張?jiān)奇? 朱玉霞

摘 要：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國(guó)地方政府房?jī)r(jià)調(diào)控政策致力于在實(shí)現(xiàn)改善民生和穩(wěn)增經(jīng)濟(jì)的雙重目標(biāo)上取得顯著成效。由于多種原因，地方政府在執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策時(shí)，出現(xiàn)了調(diào)控成效不彰的政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要樹(shù)立以人民為中心的民生思想，把保障群眾住房作為黨和政府重要的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。為了呼應(yīng)黨中央以民生訴求砥礪前行的執(zhí)政情懷，嘗試從政策執(zhí)行力的視角來(lái)探討地方政府房?jī)r(jià)調(diào)控政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的成因，并據(jù)此提出相應(yīng)的對(duì)策來(lái)順暢地方政府執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策。

關(guān)鍵詞：房?jī)r(jià)調(diào)控；地方政府；政策執(zhí)行偏差；政策執(zhí)行力

中圖分類(lèi)號(hào)：D63-31 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2018）23-0006-02

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱的房產(chǎn)業(yè)承載著較大的拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力，與此相對(duì)，大量群眾亟需住房與高昂房?jī)r(jià)的矛盾卻愈發(fā)突顯。黨中央善察民愿，明確定性“房子是用來(lái)住的，不是用于炒的”，這將房地產(chǎn)的民生性質(zhì)置于首要地位，彰顯黨中央執(zhí)政的人民情懷。地方政府是執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策的主體，然而在多種因素作用下，少數(shù)地方政府調(diào)控房?jī)r(jià)出現(xiàn)了政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為調(diào)控結(jié)果與保民生、穩(wěn)房?jī)r(jià)的預(yù)期目標(biāo)相偏離并造成愈調(diào)越漲的吊詭局面的出現(xiàn)。本文擬從政策執(zhí)行力的視角來(lái)探究上述現(xiàn)象的成因，并提出治理方略。

一、地方政府房?jī)r(jià)調(diào)控政策執(zhí)行偏差成因探究

“所謂政策執(zhí)行力，是政府機(jī)關(guān)調(diào)控所擁有的人力、物力、財(cái)力、信息、制度等資源，運(yùn)用自身的執(zhí)行能力，確保公共政策得以有效執(zhí)行從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的能力和力量。”[1]地方政府房?jī)r(jià)調(diào)控政策的執(zhí)行力是指地方政府作為房?jī)r(jià)調(diào)控政策的執(zhí)行主體，通過(guò)掌控人力、財(cái)力、物力等有形政策資源，以及運(yùn)作信息、政府權(quán)威、政府公信力和制度等無(wú)形政策資源，確保政策方案執(zhí)行順暢，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)期調(diào)控目標(biāo)。我國(guó)地方政府房?jī)r(jià)調(diào)控政策的執(zhí)行力不彰原因眾多，但下述幾個(gè)因素是導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的顯著成因。

（一）政策執(zhí)行資源受限

政策執(zhí)行的有形資源不足，則政策難以實(shí)踐推進(jìn)；政策執(zhí)行的無(wú)形資源受損，則政策不為民心所支持?？梢?jiàn)，地方政府的人力、物力、財(cái)力等有形政策資源不足在很大程度上鉗制了地方政府房?jī)r(jià)調(diào)控政策執(zhí)行力。房?jī)r(jià)攸關(guān)民生大計(jì)，地方政府房?jī)r(jià)調(diào)控的政策目標(biāo)是促進(jìn)房?jī)r(jià)健康有序波動(dòng)，但有形政策資源不足導(dǎo)致政策執(zhí)行的結(jié)果違背了政策制定的初衷，勢(shì)必拷問(wèn)著地方政府的公信力和權(quán)威性。假使地方政府的無(wú)形政策資源不斷損耗，政策目標(biāo)群體就不會(huì)賦予地方政府充分的信任和支持，其最終結(jié)果必然是地方政府不能實(shí)現(xiàn)房?jī)r(jià)調(diào)控的政策目標(biāo)。

（二）政策執(zhí)行動(dòng)力不足

政策執(zhí)行動(dòng)力是政策執(zhí)行者出于對(duì)實(shí)現(xiàn)人民根本利益的高度責(zé)任感來(lái)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的內(nèi)生力量。房地產(chǎn)具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)造血功能，讓地方政府受益頗豐。一方面，地方政府倚仗出讓土地賺取高額財(cái)政收入，特別是在我國(guó)地方政府官員主要以GDP為政績(jī)考核指標(biāo)的情境下，房地產(chǎn)業(yè)無(wú)疑是創(chuàng)造財(cái)政收入見(jiàn)效最快的方式；另一方面，房地產(chǎn)在自身發(fā)展的同時(shí)，拉動(dòng)周邊配套產(chǎn)業(yè)完善，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展?？墒牵湔T人的利益也讓政治定力不足的地方官員妄肆貪腐。十八大后的反腐事實(shí)證明，大量落馬的地方官員與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商結(jié)成腐敗利益共同體，聯(lián)合坐視房?jī)r(jià)上漲，攫取非法利益。同時(shí)，地方政府“為官不為，庸官懶政”的亞腐敗，也限制了房?jī)r(jià)調(diào)控政策執(zhí)行力的發(fā)揮。正是基于此，變相性和象征性執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策的現(xiàn)象迭出不窮，極大削減了地方政府執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策動(dòng)力的順暢性。

（三）政策執(zhí)行監(jiān)督乏力

政策執(zhí)行監(jiān)督是檢測(cè)政策執(zhí)行成效，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行偏差并及時(shí)糾改，從而確保政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)已定政策目標(biāo)的手段。政策執(zhí)行監(jiān)督的主體既包括享有政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的政府部門(mén)，也包含法律賦予監(jiān)督權(quán)的政黨、司法部門(mén)、立法部門(mén)、新聞?shì)浾撘约吧鐣?huì)公眾等。然而就現(xiàn)狀而言，目前的多元監(jiān)督主體在監(jiān)督地方政府執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策上的力度不足，使得少數(shù)地方政府在執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策上流于形式，以及失職瀆職、政策績(jī)效考核虛設(shè)等行為涌現(xiàn)，終致政策執(zhí)行走樣。同時(shí)，政策制定主體在制定政策時(shí)為了使不同區(qū)域能夠依據(jù)本地區(qū)客觀情況執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策，預(yù)設(shè)了一定的政策執(zhí)行彈性空間。政策制定主體的本意是充分彰顯政策的靈活性，然而這也讓地方政府在執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策時(shí)具有相當(dāng)大的政策執(zhí)行回旋空間，這個(gè)回旋空間一般是政策執(zhí)行監(jiān)督的灰色地域，也是失職瀆職行為發(fā)生的主要場(chǎng)域。因此，對(duì)地方政府的政策執(zhí)行監(jiān)督常常困難重重，往往浮于表面，致使政策執(zhí)行偏差。

（四）政策執(zhí)行主體素質(zhì)欠缺

客觀而言，我國(guó)地方政府執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策的水平已經(jīng)得到顯著提升，但少數(shù)地方政府仍有待提高。首先，專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平不足，對(duì)房?jī)r(jià)調(diào)控政策的理解存在偏差，政策執(zhí)行中的創(chuàng)新能力不夠。房?jī)r(jià)上漲初期的漲勢(shì)不明顯，一般不會(huì)引發(fā)社會(huì)公眾的強(qiáng)烈關(guān)注，地方政府的調(diào)控政策傾向于先敷衍了事或采取作用一般的應(yīng)對(duì)之策來(lái)抑制房?jī)r(jià)可能的過(guò)快上漲，直到地方房地產(chǎn)行業(yè)迎來(lái)漲價(jià)高潮才采取有力對(duì)策。其次，執(zhí)行政策的經(jīng)驗(yàn)不足，應(yīng)變能力不夠。政策制定者在制定房?jī)r(jià)調(diào)控政策時(shí)，不可能將政策漏洞悉數(shù)考慮到，在實(shí)踐執(zhí)行中才會(huì)漸進(jìn)暴露。少數(shù)地方政府在執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策時(shí)，依照調(diào)控政策文本上面的條條框框來(lái)機(jī)械執(zhí)行，沒(méi)有充分考慮執(zhí)行客體與調(diào)控政策之間的變化和沖突，無(wú)疑會(huì)增加調(diào)控政策執(zhí)行的難度。

（五）政策執(zhí)行環(huán)境復(fù)雜

房?jī)r(jià)是市場(chǎng)化運(yùn)作，因此市場(chǎng)環(huán)境就成為執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策首當(dāng)面對(duì)的政策執(zhí)行環(huán)境。市場(chǎng)在資源配置中施展著決定性作用，但盲目性、自發(fā)性、滯后性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的固有弊端，極易觸發(fā)市場(chǎng)失靈。在調(diào)控政策的實(shí)踐運(yùn)行中，地方政府很難在多端變化的市場(chǎng)環(huán)境下把握好房?jī)r(jià)調(diào)控政策的“度”，這就給地方政府的房?jī)r(jià)調(diào)控政策的執(zhí)行帶來(lái)了不容回避的挑戰(zhàn)。同時(shí)，消費(fèi)者復(fù)雜的購(gòu)房觀念也是房?jī)r(jià)調(diào)控政策執(zhí)行環(huán)境的構(gòu)成要素。消費(fèi)者的“買(mǎi)漲不買(mǎi)跌”、“人人要有房”、“多買(mǎi)能致富”等購(gòu)置住房的理念往往在房?jī)r(jià)火熱之時(shí)，進(jìn)一步觸動(dòng)房?jī)r(jià)飆升。

二、地方政府房?jī)r(jià)調(diào)控政策執(zhí)行力的提升進(jìn)路

習(xí)近平總書(shū)記指出：“住房問(wèn)題既是民生問(wèn)題也是發(fā)展問(wèn)題?！盵2]鑒于此，既不能因發(fā)展經(jīng)濟(jì)而犧牲民生幸福，也不能讓房?jī)r(jià)漲落失度，威脅國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。這就要求提升地方政府的房?jī)r(jià)調(diào)控政策執(zhí)行力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和民生改善的雙贏。

（一）打造高效廉潔政府，涌現(xiàn)政策執(zhí)行資源

深化政府行政體制改革，打造運(yùn)行高效、廉潔為公的地方政府，提升政府宏觀調(diào)控效率，釋放市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的活力，以及提高有形政策資源的使用效率，能使地方政府執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策所耗散的人力、物力、財(cái)力等調(diào)控成本降到最低水平。地方政府的有形政策資源總是有限的，無(wú)形政策資源的優(yōu)勢(shì)在于憑借政府的公信力及權(quán)威爭(zhēng)取政策目標(biāo)群體主動(dòng)配合政策執(zhí)行并順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。因此，地方政府要高度重視以政府公信力和權(quán)威為核心元素的無(wú)形政策資源的開(kāi)發(fā)。在行政理念上，地方政府要始終貫徹以人民為中心的服務(wù)理念，重抓責(zé)任型政府建設(shè)，培育地方政府在公眾中的美譽(yù)度，博得民眾對(duì)政府的信任；在施政措施上，把發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和增進(jìn)人民福祉統(tǒng)一起來(lái)，讓人民在地方發(fā)展中感受到更多的獲得感，疏浚政策目標(biāo)群體支持地方政府執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策的民意源泉。

（二）找尋經(jīng)濟(jì)新生長(zhǎng)點(diǎn)，順暢政策執(zhí)行動(dòng)力。

唯有創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)生長(zhǎng)點(diǎn)，才能擺脫土地財(cái)政對(duì)地方政府的束縛。首先，發(fā)展創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)，塑造地方經(jīng)濟(jì)包容性發(fā)展韌力。要大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵(lì)全民自主創(chuàng)新，在落實(shí)“五大發(fā)展理念”中培植優(yōu)質(zhì)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。其次，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，拓展地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展空間。在中央供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革契機(jī)下，地方政府應(yīng)聚焦優(yōu)化本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，把綠色經(jīng)濟(jì)作為主要的發(fā)展攻略，在創(chuàng)造多類(lèi)型財(cái)政收入中實(shí)現(xiàn)民生共建共享。同時(shí)，地方政府要依法懲治在房?jī)r(jià)調(diào)控政策執(zhí)行上存在的“庸官懶政，為官不為”的現(xiàn)象。唯有多管齊下，土地財(cái)政對(duì)地方政府的吸引力才會(huì)減弱，政府官員在房產(chǎn)業(yè)上的腐敗行為方能失去生存的土壤，最終順暢地方政府以服務(wù)人民的責(zé)任作為動(dòng)力之能來(lái)執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策。

（三）重用制度約束功效，強(qiáng)化政策執(zhí)行監(jiān)督

作為多元監(jiān)督主體中的重要一員，地方政府應(yīng)該精準(zhǔn)定位自身在房?jī)r(jià)調(diào)控中的監(jiān)管職責(zé)，避免在房?jī)r(jià)監(jiān)管上的缺位、越位、錯(cuò)位等失責(zé)行為。對(duì)此，地方政府要充分運(yùn)用多種監(jiān)督手段，主動(dòng)提高監(jiān)管的透明度，加大對(duì)房?jī)r(jià)上漲審批的監(jiān)督，提高自覺(jué)依法依規(guī)執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策的意識(shí)。同時(shí)也要謹(jǐn)防地方政府自律不足引起的房?jī)r(jià)調(diào)控政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的泛起，而治理的根本之策在于筑牢監(jiān)督制度的籠子，倒逼地方政府的執(zhí)行責(zé)任主體地位落實(shí)有效。展開(kāi)來(lái)講，要構(gòu)筑兩層制度監(jiān)督保障體系。首先，構(gòu)筑以黨委監(jiān)督、上級(jí)政府監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督在內(nèi)的第一層次監(jiān)督保障層，強(qiáng)化監(jiān)督并及時(shí)反饋，對(duì)產(chǎn)生失職瀆職行為的要依法進(jìn)行問(wèn)責(zé)。其次，構(gòu)建包含新聞?shì)浾?、社?huì)公眾在內(nèi)的第二層次監(jiān)督保障層，引入媒體輿論和大眾監(jiān)督機(jī)制，鞭策地方政府自覺(jué)高效執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策。

（四）提升政府行政素質(zhì)，精準(zhǔn)執(zhí)行調(diào)控政策

學(xué)習(xí)是形塑具有高專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平的政策執(zhí)行主體的基本手段。地方政府房?jī)r(jià)調(diào)控執(zhí)行者要借助當(dāng)前深入推進(jìn)學(xué)習(xí)型大國(guó)的良機(jī)，加強(qiáng)理論知識(shí)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，拓寬知識(shí)結(jié)構(gòu)面，提高政策理解力和政策執(zhí)行創(chuàng)新力。同時(shí)，地方政府需精準(zhǔn)領(lǐng)悟房?jī)r(jià)調(diào)控政策的旨趣是要在實(shí)現(xiàn)民生改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展共贏的基礎(chǔ)上更好滿(mǎn)足人民住房需求。在實(shí)踐執(zhí)行上，地方政府要靶向施策，既要充分考慮到政策目標(biāo)群體的差異性，做到政策分類(lèi)指導(dǎo)，照顧到不同收入階層的住房訴求，也要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)有效的政策執(zhí)行方式，依法（下轉(zhuǎn)19頁(yè)）（上接7頁(yè)）精準(zhǔn)治理恣意哄抬房?jī)r(jià)的違規(guī)行為，以此降低房?jī)r(jià)調(diào)控政策執(zhí)行的阻梗。要精準(zhǔn)汲取以往房?jī)r(jià)調(diào)控政策取得的正反兩方面的核心經(jīng)驗(yàn)，為地方政府有力地執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策提供參考。還要精準(zhǔn)掌控政策執(zhí)行環(huán)境的變化，有針對(duì)性地提高政策執(zhí)行中的應(yīng)變能力，以此保證房?jī)r(jià)調(diào)控政策的成效盡顯，擴(kuò)大調(diào)控政策的受益面。

（五）調(diào)控杠桿綜合發(fā)力，優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境

地方政府既要遵循市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的規(guī)律來(lái)執(zhí)行房?jī)r(jià)調(diào)控政策，也要擯棄市場(chǎng)萬(wàn)能的思維，發(fā)揮地方政府在房?jī)r(jià)調(diào)控上的作用以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。房?jī)r(jià)調(diào)控政策的執(zhí)行要統(tǒng)籌發(fā)揮行政手段、法律手段以及經(jīng)濟(jì)手段等調(diào)控杠桿的協(xié)同功用，同時(shí)不間斷地對(duì)政策工具實(shí)行創(chuàng)新，以適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境的變化。在穩(wěn)定消費(fèi)者購(gòu)房心理預(yù)期上，既要牢固堅(jiān)持商品房供應(yīng)量由市場(chǎng)規(guī)律調(diào)節(jié)的法律機(jī)制不變，又要在在法規(guī)政策允許條件下優(yōu)先增加保障性住房用地供應(yīng)總量，引入社會(huì)資本及各級(jí)政府財(cái)政資本優(yōu)先建設(shè)保障性住房。還要把制定和完善租房制度、二手房買(mǎi)賣(mài)制度、一手房供應(yīng)制度和抑制非法投機(jī)炒房制度結(jié)合起來(lái)，讓購(gòu)房者從完備的住房保障制度上穩(wěn)定購(gòu)房心理。唯有多種手段協(xié)同發(fā)力，才能從根本上滿(mǎn)足群眾的剛性住房需要。

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[責(zé)任編輯 柯黎]