張建安 熊建武 夏太平 陳有武 譚燦

（1.益陽職業(yè)技術學院，湖南益陽 413000；2.湖南工業(yè)職業(yè)技術學院，湖南長沙 410208；3.益陽市歸僑僑眷聯(lián)合會，湖南益陽 413000）

華僑是指定居在國外的中國公民，外籍華人通常意義上是指已加入外國國籍的原中國公民及其外國籍后裔，華僑和外籍華人在開展僑務工作中通常密不可分，華僑和外籍華人統(tǒng)稱僑胞。我國是僑務資源大國，有6000多萬海外僑胞分布在世界近200個國家和地區(qū)，其中華僑約600多萬，外籍華人約5000多萬，他們是中華民族的重要組成部分，是維護國家主權、安全、發(fā)展利益及促進中外友好的重要依靠力量，是我國不可替代的重要資源。

1 我國黨和政府十分重視保護華僑的正當權利和利益

習近平總書記以實現(xiàn)中華民族偉大復興的戰(zhàn)略胸懷，提出“團結統(tǒng)一的中華民族是海內外中華兒女共同的根，博大精深的中華文化是海內外中華兒女共同的魂，實現(xiàn)中華民族偉大復興是海內外中華兒女共同的夢”的重要論述；強調“海外僑胞對實現(xiàn)中國夢有不可替代的重要作用”；指出“把廣大海外僑胞和歸僑僑眷緊密團結起來，發(fā)揮他們在中華民族偉大復興中的積極作用，是黨和國家的一項重要工作”；要求僑務部門做海外僑胞和歸僑僑眷的貼心人和僑務工作的實干家。我國《憲法》第五十條規(guī)定：“中華人民共和國保護華僑的正當?shù)臋嗬屠妗??！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“依法維護海外僑胞權益”。黨的十九大報告提出：“廣泛團結聯(lián)系海外僑胞和歸僑僑眷，共同致力于中華民族偉大復興”。2018年3月4日下午，習近平總書記率先探望了全國政協(xié)僑聯(lián)界委員并參加聯(lián)組會。今年的政府工作報告也提到“要認真落實僑務政策，維護海外僑胞和歸僑僑眷合法權益?！?/p>

2 華僑的法律界定

《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》（以下簡稱《歸僑僑眷權益保護法》）第二條的規(guī)定“華僑是指定居在國外的中國公民?！?/p>

《國務院僑務辦公室關于界定華僑外籍華人歸僑僑眷身份的規(guī)定》（國僑發(fā)〔2009〕5號）對《歸僑僑眷權益保護法》第二條的“定居”做了更為詳細的規(guī)定：“定居”是指中國公民已取得住在國長期或者永久居留權，并已在住在國連續(xù)居留兩年，兩年內累計居留不少于18個月。

“國僑發(fā)〔2009〕5號”規(guī)定：（1）中國公民雖未取得住在國長期或者永久居留權，但已取得住在國連續(xù)5年以上（含5年）合法居留資格，5年內在住在國累計居留不少于30個月，視為華僑。（2）外籍華人是指已加入外國國籍的原中國公民及其外國籍后裔；中國公民的外國籍后裔。外籍華人經批準恢復或取得中國國籍并依法辦理來中國落戶手續(xù)的，視為華僑。

“國僑發(fā)〔2009〕5號”還規(guī)定：中國公民出國留學（包括公派和自費）在外學習期間，或因公務出國（包括外派勞務人員）在外工作期間，均不視為華僑。

3 華僑的正當權利和利益及其保護

由于華僑居住地點涉及國內、國外，華僑的正當權利和利益也可以劃分為國內和海外兩個方面的權益。在全球化浪潮沖擊下，國際社會非傳統(tǒng)安全問題凸顯，如經濟安全、生態(tài)安全及高危傳染性疾病等。海外華僑面臨的安全形勢越來越復雜，風險系數(shù)越來越高。對于華僑在海外生存權和發(fā)展權受到的侵害和干擾，我國有責任和義務遵循國際法保護其正當權益，也應善用國際法保護其正當權益。維護好海外華僑切身利益和正當權益也是實現(xiàn)中國國家利益的重要內容。

3.1 華僑的國內權益及其保護

華僑依法享有《憲法》、相關法律、行政法規(guī)及地方法規(guī)和規(guī)章、政策文件等規(guī)定的政治權益、經濟財產權益、社會保障權益、捐贈權益、出入境權益、境外權益、司法救濟權益等七個方面的權益，同時依法享有國家行政、司法部門的各種救濟措施，并且還有國家民政部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門、教育、外事僑務等部門的各種特殊政策優(yōu)待。這里就不再多述。

3.2 華僑的海外權益及其保護

聯(lián)合國的人權機制是保護海外華僑的有力武器，中國可以通過加入相關國際公約，利用相關國際組織的各項機制，為海外華僑權益保護建立更為全面的基礎。如果海外華僑的住在國也加入或批準了相關公約，則其權益同樣受到平等保護，可以依據公約來保護自身正當權益。

（1）根據《聯(lián)合國憲章》、《世界人權宣言》和國際公約等國際法，華僑在海外享有平等人權。

維護所有人包括國際移民者的平等人權是聯(lián)合國一項基本宗旨和原則?！堵?lián)合國憲章》關于人權保護的一般性、原則性規(guī)定，為國際人權保護提供了法律基礎?！妒澜缛藱嘈浴访鞔_規(guī)定：每個人生下來都擁有自由，都是平等的，人人都應有同樣的基本權利和受到應有的尊重。

《公民權利與政治權利國際公約》從不同領域對人權保護作出了具體規(guī)定，特別強調了人身安全的重要性：無論哪個國家的居民，沒有確實證據就不能對其實施迫害行為。第二條進一步指出，締約國有義務保護管轄范圍內所有人的人權，包括外國人。

《非居住國公民個人人權宣言》則詳細規(guī)定了“外僑”——在一國境內但非該國國民的任何個人的基本權利和自由。具體包括：第一，如果外僑沒有觸犯當?shù)胤?，居住國就不能肆意對外僑進行抓捕或迫害，以及提出一些不平等的要求，外僑依法享有人身自由；第二，不能非法干涉外僑的隱私、家庭住宅和通信；第三，在法院、法庭以及其他司法機關前，在依照法律的訴訟當中，外僑享有平等的待遇和權力，且有時要提供必要的翻譯和適當?shù)膸椭?；第四，自由的選擇婚姻對象并與之組建家庭，此選擇不受他人左右和侵害；第五，自由選擇自己的宗教信仰，個人思想觀念不受侵擾；第六，保持自己語言、文化和傳統(tǒng)的權利；第七，保證僑民的財產自由，僑民收入以及資產流動不應受限制。此外，該宣言還規(guī)定了外僑享有言論自由的權利；離開居住國的權利；平等的集會權以及單獨或與他人共有財產的權利。雖然該宣言的權利內容不能覆蓋海外僑民的所有權益。

專門針對國際移民工人權利的《保護所有遷徙工人及其家庭成員權利國際公約》明確規(guī)定，“締約國依照關于人權的各項國際文書，承擔尊重并確保所有在其境內或受其管轄的遷徙工人及其家庭成員，享受本公約所規(guī)定的權利，不分性別、種族、膚色、語言、宗教或信仰、政治見解或其他意見、民族、族裔或社會根源、國籍、年齡、經濟地位、財產、婚姻狀況、出身或其他身份地位等任何區(qū)別”。另一方面，國際移民群體也是社會弱勢群體，作為其中的婦女、兒童、老人、殘疾人、少數(shù)群體等更是弱勢群體中的弱勢群體。聯(lián)合國為此也做了很多努力，制定了《消除一切種族歧視公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《兒童權利公約》、《殘疾人權利公約》、《聯(lián)合國保護被剝奪自由少年規(guī)則》等國際條約，并根據這些條約設立了專門機構負責監(jiān)測各成員國遵守保護弱勢群體權利公約義務的情況，追究各國侵犯弱勢群體權利的責任。目前《聯(lián)合國老年人公約》也在制定中。

《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約關于預防、禁止和懲治販運人口特別是婦女和兒童行為的補充議定書》及《關于打擊海、陸、空偷運移民的補充議定書》等，均切實保護被販運移民。

《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體人的權利宣言》、《德班宣言和行動綱領》都明確規(guī)定：各成員國政府保護移民不受歧視、不受種族主義和仇外心理的打擊，特別是采取有效措施，保護移民者的人權不受侵犯。

（2）根據區(qū)域性人權公約，在區(qū)域范圍內，華僑享有公民權利、政治權利以及經濟、社會和文化權利等權益。

歐洲、美洲、非洲等地的國際政府組織也出臺了區(qū)域性人權公約，是跨國移民權益國際法律保護的重要補充。

1953年9月生效的《歐洲人權公約》是第一個區(qū)域性國際人權條約，對歐洲委員會成員國人權保護進行了詳細的規(guī)定，并設立了歐洲人權委員會和歐洲人權法院，確保公約得到有效執(zhí)行。當華僑處于公約締約國并在該締約國管轄下受到損害時，可以利用個人申訴制度，向歐洲人權法院進行申訴，維護自身權益。

《美洲人權公約》于1969年11月經美洲國家間人權特別會議通過，較詳細地規(guī)定了應予保障的20項公民權利、政治權利以及經濟、社會和文化權利，該公約還成立了美洲國家間人權委員會和美洲國家間人權法院以便保障公約的實施。處于公約締約國境內的華僑，滿足一定條件，可以通過向美洲國家間人權委員會申訴或借助有關締約國或者美洲國家間人權委員會向美洲國家間人權法院申訴，維護自身權益。

“非洲統(tǒng)一組織”于1981年通過《非洲人權與民族權憲章》，是非洲國家在人權和民族保護方面邁出的具有里程碑意義的一步。這部憲章既涉及公民權利、政治權利，又涉及經濟、社會和文化權利；既涉及民族權利，也涉及個人權利，同時還規(guī)定了個人義務。同時為確保人權和民族權利在非洲得到切實保護，公約設立了非洲人權和民族權委員會與非洲人權和民族權法院。根據規(guī)定，當華僑權益在宣言及其議定書的締約國境內受到損害時，可以向非洲人權和民族權委員會提出申訴，也可在滿足條件時向非洲人權和民族權法院提起訴訟，維護自身權益。

（3）華僑享有我國加入的國際公約及雙邊協(xié)定所規(guī)定的各項權益。我國于2016年9月29日發(fā)布《國家人權行動計劃(2016—2020年)》，對公民的經濟、社會和文化權利、公民權利和政治權利及少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人、殘疾人等特定人群體權利做出具體規(guī)定，確保全體人民，包括海外華僑的各項權利得到更高水平的保障。

4 華僑正當權利和利益保護的不足及加強保護的建議

華僑華人相對于國內13億多人口來說數(shù)量不算多，但始終同國家民族前途命運緊密聯(lián)系在一起，在不同歷史時期為中國的革命、建設、改革作出了重要貢獻，切不可視其為“小眾”。應樹立“大僑務”、“大包容”觀念，從團結一切致力于中華民族偉大復興的愛國者的高度認識和把握僑務工作。

我國改革開放至今已走入第40個年頭。40年來，華僑華人積極參與中國的經濟建設，第一時間從海外帶來了資金、技術、人才和先進的管理經驗。華僑參與改革開放，不但來得早，而且貢獻大。改革開放以來，華僑回國創(chuàng)業(yè)熱情高漲，僑資企業(yè)數(shù)量在全國外商投資企業(yè)中約占70%，投資額約占中國利用外資總額的60%。美國法律政治學者、國務院僑務辦公室華僑服務法律顧問張軍曾說過：“海外華僑有力推動了中國改革開放的進程，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的一股重要力量，在中國的發(fā)展建設中發(fā)揮了重要而獨特作用。”然而，由于多方面的原因，華僑正當權益的保護方面還存在著諸多不足。

（1）目前我國還沒有保護華僑的專門法律，有關華僑正當權利和利益保護，屬于多個部門分頭管理，不便于統(tǒng)一管理，最好是集中歸口到一個部門管理。

這次深化黨和國家機構改革，明確由中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理僑務工作，凸顯了僑務工作在黨和國家工作全局中的重要性。應以此為契機，在黨對海外統(tǒng)戰(zhàn)工作的集中統(tǒng)一領導下，理順體制機制，加強部門協(xié)調，形成共同推進僑務工作的合力。

（2）目前，關于華僑正當權利和利益保護的規(guī)定，散見于一些法律、法規(guī)、規(guī)章及地方政策文件之中，操作性不強并且實際上沒有執(zhí)行到位，有些是沒有明確的規(guī)定。例如：1）法律規(guī)定華僑在國內辦理相關事務可以憑本人護照證明身份，但在實際生活中，華僑憑護照在國內入住酒店，辦理交通、金融等業(yè)務都十分不便。2）華僑身份確認及辦理回國定居方面，有的事實上已經回國生活但長期沒有申請落戶，有的國外居留證明材料過期，有的國內原身份信息與現(xiàn)身份信息不一致。僑務、外事、公安等部門應加強協(xié)作，明確華僑身份標準，保障華僑回國定居權益。3）華僑在國內參加社會保險的轉移接續(xù)辦法不夠明確，一些華僑由于原人事檔案缺失，無法辦理社保和退休手續(xù)，應完善和落實華僑參加社會保險有關政策，將符合條件的華僑納入社保范圍。4）華僑外籍子女在國內入學難，專門面向華僑子女開設的國際學校數(shù)量不足、規(guī)模偏小，無法滿足需要。應關心解決華僑子女教育問題，為歸國僑胞消除后顧之憂。5）國內還有70多萬貧困歸僑僑眷，應按照精準脫貧的要求，重點做好僑界貧困家庭基本保障和關愛幫扶工作，確保他們如期脫貧解困。6）僑商投資應一視同仁，但實際上存在規(guī)模大小而差別對待的現(xiàn)象。

為規(guī)范涉僑行政行為，優(yōu)化華僑公共服務，依法維護華僑各項正當權益，應當著力解決華僑迫切訴求，充分保障華僑依法有效行使各項政治權利，支持僑胞有序參與政治生活，充分發(fā)揮僑界人大代表和政協(xié)委員表達訴求、參政議政、建言獻策的重要作用。與此同時，應適應對外開放持續(xù)深入、我國公民移居海外規(guī)模不斷擴大、華僑權益保護需求日益強烈的新形勢，將制定華僑權益保護法列入十三屆全國人大立法規(guī)劃，抓緊研究起草，通過立法將黨的十八大以來習近平總書記關于僑務工作的重要論述和黨中央對僑務工作的重大決策部署轉化為國家意志，為維護華僑權益提供有力的法律依據和全國統(tǒng)一的僑務法律、法規(guī)、政策體系。此外，還應注意華僑權益保護立法與國籍法、歸僑僑眷權益保護法等法律以及相關國際條約的銜接，提高立法的有效性和可操作性，并對已經實施多年的歸僑僑眷權益保護法進行修改完善。

（3）保護華僑海外正當權利和利益，應進一步明確和加強海外領事保護。維護海外華僑權益，在堅持以政府為主導的同時，應充分發(fā)揮華僑團體、開展海外業(yè)務的律師事務所等民間組織的作用，把各方力量整合凝聚起來。一般領事職務中明確規(guī)定領事官員有權保護派遣國及其國民的權益，但是我國簽訂的領事條約中都未對“領事保護”有明確定義，所以涉及領事保護內容不盡相同。一般條約中領事保護內容涉及“領事通知權”、“與派遣國國民聯(lián)系”、“財產繼承和遺產保護”、“指派監(jiān)護人或托管人”、“發(fā)生事故時提供援助”、“對派遣國航空器提供協(xié)助”、“采取強制性措施和調查措施”等。此外，在一些雙邊領事條約中，締約雙方還會根據彼此關切加入一些特有內容，如中國與俄羅斯等國領事條約明確規(guī)定，遇有派遣國公民被逮捕或受到任何形式的拘禁，接受國主管部門應在上述情況發(fā)生之日起四天內通知派遣國使領館；中國與澳大利亞領事協(xié)定明確規(guī)定締約雙方建立定期領事磋商制度；中美、中加領事條約中規(guī)定領事官員有權給本國國民供給裝有視頻、衣物、醫(yī)用藥品、讀物和書寫文具的包裹；中意領事條約規(guī)定遇有派遣國國民在領區(qū)內被接受國當局宣布強迫離境或驅逐時，接受國應當事先通知領館。

目前，與我國簽訂雙邊領事條約的國家不到與我建交國家的三分之一，這對于廣泛保護海外華僑權益是遠遠不夠的。一方面應繼續(xù)通過談判增加中外雙邊領事條約的締結數(shù)量。另一方面，對于未建立外交或領事關系的國家，可以借鑒“歐盟公民在第三國的外交和領事保護”的做法，加強與華僑住在國第三國的聯(lián)系，通過雙邊條約的形式，讓第三國代為保護華僑的人身和財產安全。另一方面，也應引導華僑自覺遵守住在國法律，尊重當?shù)孛褡遄诮塘曀?，更好地維護海外中國人的形象。

（4）創(chuàng)新華僑正當權利和利益保護的方式和手段，充分發(fā)揮僑務資源在中華民族偉大復興事業(yè)中的作用。1）把促進僑務事業(yè)發(fā)展同服務國家發(fā)展大局緊密結合起來，加大引進僑智僑資力度，充分發(fā)揮海外僑胞和歸僑僑眷在推動我國創(chuàng)新發(fā)展、維護和促進祖國統(tǒng)一、增進中外友好合作中的獨特作用。2）加強對外國相關法律規(guī)定的研究，完善我國引智工作政策措施，為引進的海外人才提供有效保護。把引進海外專業(yè)人才和科研團隊作為今后一個時期僑務工作的重點方向，建立使用和管理相對靈活、來去自由的體制機制，做好政策支持、事業(yè)扶助、生活保障等各類服務，確保人才引得進、留得住、流得動、用得好。3）建設華僑華人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范基地，既要積極推進，也要根據條件穩(wěn)步進行，防止“扎堆兒”，真正培育一批成功創(chuàng)業(yè)的僑資高科技企業(yè)。4）積極引導和支持華僑華人積極參與“一帶一路”建設，發(fā)揮他們熟悉情況、融通中外的優(yōu)勢，助力國內企業(yè)“走出去”，與“一帶一路”沿線國家實現(xiàn)各領域務實合作，攜手長遠共贏發(fā)展。