王新瑞 大連海事大學(xué)法學(xué)

一、海洋法上剩余權(quán)利的出現(xiàn)

通過對剩余權(quán)利問題的研究，我們發(fā)現(xiàn)最初的海洋剩余權(quán)利爭端是由捕魚權(quán)爭議引起的。世界各沿海國都認(rèn)為本國人民自古以來就是靠捕魚為生，就算沒有相應(yīng)的法律條文規(guī)定，入海捕魚的權(quán)利也仍是其既有權(quán)利。別國漁船不應(yīng)在其一直以來捕魚的海域進(jìn)行漁業(yè)行為，這也引起了一系列的海洋權(quán)利爭端。按照上文對于剩余權(quán)利的理解邏輯演繹推理，海洋法中的剩余權(quán)利是《公約》中沒有明確規(guī)定或沒有明令禁止的那部分權(quán)利。源于三種情況：《公約》有規(guī)定但解釋不一致，實(shí)踐中有爭議；《公約》的規(guī)定不明確或不具體（當(dāng)時(shí)有爭議，為了折中和調(diào)和而不得不含糊其辭）；法律本身缺失（當(dāng)時(shí)認(rèn)識的局限性滿足不了現(xiàn)實(shí)需要；科技和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生新情況，《公約》沒有涉及或沒有確立）。

二、《公約》中的剩余權(quán)利引發(fā)的問題

目前各國比較關(guān)注的海洋法中的剩余權(quán)利問題主要有以下幾方面：

（一）專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度存在嚴(yán)重缺陷

1、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)“航行和飛越自由”的質(zhì)量缺陷

《公約》第五十八條第一款賦予了任何國家在沿岸國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航行自由權(quán)和飛越自由權(quán)。但是，對航行自由和飛越自由的標(biāo)準(zhǔn)和界限《公約》并未涉及，這就使各國對此做出不同的解釋和適用提供了可能，導(dǎo)致一些國家稱其在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行的軍事活動(dòng)和?？諅刹榛顒?dòng)是在合法地行使《公約》規(guī)定的公海航行和飛越自由，而另外一部分國家認(rèn)為這些活動(dòng)是對航行和飛越自由的濫用：海洋強(qiáng)國認(rèn)為軍用船舶和航空器在公海上享有航行自由和飛越自由，各國對此并沒有任何爭議，而《公約》將公海航行的自由權(quán)和飛越自由權(quán)延伸到了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，并且沒有具體條款對此做出限定和禁止，所以軍用船舶和航空器應(yīng)該享有與民用船舶一樣的地位與自由。而沿岸國，特別是那些國家力量相對弱小的沿岸國認(rèn)為海洋和平的利用是《公約》的宗旨和前提，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與公海的性質(zhì)截然不同，外國軍用船舶和航空器在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)往往是以獲取軍事情報(bào)、軍事測量、軍事演習(xí)等非海洋利用為目的，威脅甚至侵害了沿岸國的國家安全，故不應(yīng)允許。

2、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)海洋科學(xué)研究的范圍界定不明確

《公約》規(guī)定，沿海國對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的海洋科學(xué)研究享有專屬管轄權(quán)，非沿海國在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行海洋科學(xué)研究必須經(jīng)沿海國同意，并接受其監(jiān)督。但是《公約》中并未對海洋科學(xué)研究進(jìn)行確切的定義，因此有些國家出于對本國利益的考慮，刻意模糊海洋科學(xué)研究、海洋測量和軍事測量活動(dòng)之間的界限，刻意分解軍用艦機(jī)的海洋科學(xué)研究功能、海洋測量功能和軍事偵察功能，導(dǎo)致沿海國對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)外國軍用船舶的海洋科學(xué)研究管轄權(quán)大打折扣，由此產(chǎn)生不必要的沖突。本文認(rèn)為，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)“軍事測量”屬于《公約》規(guī)定的“海洋科學(xué)研究”范疇，同時(shí)也是軍事利用活動(dòng)。因此，非沿海國在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行的任何形式的“海洋科學(xué)研究”以及“軍事測量”活動(dòng)，都必須得到沿海國的同意并接受其管轄。

3、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的測量活動(dòng)是否適用于“和平目的”或“和平用途”

《公約》規(guī)定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)只用于和平目的，要求專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的海洋科學(xué)研究應(yīng)為和平目的而進(jìn)行。但是，除領(lǐng)海部分外，《公約》沒有對“和平目的”、“和平用途”進(jìn)行解釋。隨著專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)軍事利用活動(dòng)的增多，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是否應(yīng)適用關(guān)于和平目的的規(guī)定不斷引發(fā)爭議。國際社會(huì)在這個(gè)問題上主要有兩種對立的觀點(diǎn)：一種是沿海國主張的“絕對的非軍事用途”，就是禁止將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)用于任何軍事目的；另一種主張是“和平目的”并不禁止一切軍事活動(dòng)。美國認(rèn)為《公約》規(guī)定的只用于“和平目的”應(yīng)理解為禁止侵略行為， “并不禁止一般意義的軍事活動(dòng)”。也就是說，只要軍事活動(dòng)沒有造成侵略事實(shí)，就不違反“和平目的”原則。但這種觀點(diǎn)既不符合《公約》關(guān)于“和平目的”的真實(shí)含義，也與《公約》的立法宗旨和良法論的要求相悖。我國學(xué)者的觀點(diǎn)是《公約》雖然不禁止一般意義上的軍事利用活動(dòng)， 但非和平目的軍事利用是非法的， 和平目的行為應(yīng)基本上被界定為“非軍事性質(zhì)的措施”。

（二）軍艦通過制度規(guī)定模糊

1、軍艦是否享有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利

船舶無害通過領(lǐng)海是國際公認(rèn)的一項(xiàng)權(quán)利，《公約》第十七條確認(rèn)了這項(xiàng)權(quán)利，但是該條并沒有區(qū)別民用船舶和軍用船舶，許多國家對于軍艦是否享有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利觀點(diǎn)不同，導(dǎo)致實(shí)踐中對此問題的規(guī)定不一致?！盁o害通過領(lǐng)?！笔侵复霸诓粨p害沿海國的和平、安全和良好秩序的前提下以通過為目的繼續(xù)不停、迅速穿過領(lǐng)海的權(quán)利。[參見薛桂芳：《＜聯(lián)合國海洋法公約＞與國家實(shí)踐》，海洋出版社2011 年版，第27 頁。]其目的僅僅是保證船舶在不損害他國領(lǐng)海主權(quán)前提下的正常航行而不是否定領(lǐng)海主權(quán)，所以《公約》對無害通過的目的、形式、后果以及違法行為都做了嚴(yán)格地規(guī)定。無害通過權(quán)利的本質(zhì)在于“無害”，而軍艦是國家進(jìn)行海上軍事活動(dòng)的重要工具，是國家武裝力量的組成部分，是一種軍事武器，具有軍用性和潛在的威脅性，不能將其與民用船舶放在同等的位置看待。隨著現(xiàn)代軍事技術(shù)的發(fā)展，軍艦的攻擊能力和作戰(zhàn)范圍迅速增強(qiáng)，其可能被運(yùn)用于特定的軍事目的、從事特定的軍事活動(dòng)。從理論上來說軍艦不具備當(dāng)然享有無害通過權(quán)的條件。實(shí)踐中各國根據(jù)本國的實(shí)際情況也做出了不同的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對軍艦無害通過進(jìn)行正確的解讀。軍艦要進(jìn)入別國領(lǐng)海時(shí)須了解該國的法律，根據(jù)規(guī)定進(jìn)入，避免在未通知對方的前提下進(jìn)入對方領(lǐng)海，引發(fā)國家間的爭端。

2、軍艦在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)是否享有航行自由

有西方學(xué)者指出，在無害通行制度之下，軍事活動(dòng)的禁止僅適用于領(lǐng)海，而在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)從事諸如情報(bào)搜集等軍事活動(dòng)，則應(yīng)當(dāng)適用與公海相同的規(guī)則。其理由在于，《公約》對領(lǐng)海范圍內(nèi)的軍艦活動(dòng)以明確的條款進(jìn)行了限制——例如，“無通過權(quán)”將“無害”界定為“不損害沿海國的和平、良好秩序或安全”——而與此相對，沒有具體條款對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事活動(dòng)進(jìn)行限制。這表明，如果立法者有意對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)進(jìn)行限制，那么其早已如同領(lǐng)海制度一樣有專門規(guī)定。因而根據(jù)“法無禁止即自由”的法理，軍艦在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的活動(dòng)是無須征得沿海國許可的。這種觀點(diǎn)實(shí)際上僅代表了美國等西方海洋強(qiáng)國的基本立場，即專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍艦的航行自由屬于《公約》第五十八條第 1 款所規(guī)定的“有關(guān)的海洋其他國際合法用途”，因而不受沿海國的管轄。但是，這種說法難以成立。領(lǐng)海屬于國家主權(quán)海域，《公約》對在其范圍內(nèi)的軍事活動(dòng)予以特定的限制，是出于對國家主權(quán)原則的維護(hù)。而專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行自由屬于公海航行自由的衍生物，是《公約》協(xié)調(diào)沿海國與海洋大國利益的新型海洋制度。二者在法律地位上有著本質(zhì)的不同，其制度設(shè)置有著各自的目的和功能，并不能因?yàn)轭I(lǐng)海內(nèi)的軍事活動(dòng)有專門的限制，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)無相應(yīng)限制，就認(rèn)定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)無須接受沿海國管轄。

（三）有關(guān)海洋劃界的規(guī)定過于籠統(tǒng)

專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度正式確立后，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架應(yīng)統(tǒng)一還是分別劃界成為在海域劃界中需要考慮的重要問題。如果兩個(gè)相鄰或相向海洋國家之間的海域?qū)挾炔蛔?00 海里，一方單方面宣布200 海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，那么就會(huì)出現(xiàn)重疊部分。而且在沿海國屬相向國家且兩國海岸的相向距離不超過400海里的情況下，如果其中一國陸地領(lǐng)土的自然延伸超過200海里，則其大陸架的外部界線就有可能會(huì)超過200 海里，從而形成和其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)不同的另一條界線，可能導(dǎo)致該國主張的大陸架與相向國家所主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)相重疊的情況發(fā)生，進(jìn)而引起雙方在重疊區(qū)域內(nèi)管轄權(quán)的沖突。我國東海海域就屬于這種情況。在東海，我國與日本存在海域劃界爭端，包括釣魚群島領(lǐng)土主權(quán)歸屬問題，同時(shí)，釣魚群島被日本控制著，解決該問題面臨巨大挑戰(zhàn)。

三、對于剩余權(quán)利的規(guī)制建議

《公約》建立起一套嶄新的海洋法律制度，是國際法的重要組成部分和最新發(fā)展。為了維護(hù)自身的權(quán)益，各國都在積極完善剩余權(quán)利的相關(guān)制度。在對剩余權(quán)利進(jìn)行進(jìn)一步協(xié)商和探討的過程中，應(yīng)該指出，海洋法中的剩余權(quán)利屬于全人類，屬于世界各主權(quán)國家和人民，而絕不屬于某個(gè)超級大國或海洋大國，這是法理中的應(yīng)有之義。

專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)具有特殊的法律地位，在該區(qū)域的航行自由絕不是公海意義上的航行自由。某些國家已主張對航行自由的權(quán)利進(jìn)一步加以限制。例如，有些類型的船舶，像滿載的油船或核動(dòng)力船舶，是禁止在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)某部分區(qū)域航行的。有些國家也提出類似的限制，而且得到許多發(fā)展中國家的支持。

1、沿海國可以利用《公約》所賦予的權(quán)利，對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行進(jìn)行更多的限制。在開發(fā)其自然資源和捕魚規(guī)章外，沿海國還可以對航行和其他“自由”加以限制，其他國家的船舶在該區(qū)航行時(shí)應(yīng)予以遵守。也就是說沿海國家應(yīng)尊重其他國家的航行自由和其他自由的權(quán)利，而其他國家也應(yīng)尊重沿海國的權(quán)利。

2、沿海國有權(quán)制定有關(guān)防止海洋污染、海關(guān)等方面的相關(guān)法律和規(guī)章，這些法律和規(guī)章實(shí)際上就是對在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航行自由的限制。

3、鋪設(shè)海底電纜和管道，其路線的劃定須經(jīng)沿海國的同意。沿海國為了勘探其大陸架，開發(fā)其自然資源和防止、減少、控制管道造成的污染，有權(quán)采取合理措施。

4、在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)為了勘探、開發(fā)自然資源，可以進(jìn)行人工島嶼設(shè)施建設(shè)。這些人工島嶼及其設(shè)立的安全地帶會(huì)影響到船舶的航行自由或船舶的習(xí)慣航線。

5、《公約》還規(guī)定，如對沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)所制定的法律規(guī)章有所違反，沿海國有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行，包括登臨、檢查、逮捕和進(jìn)行司法程序。

結(jié)語：在和平的大環(huán)境下，有些國家仍在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行軍事情報(bào)活動(dòng)，它們認(rèn)為搜集沿海國及其軍事防務(wù)情報(bào)的飛機(jī)或軍艦的活動(dòng)算“和平”行為，海洋大國在其他國家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行的某些情報(bào)搜集活動(dòng)屬于“科學(xué)研究”。 “9·11”事件以后，美國加強(qiáng)了對無論來自近處和遠(yuǎn)處的飛機(jī)及船舶的檢查，可同時(shí)又在中國及其他國家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空域進(jìn)行軍事和情報(bào)收集活動(dòng)。遇到別國的抵制后，又提出質(zhì)疑，它們又不贊成做出有約束性的安排或制定有約束性的行為準(zhǔn)則。這些行為沖擊著現(xiàn)有的國際秩序和制度，由于美國尚未批準(zhǔn)《公約》，不能直接利用爭端程序解決這些問題，因此這類問題還將繼續(xù)討論下去。