛崍市 “開(kāi)放式議事會(huì)”的主要成效

邛崍市 “開(kāi)放議事會(huì)”通過(guò)搭建公眾參與平臺(tái)，完善公眾參與程序和參與規(guī)則，解決了農(nóng)村群眾 “不愿協(xié)商、不能協(xié)商、不會(huì)協(xié)商”等問(wèn)題，提高了農(nóng)村基層協(xié)商民主的制度化水平和鄉(xiāng)村治理績(jī)效。

1.通過(guò)調(diào)動(dòng)公眾參與協(xié)商的積極性，推動(dòng)了協(xié)商民主在農(nóng)村基層落地落實(shí)

基層協(xié)商民主的重點(diǎn)是在基層群眾中開(kāi)展協(xié)商。實(shí)踐中，農(nóng)村基層協(xié)商民主往往由基層黨委、政府或村干部主導(dǎo)和控制，為民做主、替民做主的越位錯(cuò)位現(xiàn)象還比較突出，農(nóng)村群眾作為協(xié)商民主的主體，還不能真正參與到協(xié)商中來(lái)， “人民形式上有權(quán)，實(shí)際上無(wú)權(quán)”的困境還沒(méi)有從根本上得到破解。作為農(nóng)村基層協(xié)商民主的一種實(shí)踐形式，“開(kāi)放式議事會(huì)”著眼于農(nóng)村公共和事務(wù)社會(huì)事務(wù)治理過(guò)程中的利益整合和協(xié)調(diào)，通過(guò)建立利益相關(guān)群眾參與公共協(xié)商的機(jī)制，把協(xié)商的權(quán)力全部交給了農(nóng)村群眾。農(nóng)村群眾在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，全程參與公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的協(xié)商，維護(hù)自身的利益，化解彼此的矛盾和糾紛，知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到有效保障。

2.通過(guò)搭建公眾參與平臺(tái)，發(fā)揮了基層協(xié)商民主的制度優(yōu)勢(shì)

近年來(lái)，以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治并沒(méi)有能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，一些地方的村民自治甚至陷入了困境。基層協(xié)商民主作為一種增量民主嵌入到村民自治制度后，形成了村民自治與政府治理有效對(duì)接和良性互動(dòng)的治理體制和運(yùn)行機(jī)制，改善了農(nóng)村基層的自治和治理績(jī)效。但農(nóng)村基層協(xié)商民主起步晚，實(shí)踐中仍然面臨著制度功能和制度優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮的問(wèn)題。搭建公眾參與平臺(tái)，拓寬農(nóng)村群眾參與協(xié)商的渠道，將協(xié)商民主的制度功能和制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐優(yōu)勢(shì)，是增強(qiáng)農(nóng)村基層協(xié)商民主真實(shí)性和有效性的重要途徑。 “開(kāi)放式議事會(huì)”作為基層利益相關(guān)群眾的參與平臺(tái)，既為農(nóng)村群眾平等、理性參與協(xié)商提供了 “場(chǎng)域”，同時(shí)也鍛煉了農(nóng)村群眾的民主參與能力。

3.通過(guò)完善利益機(jī)制，避免了基層協(xié)商民主的 “空轉(zhuǎn)” “懸浮”

當(dāng)前，農(nóng)村群眾的權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)都還不高，傳統(tǒng)農(nóng)村村莊共同體的解體，使得很多農(nóng)村群眾成為自治、治理和民主的旁觀者，而較高的參與成本，也使得一些農(nóng)村群眾成為 “搭便車”的機(jī)會(huì)主義者。農(nóng)村基層協(xié)商民主如果不與農(nóng)村群眾的利益掛鉤，很容易陷入 “空轉(zhuǎn)”，或者變成基層政府或村干部操控的工具， “懸浮”于基層群眾?？梢哉f(shuō)，在農(nóng)村基層，利益的關(guān)聯(lián)性決定了群眾參與的廣度、深度和效度。利益關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，農(nóng)村群眾民主參與的動(dòng)力足、熱情高，反之，民主參與就會(huì)受到制約。因此，農(nóng)村基層協(xié)商民主要正常運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，一定要將群眾的切身利益放在突出的位置，讓民主跟著利益走，通過(guò)實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)村群眾的實(shí)際利益來(lái)推動(dòng)農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展。 “開(kāi)放議事會(huì)”以項(xiàng)目或事項(xiàng)所涉及的利益相關(guān)群眾為主體組建，通過(guò)民主議定項(xiàng)目、民主監(jiān)督項(xiàng)目，不僅有效保障了利益相關(guān)群眾的利益，而且調(diào)動(dòng)了利益相關(guān)群眾參與協(xié)商的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

4.通過(guò)完善程序機(jī)制，避免了基層協(xié)商民主可能出現(xiàn)的 “參與危機(jī)”

從公眾權(quán)利實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)考察協(xié)商民主，協(xié)商民主制度只是為保障公眾的民主權(quán)利提供了一種可能，要真正實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利，還有賴于一個(gè)完整的程序。對(duì)農(nóng)村群眾而言，程序既保障了其參與的權(quán)利，同時(shí)也避免了參與的混亂和沖突，為理性協(xié)商創(chuàng)造了條件。當(dāng)前，由于公眾參與程序不完善，農(nóng)村基層協(xié)商民主還存在流于形式的問(wèn)題，不僅公眾的參與權(quán)難以真正實(shí)現(xiàn)，而且還激化了矛盾，造成了社會(huì)的不穩(wěn)定。完善公眾參與程序，將協(xié)商民主轉(zhuǎn)化為符合農(nóng)村群眾認(rèn)知的形式，調(diào)動(dòng)農(nóng)村群眾參與公共和社會(huì)事務(wù)的積極性，規(guī)范農(nóng)村群眾的參與行為，能夠培養(yǎng)農(nóng)村群眾的民主意識(shí)和民主能力，提高農(nóng)村群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的能力?！伴_(kāi)放式議事會(huì)”對(duì)議事會(huì)的組建，議題的提出、受理、討論，決定的執(zhí)行和監(jiān)督均作出了明確的規(guī)定，在保證黨組織對(duì)議事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，也確保了利益相關(guān)群眾的有序參與。