任天松

中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100083

一、我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展歷程

（一）新中國(guó)成立初

新中國(guó)成立之初，政府頒布了首部關(guān)于礦產(chǎn)資源的法規(guī)，條例中規(guī)定“全國(guó)礦藏，均為國(guó)家所有”并在1956年頒布的《憲法》中再次強(qiáng)調(diào)。這一時(shí)期由于資源與技術(shù)都集中于國(guó)家，舉國(guó)發(fā)展重工業(yè)，努力將落后的農(nóng)業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M(jìn)的工業(yè)國(guó)，為了集中資源，所有礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)與生產(chǎn)全部以國(guó)家為主導(dǎo)，資源的銷售也以配額制由國(guó)家統(tǒng)一管理。這一階段礦產(chǎn)資源由國(guó)家所有，并且由國(guó)家無(wú)償開采，統(tǒng)一規(guī)劃。

此階段礦產(chǎn)資源的勘探、開采、分配和監(jiān)管完全由國(guó)家管控，低效的資源配置也就無(wú)法滿足社會(huì)對(duì)礦產(chǎn)資源產(chǎn)品的需要，導(dǎo)致在復(fù)雜的產(chǎn)品與地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件等因素的雜糅之下，信息處理的準(zhǔn)確性、及時(shí)性都受到影響；另一方面也導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制空缺，產(chǎn)出與獲得之間沒(méi)有關(guān)聯(lián)機(jī)制，更加限制了礦產(chǎn)資源型企業(yè)的發(fā)展。

（二）改革開放后

改革開放后國(guó)家初步建立了礦產(chǎn)資源有償使用的制度，并在1982年頒布的《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》中規(guī)定，“允許外國(guó)企業(yè)參與合作開采中華人民共和國(guó)海洋石油資源，參與合作開采海洋石油資源的中國(guó)企業(yè)、外國(guó)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法納稅，繳納礦區(qū)使用費(fèi)”。1984年，提出對(duì)從事天然氣、原油、煤炭和鐵礦石開采的企業(yè)征收資源稅。1986 年，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)審議并正式發(fā)布《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》，指出“國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行探礦權(quán)和采礦權(quán)有償取得的制度。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，勘探和開采單位在從事礦產(chǎn)資源開發(fā)時(shí)，必須繳納資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅”。

這一時(shí)期，礦產(chǎn)資源的使用權(quán)逐步從國(guó)有產(chǎn)權(quán)中釋放，國(guó)家不在干預(yù)已獲得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通過(guò)征收稅費(fèi)的方式保證政府稅收。政府權(quán)力的下放使礦產(chǎn)資源的勘探與開采獲得了極大積極性。但隨之而來(lái)的監(jiān)管缺失所造成的尋租現(xiàn)象開始出現(xiàn)。

由此可見(jiàn)，我國(guó)的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度改革是循序漸進(jìn)的，逐漸將使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移出來(lái)。相比于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在新的產(chǎn)權(quán)制度下效率得到了顯著的提高，但是監(jiān)管與權(quán)力之間的不清晰導(dǎo)致尋租行為迅速滋生，國(guó)有資產(chǎn)迅速流失，成為新階段社會(huì)發(fā)展的重要障礙。

二、農(nóng)村礦產(chǎn)資源開發(fā)中尋租行為分析

農(nóng)村礦產(chǎn)資源是在集體土地基礎(chǔ)之上進(jìn)行開發(fā)的，這就造成了集體所有與國(guó)家所有之間的矛盾。一旦農(nóng)民的損失在開發(fā)資源的過(guò)程中無(wú)法得到相應(yīng)的補(bǔ)償，損害農(nóng)民的利益必然遭到抵制，而這背后就是在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中尋租現(xiàn)象叢生所導(dǎo)致的。

（一）資源開發(fā)中的行為主體

在尋租行為主導(dǎo)下的資源開發(fā)過(guò)程中可以假設(shè)存在尋租者、被尋租者、監(jiān)管者和結(jié)果承受者。政府官員作為尋租者擁有資源開采權(quán)，有選擇經(jīng)營(yíng)者的權(quán)力；資源開發(fā)的經(jīng)營(yíng)者作為被尋租者需要獲得開采權(quán)獲得利潤(rùn)；人大代表作為監(jiān)管者保障礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程的透明與公正；而結(jié)果承受者則是被尋租者轉(zhuǎn)移尋租成本的承受者，換言之，結(jié)果承受者負(fù)責(zé)為尋租買單。

（二）尋租方式與機(jī)制

在簡(jiǎn)單尋租行為中，尋租者利用手中的資源開采權(quán)通過(guò)向被尋租者索要利益，在以較低的價(jià)格變賣國(guó)有資產(chǎn)。監(jiān)管者則同樣收到被尋租者的回扣，伙同尋租者完成國(guó)有資產(chǎn)的變賣。這種情況是在沒(méi)有國(guó)有資產(chǎn)與集體資產(chǎn)之間矛盾的條件下達(dá)成的。此時(shí)的結(jié)果承受者就是國(guó)家及全體公民。

在較復(fù)雜的尋租行為中，尋租者所擁有的資源開采權(quán)是不完全的，這種情況資源既屬于國(guó)家，又屬于集體。如上文所述，國(guó)家擁有資源的所有權(quán)，而集體擁有土地的所有權(quán)，二者之間的矛盾導(dǎo)致尋租的結(jié)果承受者既包括集體又包括國(guó)家，還包括所有公民。而最直接的結(jié)果承受者在農(nóng)村礦產(chǎn)資源開發(fā)中則是擁有此處土地使用權(quán)的農(nóng)民。

資源開采權(quán)的擁有者只有開采資源的權(quán)力，卻沒(méi)有占用農(nóng)村土地的權(quán)力。而在現(xiàn)實(shí)生活中，由于資源的開采權(quán)在政府手中，也就造成集體權(quán)力服從于政府權(quán)力，農(nóng)民的利益只能服從于政府的利益。

（三）出現(xiàn)尋租問(wèn)題的根源

尋租的前提是擁有權(quán)力，政府官員權(quán)力的濫用是尋租頻發(fā)的重要原因。

一方面，權(quán)力的邊界不清晰，決策權(quán)力過(guò)于集中。不論是在中央還是地方，政府都是區(qū)域內(nèi)公共利益的代理人，大量的政治與經(jīng)濟(jì)資源都掌握在地方政府手中,高度集中的制定政策、執(zhí)行政策和自我監(jiān)督，沒(méi)有權(quán)力能夠?qū)ζ溥M(jìn)行約束，這就給地方政府官員造成了“一官獨(dú)大”、“誰(shuí)在位，誰(shuí)說(shuō)的算”的“官本位”思想。

另一方面，政府自身的決策機(jī)制不健全，缺乏完善的法律制度保障去避免尋租的發(fā)生。政府部門負(fù)責(zé)人同樣也是人大代表也是地方黨內(nèi)的重要領(lǐng)導(dǎo)人，在多重角色于一身的前提下，一旦超越職權(quán)范圍達(dá)成尋租，很難有監(jiān)管有效的存在。

在一方面，根據(jù)尋租理論來(lái)看，人類社會(huì)活動(dòng)中的主要行為由經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)決策和政治市場(chǎng)中的政治決策組成，在進(jìn)行這兩種行為時(shí)個(gè)人都是追求利益最大化的理性“經(jīng)濟(jì)人”。官員作為“理性人”同樣有追求自身利益的本性。

三、尋租行為對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的影響

（一）對(duì)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的影響

尋租行為的滋長(zhǎng)會(huì)破壞企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)的低效率，資源的浪費(fèi)，限制企業(yè)的利潤(rùn)，阻礙良性的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也會(huì)受到消極影響；大量企業(yè)的生產(chǎn)資金進(jìn)入到尋租者的灰色收入之中，無(wú)法正常流通、創(chuàng)造財(cái)富，限制了企業(yè)二次生產(chǎn)的資金，加快了產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的速度，從而阻礙了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

尋租進(jìn)一步破壞了制度和規(guī)則?！白饨稹笔怯尚姓深A(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成不公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境而產(chǎn)生的收入。政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行管制，大大增加了官員對(duì)企業(yè)進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力，這種權(quán)力的設(shè)置成為“設(shè)租行為”，由“設(shè)租”到“尋租”，產(chǎn)生了一個(gè)貪污腐化、因果相連的惡性循環(huán)圈。

（二）對(duì)農(nóng)民的影響

尋租行為對(duì)農(nóng)民的影響主要表現(xiàn)在個(gè)人利益與國(guó)家利益相矛盾時(shí)，個(gè)人利益被迫服從于國(guó)家利益。但結(jié)合實(shí)際來(lái)看，這種矛盾是由于法制的不完善所導(dǎo)致的，由于法律的漏洞導(dǎo)致了農(nóng)民的權(quán)益不能時(shí)刻得到保障。

尋租的分配扭曲使流通中貨幣量減少，影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。尋租成功者獲得巨額利潤(rùn)，以不公平競(jìng)爭(zhēng)形成壟斷，造成收入分配結(jié)構(gòu)的不合理傾斜，必然影響生產(chǎn)者的積極性。一旦形成努力生產(chǎn)所得收益不如尋租的效率更高，那么資本必然會(huì)選擇通過(guò)尋租獲取更大的利益，大量“黑錢”進(jìn)入陰影之下，受益者雖然得到貨幣，卻無(wú)法使貨幣流通，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而尋租者獲得巨額利潤(rùn)后，進(jìn)一步擴(kuò)大尋租規(guī)模，同時(shí)形成畸形的投資結(jié)構(gòu)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，不利于資本積累，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺乏支撐力。

（三）對(duì)社會(huì)的影響

尋租問(wèn)題容易引發(fā)官員腐敗，導(dǎo)致政府失靈。由于尋租成功者的示范效應(yīng)，越來(lái)越多的人加入到尋租的行列，這會(huì)造成更多的政府官員為一己之私而濫用公共權(quán)力。其更大的危害是對(duì)整個(gè)社會(huì)價(jià)值觀的損害，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制和政府效率的損害，以及對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體的誤導(dǎo)等等，這些社會(huì)成本都是無(wú)法估計(jì)或是度量的。

四、減少尋租行為的思路

（一）監(jiān)管與權(quán)力相分離

從內(nèi)部監(jiān)督來(lái)看，要使官員的監(jiān)管與權(quán)力行使相分離，針對(duì)監(jiān)督工作中出現(xiàn)的種種問(wèn)題進(jìn)行制度上的改良，特別是對(duì)于易發(fā)生尋租行為的“高危”環(huán)節(jié)，可酌情采取“專制專管”的策略。從外部監(jiān)督來(lái)看，完善外部監(jiān)督機(jī)制,形成有效而嚴(yán)密的內(nèi)部和外部的監(jiān)督網(wǎng)。都所有職能部門之間要形成相互配合、信息暢通、相互支持的職能，還要形成相互制約的作用，合力擴(kuò)大監(jiān)督成效。

（二）提高官員尋租成本

提高尋租成本首先要健全法律法規(guī)，減少政策漏洞，提高法律審核效率；其次要增加風(fēng)險(xiǎn)警示，對(duì)于官員尋租從嚴(yán)處理；增加內(nèi)部官員之間的制衡作用，互相監(jiān)督，增加尋租者的難度，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律等手段處罰責(zé)任人；同時(shí)提高官員的自身素養(yǎng)，增強(qiáng)政治信念，尋求更遠(yuǎn)大的志向。

（三）合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

精簡(jiǎn)部門權(quán)力，同一事項(xiàng)平行劃分，合理劃分政府與市場(chǎng)的分工，在市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)的協(xié)調(diào)上實(shí)施科學(xué)決策，建立與礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律相適應(yīng)的宏觀管理體制，確保平等競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)新秩序，讓市場(chǎng)或非營(yíng)利組織處理更多的事情，防治權(quán)力尋租行為。

（四）加強(qiáng)反腐敗特別是底層人民的反腐敗能力

打破部門內(nèi)部的利益壟斷，遏制大經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)的政治訴求，厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，做好監(jiān)管的同時(shí)加強(qiáng)自律，通過(guò)提高政府的行政透明度，塑造社會(huì)公信力，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

增強(qiáng)基層信訪部門力量，切實(shí)吸納群眾意見(jiàn)，提高群眾認(rèn)可的同時(shí)，對(duì)尋租行為形成威懾，打造自下而上的群眾監(jiān)督與政府內(nèi)部監(jiān)督共生的良性循環(huán)體系，以切實(shí)維護(hù)群眾的利益為出發(fā)點(diǎn)，塑造和諧社會(huì)。