胡楊楊 王碩艷 鄭琦 林柔怡 潘鵬英 龔上華

（杭州師范大學(xué)，浙江杭州 311121）

1 引言

1.1 研究背景與研究意義

新中國成立以來，農(nóng)村土地的經(jīng)營、管理幾經(jīng)變遷。自2014年開始，農(nóng)村“三塊地”改革試點工作便開始如火如荼地開展，即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度。其中宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。2017年5月28日，在國家進一步落實農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證的號召下，浙江省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，對加快推進做好農(nóng)村宅基地及住房歷史遺留問題處理工作，提出指導(dǎo)性意見。

隨著時代的發(fā)展，社會的進步，人們生活水平的提高，對土地的占有欲越來越強，對土地價值的認(rèn)識也越來越高，在宅基地的權(quán)利確認(rèn)、使用以及流轉(zhuǎn)的過程中也出現(xiàn)了宅基地劃分不明確、繼承、強占等一系列糾紛。為了應(yīng)對以上的糾紛，各省市分別采取了不同的措施，同時卻又產(chǎn)生了新的矛盾，由此可知目前還沒有一個完善的法律條文可以徹底解決宅基地問題。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的時代背景下，宅基地制度的完善刻不容緩，這也是我們需要思考的方向。況且隨著城市化進程不斷加快，在溫州“城中改”的工程中，農(nóng)村宅基地本身的價值也會不斷上升，為了促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，盡量滿足村民對宅基地的要求，更要保證農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證順利進行。

土地是民生之本，是農(nóng)村其他財富的來源，農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證的意義可以從以下幾個方面探討：從政府層面看，通過民眾及政府的調(diào)查，可以建構(gòu)民眾與政府的溝通橋梁，使政府能從民眾口中認(rèn)識到自身的不足。有利于政府改進工作，執(zhí)行從群眾中來到群眾中去的工作方法，為政府制度的制定提供方向，做到讓制度利民；從農(nóng)民層面看，首先了解農(nóng)民對宅基地的認(rèn)識程度，調(diào)查農(nóng)民對當(dāng)前宅基地制度的建議與意見，提高農(nóng)民的法律意識，維護自身的利益；其次，有利于農(nóng)民與政府的意見交流，有助于農(nóng)民積極配合政府的行動；從城鄉(xiāng)建設(shè)看，城鄉(xiāng)建設(shè)一直是國家重點關(guān)注的項目，目的是達(dá)到城鄉(xiāng)共贏的局面。解決宅基地問題是深化農(nóng)村改革、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，是促進農(nóng)民增收的重要手段；從社會發(fā)展看，宅基地是農(nóng)民生活穩(wěn)定的基本保障，通過法律手段保障農(nóng)民的使用權(quán)，避免一系列糾紛，營造良好的社會氛圍，有利于促進社會發(fā)展。

1.2 研究現(xiàn)狀

目前，在知網(wǎng)上，以“主題”為檢索詞，以“農(nóng)村宅基地確權(quán)”為檢索項進行跨庫檢索（選擇的數(shù)據(jù)庫有中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫、中國博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫、中國優(yōu)秀碩士論文全文數(shù)據(jù)庫、國際國內(nèi)會議數(shù)據(jù)），檢索的結(jié)果為259條，其中碩士論文36條，期刊152條。對農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證最早的研究出現(xiàn)在二十世紀(jì)九十年代，強調(diào)了土地登記的意義。但是就目前來看，現(xiàn)有的研究內(nèi)容只是針對某一個問題展開談?wù)?，因此本文希望能借助溫州宅基地確權(quán)發(fā)證來挖掘宅基地制度存在的共性問題，并且能提出系統(tǒng)的分析，以此來提出相應(yīng)的對策，可以為其他宅基地制度的完善所借鑒。

1.3 主要內(nèi)容與研究方法

基于這樣的背景和意義，本項目組想通過對2017年溫州農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證的實地考察和研究，并結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)和相關(guān)研究，探索溫州宅基地制度的未來走向及對策研究，以此為今后溫州宅基地問題的處理提供建議與依據(jù)，并且為其他地區(qū)處理宅基地問題做示范。本次的研究將采用理論與實踐相結(jié)合的方法，將已有的文獻(xiàn)資料與實地調(diào)查所得的資料相結(jié)合，在此基礎(chǔ)上進行綜合分析，提出相應(yīng)的對策。

2 溫州農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證存在的問題

2.1 歷史遺留問題

（1）一戶多宅，超面積。溫州市雖然是發(fā)展比較快的城市，但城鄉(xiāng)差距還是相對比較明顯。在經(jīng)濟發(fā)展迅速的溫州，農(nóng)村人口依舊較多，由于繼承、改善住房條件等多種因素，加上農(nóng)村的宅基地缺乏有效的法律約束，造成了新房已建但舊房未拆的局面，并且隨著經(jīng)濟的發(fā)展，原有的舊房經(jīng)過裝修重建，煥然一新，也就有了“一戶多宅”的現(xiàn)象。在農(nóng)村，大多數(shù)村民的宅基地用地面積過大，超出合理范疇，不難發(fā)現(xiàn)大多數(shù)村民都有自己的前院等。并且隨著年限的增長，在不知不覺中，村民也將多出的面積當(dāng)做自己的私有財產(chǎn)，寧愿出錢也不愿意歸還。

（2）鄰里糾紛。在農(nóng)村出現(xiàn)關(guān)于宅基地的糾紛也是常有的事，安徽著名的“六尺巷”也正是關(guān)于宅基地的糾紛故事。在農(nóng)村中鄰里糾紛主要包括村民與村民之間的糾紛，村民與村集體的糾紛，村民與企業(yè)的糾紛。在村民看來，土地就是財富的發(fā)源地，也是村民的定心丸，因此在土地確權(quán)方面即使是同胞兄弟也是寸土必爭。由于各方都為了爭取各自的利益，因此都不讓步，使得確權(quán)登記工作無法順利進行。

2.2 實際操作中的問題

（1）審查機制不健全。在確權(quán)發(fā)證的過程中主要有資料的審查和實地的審查，在資料審查方面，工作人員更關(guān)心的是要收集哪些證件，是否齊全，流程是否走完，而對資料的真?zhèn)蔚囊髤s不加以重視，并且有很多宅基地的證明文件年代久遠(yuǎn)，難以認(rèn)定。在實地審查方面更多也只是走個形式，主要還是看資料是否齊全，以此為基礎(chǔ)確定確權(quán)的范圍和權(quán)利人。

（2）權(quán)限界定把握不準(zhǔn)。權(quán)屬界定是農(nóng)民確權(quán)登記的重要環(huán)節(jié)，內(nèi)容主要設(shè)定宅基地所屬權(quán)的擁有者和所屬宅基地范圍。但是，從各方面資料可以看出來，溫州市宅基地使用權(quán)權(quán)屬界定不夠明確，導(dǎo)致宅基地確權(quán)發(fā)證的作用大打折扣。比如在確權(quán)過程中對宅基地范圍的評估帶有主觀隨意性、測量精準(zhǔn)度不夠等都會影響農(nóng)民對宅基地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)識；而對權(quán)利人確定的把握不準(zhǔn)容易造成土地糾紛，這與宅基地確權(quán)發(fā)證的目的完全是背道而馳，不僅沒有保證農(nóng)民的權(quán)益，反而引起不必要的麻煩。

（3）確權(quán)人員專業(yè)素質(zhì)不高。面對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)復(fù)雜糾紛，確權(quán)工作人員有時要做的更是除了確權(quán)以外的其他工作，如村民糾紛的調(diào)解員，村民產(chǎn)權(quán)知識的向?qū)У鹊?，因此對確權(quán)工作人員的專業(yè)素質(zhì)要求極高。但是，就現(xiàn)實看來，確權(quán)人員的專業(yè)素質(zhì)還不能承擔(dān)目前的工作。就比如溫州市一戶村民對新頒布的文件向政府工作人員提出了疑問，得到的回答模棱兩可，并不能真正解決問題。他們所掌握的專業(yè)知識暫時只對共性問題有效，那么很顯然如果用來解決個性問題效果肯定不佳，如果問題解決不了，確權(quán)也不能順利進行，所以確權(quán)人員專業(yè)素質(zhì)不高也會導(dǎo)致確權(quán)發(fā)證的工作效率低下。

2.3 其他問題

（1）村民登記意識不強。部分村民沒有認(rèn)識到確權(quán)登記的重要性，他們認(rèn)為住房是自己的私有財產(chǎn)，土地要不要登記無所謂，而且房子是自己建造的，也不怕別人會占用，這樣使確權(quán)登記工作處于被動的地位，效率低下。并且準(zhǔn)備資料、申請等一系列手續(xù)在他們看來非常麻煩，這些事情沒意義，他們只有在自己需要改建、擴建的時候才會依法去執(zhí)行必要的手續(xù)。就像筆者所訪問的一些溫州村民，他們對于最新頒布的宅基地確權(quán)發(fā)證政策都不太了解，部分村民認(rèn)為自己住的地方很偏，政府不會來管。

（2）信息化水平低。雖然現(xiàn)在是科技高速發(fā)展的時代，人們步入了信息化的社會。但是在確權(quán)登記這一塊卻沒有將信息化完美融合在一起。關(guān)于宅基地的相關(guān)信息如房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)等應(yīng)當(dāng)在數(shù)據(jù)庫內(nèi)定期登記與更新，需要的時候還能實時調(diào)取，提高工作效率。但是實際操作中，運用計算機軟件保存土地信息的地方非常少，大多都是采用紙質(zhì)保存。采用紙質(zhì)保存不僅會導(dǎo)致信息滯后，而且調(diào)取麻煩。正因為如此，數(shù)據(jù)庫發(fā)揮的作用也僅限于存儲，還沒有管理的功能。

（3）缺乏監(jiān)督機關(guān)。溫州農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證工作雖有相關(guān)的管理部門，卻沒有相關(guān)的監(jiān)督機構(gòu)來監(jiān)督工作正常運行。對于一個個村來說，村干部是農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證的領(lǐng)頭人，但是村里的鄰里關(guān)系親戚關(guān)系直接導(dǎo)致了村干部在確權(quán)登記過程中礙于情面而忽視法律，由此產(chǎn)生了一戶多宅等不公平現(xiàn)象。但是農(nóng)村的人情現(xiàn)象時有發(fā)生，而且在每個村都不可避免。但由于缺乏監(jiān)督機關(guān)，對確權(quán)人員工作的疏忽只能是事后彌補。

（4）網(wǎng)站利用率低。溫州市政府在官網(wǎng)上開設(shè)了“網(wǎng)絡(luò)問政”這一個模塊，以“宅基地”為關(guān)鍵詞搜索，可以直接了解溫州市民眾對宅基地政策的看法。許多村民通過網(wǎng)絡(luò)提出了自己的疑問，但政府的反饋明顯存在問題：首先是對民眾的回復(fù)至少在十天以后，周期過長；再者大多數(shù)問題都沒有正面回應(yīng)，沒有給出正確、具體的解決方案。如果追加提問又要等一個周期。因此，網(wǎng)絡(luò)問政并不能及時、有效地解決村民困惑。

3 溫州市農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證的完善

3.1 精確的制度本身

（1）相關(guān)法律的完善。想要更有效地解決和避免農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證過程中的問題，首先就要完善相關(guān)的法律，以此為支撐。對宅基地的界定范圍應(yīng)當(dāng)有具體的明文規(guī)定，對于一些突發(fā)狀況也要實行預(yù)估和提出相關(guān)的解決方案，避免在實際操作中主觀臆斷。對于一些歷史遺留的宅基地問題，如一戶多宅要明確規(guī)定分戶的標(biāo)準(zhǔn)，建立起分戶的原則和方法，對于多余的宅基地要根據(jù)法律規(guī)定程序及時無條件地收回，做到公開透明。

（2）將審查機制規(guī)范化。首先要規(guī)范權(quán)籍調(diào)查，將村民所提交的宅基地確權(quán)資料證明與非法違建數(shù)據(jù)同步更新，聯(lián)合審查，避免一些拆舊建新的老房子重新登記，帶來新的工作麻煩。同時可以建立資料的多重審查，將土地資源信息與產(chǎn)權(quán)人權(quán)籍信息聯(lián)立共享，防止出現(xiàn)形式化工作，避免工作誤差。實地審查當(dāng)中，確權(quán)人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)提供實地數(shù)據(jù)，作為確權(quán)依據(jù)。實地數(shù)據(jù)要與權(quán)利人所提交的資料整合，最終才能給予登記資格。

（3）建立有效的監(jiān)督機制。農(nóng)村宅基地的確權(quán)工作是一項長期運行的工程，需要設(shè)立一個專門的監(jiān)督機構(gòu)，對相關(guān)的工作人員進行約束。確權(quán)登記人員的每一項工作都應(yīng)當(dāng)有一定的規(guī)范，要加大對違紀(jì)違法行為的懲罰，還要有相應(yīng)的經(jīng)濟懲罰，對工作失誤要予以及時糾正。對于村干部要加強對他們的法律意識的普及，必要時開展類似宅基地產(chǎn)權(quán)知識的會議，執(zhí)行工作時政府可派專業(yè)人員從旁協(xié)助。不僅可以避免違法行為的發(fā)生，還可幫助其提高工作效率。

3.2 有效的運行機制

（1）提高確權(quán)人員專業(yè)素質(zhì)。確權(quán)人員的專業(yè)素質(zhì)在一定程度上決定了確權(quán)工作的效果，因此確權(quán)人員的專業(yè)素質(zhì)非常重要，我認(rèn)為可以從以下幾個方面來保證確權(quán)人員的專業(yè)素質(zhì)：第一，要明確規(guī)定確權(quán)人員的準(zhǔn)入門檻，對他們進行資格選拔，進行相關(guān)知識與應(yīng)變能力的考核，還要從創(chuàng)新、性格等多方面綜合考慮，而不是只看學(xué)歷。第二，要對確權(quán)人員進行專門的培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容包括專業(yè)知識與專業(yè)素養(yǎng)，深入了解宅基地確權(quán)相關(guān)法律，讓他們嘗試解決突發(fā)狀況來培養(yǎng)其隨機應(yīng)變的能力；第三，要定期對確權(quán)人員進行考核，優(yōu)勝劣汰，年終進行績效考核，設(shè)立相關(guān)獎懲制度。確權(quán)人員在工作中應(yīng)當(dāng)明確自己的職責(zé)，對出現(xiàn)的失誤及時補救，將失誤的影響降到最低。

（2）建立村民自治制度。發(fā)揮農(nóng)村村民自治的優(yōu)勢，宅基地確權(quán)發(fā)證不應(yīng)該是簡單的從上到下的推行，而是應(yīng)當(dāng)與村民自治結(jié)合起來。在中國鄉(xiāng)土人情濃厚的社會，要利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)中人與人的信任，這是一種文化理念。有時村民的調(diào)解比政府的強硬做法更為有效。農(nóng)村的村民自治是以滿足和實現(xiàn)村民需要為尺度，他們在村民意見的基礎(chǔ)上協(xié)助政府進行宅基地的確權(quán)登記。只有實現(xiàn)了村民的需要，才能實現(xiàn)制度的可持續(xù)性。

（3）情理結(jié)合。在實際操作中，不能僅僅靠強硬的做法，而是要將原則性與靈活性相結(jié)合。在確權(quán)的過程中必然要按照法律法規(guī)辦事，對于一些合法的住房土地要及時予以確權(quán)登記，但是一些不合理的搭建，在法律允許的情況下，根據(jù)搭建嚴(yán)重程度進行相對應(yīng)的懲罰。但同時要考慮到村民的配合情況，對配合工作的村民，懲罰應(yīng)當(dāng)酌情減少，對不配合的村民必要時可以運用法律手段。

3.3 全方位的管理模式

（1）加大宣傳工作。在宅基地確權(quán)工作開始之前就要開展相關(guān)的產(chǎn)權(quán)知識的宣傳，從而使村民理解到宅基地確權(quán)的意義，提高村民對不動產(chǎn)確權(quán)登記的意識，來保證村民在之后的宅基地確權(quán)工作中能夠積極配合。宣傳工作可以是開展不動產(chǎn)確權(quán)重要性的講座，制作宣傳冊發(fā)放給村民，或者拍攝一個宣傳片，定期播放，還可以設(shè)立一個宅基地確權(quán)咨詢窗口，來為有需要的村民解惑答疑。這些都能使村民提前意識到宅基地確權(quán)發(fā)證的重要性，減少確權(quán)工作的阻力。

（2）網(wǎng)站的高效運營。在信息化的時候，網(wǎng)絡(luò)方便了人與人的及時交流，政府開設(shè)“網(wǎng)絡(luò)問政”模塊的行為是應(yīng)當(dāng)予以肯定的，但如果提高利用率更需要引起重視。首先我認(rèn)為，政府應(yīng)該重視對網(wǎng)站的管理，應(yīng)當(dāng)要有專門管理網(wǎng)站的人員，因為官網(wǎng)的信息有時是更為及時更為新鮮，政府可以及時了解到民眾的需求。并且我認(rèn)為，對民眾問題的回答，周期雖說不用及時回復(fù)，但至少要控制在一周內(nèi)，對于一些宅基地專業(yè)問題的回答，可以回復(fù)聯(lián)系方式，如此能更好地幫民眾解決問題。

（3）數(shù)據(jù)管理信息化。要提高數(shù)據(jù)管理的信息化，首先要擴大經(jīng)費，配備較為先進的硬件設(shè)施。按照數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)需要，在結(jié)合地方實際情況，購置相應(yīng)高科技。其次，要提高數(shù)據(jù)建設(shè)人員的技術(shù)水平，加強數(shù)據(jù)庫管理人員的計算機技能，并且開展技術(shù)的交流與合作。最后，應(yīng)當(dāng)要完善宅基地數(shù)據(jù)的更新機制，因為農(nóng)村宅基地的問題比較多，因此對于采集的一手資料應(yīng)當(dāng)經(jīng)過多次審核，最終確定可以登記才能入庫，以此維持?jǐn)?shù)據(jù)庫的新鮮度。

4 結(jié)語

做好農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證工作是維護農(nóng)村切實利益，促進城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的迫切需要。建立完善的農(nóng)村宅基地制度，依法確立農(nóng)戶宅基地權(quán)利，強化農(nóng)民的不動產(chǎn)意識，有利于社會的穩(wěn)定發(fā)展。因此對農(nóng)村宅基地的完善也要調(diào)動各方面的資源與力量，建立和完善確權(quán)過程中的各個環(huán)節(jié)，尊重歷史與現(xiàn)實的結(jié)合，情理結(jié)合。