盛斌 馬斌

摘 要：在后金融危機時代，隨著世界經濟格局的變化，發(fā)達國家所主導的傳統(tǒng)全球金融治理改革在近年來雖取得一定進展，但以大國為核心的中心-外圍治理結構、以市場為導向的治理理念、以發(fā)達國家利益為考量的治理原則、無法有效實現其宗旨的治理效果和冗長的治理程序，使傳統(tǒng)全球金融治理陷入適應能力危機、信任危機、角色危機、功能危機和效率危機，全球金融治理改革依然任重道遠。中國在當前全球金融秩序所具有的雙重特征，決定了中國在未來全球金融治理改革中的雙面角色定位：一方面，應積極推動全球金融治理“存量”改革，為之貢獻中國方案；另一方面，應努力推動全球金融治理“增量”改革，倡導以發(fā)展為導向的全球金融治理觀，為之貢獻中國智慧。

關鍵詞：全球金融治理；國際金融組織；中國

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2018）08-0013-14

作者簡介：盛 斌，南開大學經濟學院院長、博士生導師、教育部長江學者特聘教授；馬 斌，南開大學國際經濟研究所博士后、助理研究員 （天津 300071）

國際金融體系是支撐各國參與國際市場互動和制度性合作的重要支柱之一，也是全球經濟治理的關鍵組成部分。肇始于美國的全球金融危機，在重創(chuàng)世界經濟的同時，也給二戰(zhàn)后建立的以國際貨幣基金組織、世界銀行為核心的傳統(tǒng)全球金融治理體系帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。國際金融組織與機構對全球金融危機的反應不足，且未能采取有效的措施來阻止此次危機，充分證明了對傳統(tǒng)全球金融治理制度進行改革迫在眉睫①。改革和完善全球金融組織一直是“二十國集團”（G20）領導人峰會以及歷屆財長和央行行長會議的重要議題和討論重點。2012年G20洛斯卡沃斯峰會期間，正式成立了國際金融架構工作組，專門負責探討和磋商圍繞全球金融組織改革問題。然而，2014年在澳大利亞擔任G20主席國期間，該工作組的工作停滯，此后全球金融組織改革蹣跚不前。2016年G20杭州峰會期間，中國重啟了國際金融架構工作組，與各方攜手探討完善國際金融架構改革的方案，并提出了未來全球金融治理改革的方向，貢獻了中國智慧。本文將在考察傳統(tǒng)全球金融組織職能、運行機制及治理改革進展的基礎上，系統(tǒng)剖析深化全球金融治理改革的必要性，研究關于全球金融治理改革的主要建議方案，并分析在全球金融治理改革中的中國角色與貢獻。

一、傳統(tǒng)全球金融組織的職能與運行機制

二戰(zhàn)后布雷頓森林體系所建立的國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行集團、第一次世界大戰(zhàn)之后建立的國際清算銀行（BIS）、“七國集團”（G7）所建立的金融穩(wěn)定論壇（FSF）以及在各地區(qū)建立的區(qū)域性開發(fā)銀行（如歐洲復興開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行、泛美開發(fā)銀行等）等共同構成了當代全球金融組織體系。如圖1所示，按照其功能，可將上述各組織機構劃分為宏觀穩(wěn)定、多邊開發(fā)、金融監(jiān)管與標準制定三個類別上海發(fā)展研究基金會全球金融治理課題組：《全球金融治理：挑戰(zhàn)、目標和改革——關于2016年G20峰會議題的研究報告》，《國際經濟評論》2016年第3期。。該三類組織是二戰(zhàn)后全球金融治理的主要支撐，在塑造全球金融秩序、促進經濟發(fā)展與推動全球化進程等方面發(fā)揮了重要作用。

圖1 傳統(tǒng)全球金融組織體系結構

（一）宏觀穩(wěn)定類金融組織的職能與運行機制

宏觀穩(wěn)定類全球金融組織主要是國際貨幣基金組織（IMF）。成立伊始，IMF的主要職能是向出現國際收支逆差的成員國提供資金融通，保障以美元為中心的固定匯率體系的穩(wěn)定，從而維護布雷頓森林體系的正常運轉。通過實現這一目標和職能，IMF也成為維系美國在全球金融體系中的霸權地位的重要工具。1971年布雷頓森林體系瓦解后，隨著浮動匯率制度合法化和資本自由流動沖擊，IMF的目標也逐步轉變?yōu)榫S護全球宏觀經濟金融穩(wěn)定，包括監(jiān)測與分析成員國的匯率、貨幣和財政政策以及向發(fā)生國際收支危機的成員提供緊急貸款援助。20世紀80年代以后，國際金融危機的頻發(fā)致使IMF轉向更加注重成員國的經濟增長和發(fā)展，對宏觀經濟和金融政策的監(jiān)測也進一步擴展到包括成員國的結構性政策、國內金融部門改革以及有利于外部穩(wěn)定的一系列國內經濟政策，并通過技術援助和能力建設培訓幫助成員國設計和實施旨在促進穩(wěn)定和增長的經濟政策。與此同時，IMF危機貸款的范圍也不斷擴大，貸款工具也日益豐富增加。

IMF的危機救助貸款通常附加一系列包括緊縮財政、推進市場化結構改革等前提條件。從效果上看，IMF的臨時性貸款有助于成員國控制危機并防止危機蔓延，其所附加的改革條件也在一定程度上有利于將其經濟發(fā)展調整至良治軌道。但是，IMF的理念、運行機制與貸款條件更多地體現了以美國為主導的發(fā)達國家的政策立場和傾向，成為向發(fā)展中國家推行以自由化、市場化和私有化為核心的“華盛頓共識”的重要工具。

在決策機制上，協(xié)商一致和投票表決是IMF的兩種議事規(guī)則。雖然協(xié)商一致是IMF執(zhí)行董事會廣泛使用的原則，但它并非是一致同意的表現。它通常在非正式會議上進行，且被發(fā)達國家所主導謝世清：《國際貨幣基金組織份額與投票權改革》，《國際經濟評論》2011年第2期。。在進行重大事項決議時，IMF通常使用投票表決，并以多數票原則為基礎。每個成員國的投票權由基本投票權和基于份額的投票權構成?；就镀睓嗫紤]了國家主權平等原則并在成員國之間平均分配，但是隨著IMF的多次增資和新成員的不斷加入，基本投票權被逐步稀釋，并讓位于基于份額的投票權。目前，發(fā)達國家在IMF份額分配中占優(yōu)勢地位，這為發(fā)達國家推行其經濟和政治意圖披上了“合法”的外衣。盡管布雷頓森林體系崩潰后，IMF職能發(fā)生了諸多轉變和擴展，但其維護美國金融霸權的目標一直沒有改變。

（二）多邊開發(fā)類金融組織的職能與運行機制

多邊開發(fā)類全球金融組織主要包括世界銀行集團以及諸如歐洲復興開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行、泛美開發(fā)銀行等區(qū)域性開發(fā)銀行。世界銀行集團由1944年布雷頓森林會議上成立的國際復興開發(fā)銀行（IBRD）以及隨后成立的向最貧困國家提供無息貸款和贈款的國際開發(fā)協(xié)會（IDA）、投資于私人項目的國際金融公司（IFC）、提供政府風險擔保的多邊投資擔保機構（MIGA）和提供針對國際投資爭端的調解和仲裁機制的國際投資爭端解決中心（ICSID）五個機構組成。其中，國際復興開發(fā)銀行和國際開發(fā)協(xié)會一起組成了世界銀行。

世界銀行的主要職能是向成員國提供貸款和技術援助。成立之初，貸款主要用于支持歐洲國家的恢復和重建。1948年以后，貸款對象逐漸轉向亞洲、非洲和拉丁美洲等發(fā)展中國家，并重點投向基礎設施、交通運輸和能源部門。20世紀80年代債務危機的頻發(fā)、全球經濟的衰退和新自由主義的興起，致使世界銀行更加注重以發(fā)展為基礎的貸款發(fā)放，與此同時，獲得貸款的成員也必須同時接受世界銀行關于國內結構改革的建議。這與發(fā)達國家控制下的IMF貸款的理念與操作基本一致。20世紀90年代起，減貧、可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護成為世界銀行貸款的新增重要目標。

與IMF類似，世界銀行也主要以投票決策為議事規(guī)則，且基于份額的投票權主導了成員方的權力分配。因此，世界銀行的運營一直由以美國為首的發(fā)達國家所主導，它們不僅掌控著世界銀行的規(guī)則與制度、內部治理結構、議題設定和人事任命，也主導著貸款的投向和項目選擇，并借此推行其政治經濟意圖。

區(qū)域開發(fā)銀行是伴隨全球各區(qū)域經濟發(fā)展需要而逐漸建立的，并主要致力于其所在區(qū)域的經濟社會發(fā)展、減貧與技術援助。區(qū)域開發(fā)銀行的資金主要來源于成員方所認繳的股本，并采用投票表決機制作為議事規(guī)則。大部分區(qū)域開發(fā)銀行在創(chuàng)建時期以發(fā)達經濟體為主要成員，故其權力結構更多向發(fā)達經濟體傾斜，股權和話語權也主要由發(fā)達國家掌握，如亞洲開發(fā)銀行主要由日本和美國主導，泛美開發(fā)銀行集團亦由美國控制，歐洲復興投資銀行則由美國、日本和部分西歐國家掌控。這決定了區(qū)域開發(fā)銀行在治理理念和意識形態(tài)上不可避免地打上了美國等主要發(fā)達國家的思想烙印，甚至淪為該類國家推行其政治和經濟意圖的工具。

（三）金融監(jiān)管與標準制定類組織的職能與運行機制

金融監(jiān)管與標準制定類全球金融組織主要包括國際清算銀行（BIS）和金融穩(wěn)定論壇（FSF）。BIS成立之初主要致力于解決“一戰(zhàn)”后德國的戰(zhàn)爭賠款和戰(zhàn)爭債務的結算與支付問題，目前則致力于擴大世界各國或地區(qū)貨幣當局和金融監(jiān)管部門的合作，制定全球金融監(jiān)管標準，維護貨幣和金融穩(wěn)定。它設有巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、全球金融體系委員會、支付和市場基礎設施委員會、市場委員會、歐文·費舍中央銀行統(tǒng)計委員會和中央銀行治理論壇六個常設委員會，分別負責制定全球銀行監(jiān)管標準、監(jiān)測金融市場穩(wěn)定、監(jiān)測支付和市場基礎設施發(fā)展、檢查金融市場運行與制定外匯市場行為準則、應對貨幣和金融穩(wěn)定、提高貨幣當局治理水平等問題。長期以來，BIS所制定的金融監(jiān)管標準與規(guī)則主要基于發(fā)達國家利益的考量，以維護發(fā)達國家金融穩(wěn)定為行事準則。這與其所采用的投票決策議事規(guī)則緊密相關，在投票決策中，發(fā)達國家依然是優(yōu)勢方，把控著BIS的話語權和議題與規(guī)則設定權。

FSF是亞洲金融危機后G7為了維護全球金融穩(wěn)定、完善金融市場運作和減少系統(tǒng)性風險而創(chuàng)設的新機構。其主要職能是評估全球金融體系存在的問題及缺陷，確定和監(jiān)督為解決這些問題而采用的必要行動，促進成員國內主要金融穩(wěn)定事務管理部門合作與信息交換。它通過高杠桿機構、資本流動、離岸金融中心、存款保險和標準實施小組五個非常設性工作組開展工作。

二、全球傳統(tǒng)金融治理改革的進展

2008年全球金融危機爆發(fā)后，世界經濟格局發(fā)生深刻變化，全球經濟陷入持續(xù)結構性低迷狀態(tài)，強勁、平衡、可持續(xù)和包容發(fā)展目標的實現面臨諸多障礙。這其中，全球傳統(tǒng)金融體系與組織的職能與運行機制尤其成為爭論的焦點，由此改革傳統(tǒng)全球金融組織成為后危機時代全球經濟治理變革的重要組成部分，并取得了一定成果。

（一）國際貨幣基金組織治理改革進展

2006年9月的新加坡年會，拉開了21世紀IMF改革的序幕，此后IMF相繼推出了份額、投票權、特別提款權（SDR）分配、執(zhí)行董事會和職能改革等一攬子改革計劃。

第一，份額調整。在新加坡年會上，IMF同意向代表性嚴重不足的中國、韓國、墨西哥和土耳其進行首輪特別增資，商定增資額為38.1億特別提款權（SDRs），是增資前總份額的1.8%。在此基礎上，2008年4月，理事會同意采用一個由GDP、開放度、經濟脆弱性和國際儲備四個變量構成的更為簡單和透明的份額計算公式在該公式中，GDP、開放度、經濟脆弱性和國際儲備四個變量對應權重分別為50%、30%、15%和5%，且GDP變量由按市場匯率計算的GDP（權重為60%）和按購買力平價計算的GDP（權重為40%）折算而成。，并在其基礎上對54個新興市場和發(fā)展中國家進行第二輪特別增資，此次改革使IMF的份額整體上升了9.55%。2010年11月，執(zhí)行董事會完成第14次份額總檢查，就份額改革達成了一攬子方案，并于當年12月獲得理事會的通過。據此，IMF的份額增加一倍，由2008年改革方案中的約2384億特別提款權增至約4768億特別提款權，同時從代表性過高的成員國轉移超過6%的份額至代表性過低的成員國，并就份額進行了重新分配。在該方案下，中國的份額將由此前的第六位上升至第三位（從3.996%上升至6.394%），巴西、印度和俄羅斯的份額也進入前十位；而美國、日本、德國、法國、英國、加拿大等主要發(fā)達經濟體的份額則有所下降，盡管如此，美國的份額依然最高（17.661%）。

第二，投票權改革與調整。投票權的調整與份額改革相伴而行，新加坡年會建議增加基本投票權，以保護低收入國家投票權的充足性和基本投票權在總投票權中的比重。2008年4月，IMF理事會同意將基本投票權由此前的250票增至750票，并將基本投票權在總投票權中的比重固定為5.5%；同時向代表性不足的成員轉移5.4%的投票權。在該方案下，185個成員方中有135個的投票權得到了提升，且有28個成員方的投票權翻了一番以上。2010年的改革方案中，隨著份額的增資和調整，各成員的投票權也得到了相應的提升。此外，該方案還提出保護低收入國家的投票權，低收入國家的投票權比重在此次改革方案中得以維持。根據這一方案，中國、巴西、印度、俄羅斯四國的投票權顯著提升，并進入前十位，其中中國的投票權升至第三位（由3.65%升至6.07%）；美國、日本和歐洲發(fā)達國家的投票權則略有下降，但美國依然擁有一票否決權（16.76%）IMF重大議題都需要85%的通過率。。在經歷長達五年的拖延之后，美國國會于2015年12月終于通過了IMF2010年份額和治理改革方案。

第三，特別提款權分配與貨幣籃子擴容。2009年8月和9月，IMF根據成員國的份額按比例普遍分配SDRs和進行SDRs特別分配，新增數額分別為約2830億美元和330億美元，至此IMF所分配的SDRs總額累計達到約3160億美元。在特別提款權貨幣籃子構成方面，2015年11月30日，執(zhí)行董事會同意對SDR貨幣籃子進行擴容，將人民幣納入其中，并調整了籃子中各貨幣的權重。據此，新的SDR貨幣籃子由美元、歐元、人民幣、日元和英鎊五種貨幣組成，所對應的權重分別為41.73%、30.93%、10.92%、8.33%和8.09%。

第四，調整執(zhí)行董事會構成。2008年3月執(zhí)行董事會決定，代表非洲選區(qū)的執(zhí)行董事可以任命第二副執(zhí)行董事。2010年改革方案從四個方面對執(zhí)行董事會構成進行了深入調整：一是維持24個成員的執(zhí)行董事會規(guī)模不變，但自份額改革生效后，每8年對執(zhí)行董事會構成進行一次審查；二是歐洲發(fā)達經濟體減少兩個執(zhí)行董事席位，且席位縮減的實施不晚于份額改革生效后的第一次選舉；三是結束任命執(zhí)行董事的做法，所有的執(zhí)行董事都將由選舉產生；四是放寬任命第二副執(zhí)行董事的條件，以增強多國選區(qū)的代表性。

第五，職能改革。在監(jiān)督職能方面，執(zhí)行董事會于2009年9月通過了《監(jiān)督重點聲明》，將風險評估、宏觀經濟與金融聯(lián)系、多邊視角及外部穩(wěn)定和匯率評估列為監(jiān)督的重點謝世清：《后危機時代國際貨幣基金組織的職能改革》，《國際貿易》2011年第11期。。在貸款援助方面，IMF對貸款框架進行了一系列改革，包括推出新的靈活信貸額度、提高備用安排和優(yōu)惠貸款機制的靈活性、降低貸款費用、針對低收入國家設立新的減貧與增長信托基金、取消部分較少使用的貸款機制等。就技術援助而言，IMF設立了新的專題信托基金用于提供專門的技術服務，完善了技術援助效果評價機制等。

（二）世界銀行治理改革進展

全球金融危機爆發(fā)后，2008年10月世界銀行提出了深入改革計劃，并于2009年1月得到了理事會的批準。其主要內容有：第一，修訂世界銀行憲章；第二，將執(zhí)行董事席位由24個增加到25個；第三，將國際復興開發(fā)銀行成員的基本投票權增加一倍，達到總投票權的5.55%，將發(fā)展中國家和轉型經濟體在國際復興開發(fā)銀行中的投票權增加至44.06%；建立捐贈信托基金，以幫助國際開發(fā)協(xié)會中的第II類成員認捐其已經分配的認購投票權，從而提高該類成員的投票權國際開發(fā)協(xié)會的投票權分為認購投票權（Subscription Votes）和成員投票權（Membership Votes），其中，成員投票權在成員之間平均分配，類似于IMF和IBRD中的基本投票權，而認購投票權則來源于成員在國際開發(fā)協(xié)會中認購的股本。國際開發(fā)協(xié)會的成員分為兩類，第I類成員為發(fā)達經濟體，第II類成員為發(fā)展中國家和轉型經濟體。。

2010年4月，世界銀行實施一套涉及投票權、增資和資本利用、內部治理、職能等多個方面的一攬子改革計劃Development Committee， “New World， New World Bank Group”， The World Bank Synthesis Paper， No. DC2010-0002/1， April 25， 2010.。在投票權方面，本次改革著力提高發(fā)展中國家和轉型經濟體的投票權。突出表現在：將發(fā)展中國家和轉型經濟體在國際復興開發(fā)銀行中的投票權提高3.13個百分點，使其達到47.19%；將國際開發(fā)協(xié)會中第II類經濟體的投票權提升至46%左右；通過有選擇的增資和提高基本投票權，將發(fā)展中國家和轉型經濟體在國際金融公司中的投票權由33.40%提高至39.48%；基于成員的經濟增長及發(fā)展情況，每五年對國際復興開發(fā)銀行、國際開發(fā)協(xié)會和國際金融公司中各成員持股情況進行檢查，以逐步實現發(fā)達經濟體和發(fā)展中國家之間的投票權平等并保護窮國與小國的投票權。

就增資和資本利用而言，一方面，通過與投票權變化相聯(lián)系的有選擇增資和普遍增資，分別為國際復興開發(fā)銀行增資278億美元和584億美元；通過增加基本票和選擇性增資，向國際金融公司增資2億美元，并將其作為發(fā)展中國家和轉型經濟體股份的一部分；通過發(fā)行混合債券和留存收益的方式為國際金融公司籌措額外資金。另一方面，在保持嚴格預算紀律的基礎上，最大限度地利用已有資本，允許資本與貸款比率在戰(zhàn)略資本充足的范圍內保持合理的靈活性；引入新的敞口管理框架，以最有效地利用現有資本。同時，保持審慎的財務管理，加強財務模型，以確保收入轉移的財務可持續(xù)性。

在內部治理方面，將前一階段計劃新增的執(zhí)行董事席位分配給撒哈拉以南非洲，同時強化世界銀行的治理和反腐敗，提高世界銀行治理的透明度和問責制，進一步厘清董事會、股東和管理層之間的關系，增強行長遴選的透明度。就職能改革而言，更加注重投資貸款成效，加快交付速度，跟蹤結果，維持高信用標準；提高全球知識和金融服務質量，更好地收集和傳播專業(yè)知識等。

（三）國際清算銀行（BIS）和金融穩(wěn)定論壇（FSF）治理改革進展

近年來，BIS和FSF治理改革主要從擴大代表性和制定一系列新的國際金融監(jiān)管規(guī)則兩個層面展開。就擴大代表性而言，第一，作為國際清算銀行的一個正式機構，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會于2009年3月將成員由原來的“十國集團”（G10）擴大至吸收中國、印度、巴西、俄羅斯、韓國、墨西哥和澳大利亞7個國家加入，隨后又吸收阿根廷、印度尼西亞、沙特阿拉伯、南非、土耳其等其他G20成員以及新加坡和中國香港加入。截至2016年12月底，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會已涵蓋28個經濟體的45個機構。第二，國際清算銀行全球金融體系委員會、支付和市場基礎設施委員會、市場委員會等也積極吸納中國、印度、巴西、墨西哥、俄羅斯等新成員，且該三個委員會也由原來的只向G10央行行長會議報告轉變?yōu)橄蛉蚪洕鷷h及其經濟顧問委員會報告葛華勇：《國際金融組織治理：現狀與改革》，中國金融出版社2013年版，第153頁。。第三，金融穩(wěn)定論壇擴大為金融穩(wěn)定理事會（FSB）。2009年3月12日，FSF宣布將其成員擴大至所有的G20成員以及西班牙和歐盟委員會，并于當年4月2日將其更名為金融穩(wěn)定理事會。

在國際金融監(jiān)管新規(guī)則制定方面，最為突出的進展就是巴塞爾銀行監(jiān)管委員會出臺了銀行監(jiān)管的國際新規(guī)則和新標準，并發(fā)布了《巴塞爾協(xié)議III》。該協(xié)議體現了微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管有機結合的監(jiān)管新思維，確立了國際銀行業(yè)監(jiān)管的新標桿上海國際問題研究院國際金融體系改革課題組：《國際金融體系改革的評估與展望》，《國際展望》2011年第5期。。與此同時，FSB聯(lián)合BIS和IMF共同制定了《系統(tǒng)重要性金融機構、市場和工具的評估指引：初步考慮》，提出了評估金融機構、市場和工具系統(tǒng)重要性的方法和標準；FSB還制定了《聯(lián)合監(jiān)管機制草案》、《加強遵守國際準則框架》等一系列金融監(jiān)管規(guī)則?？傮w而言，全球金融危機爆發(fā)后在BIS、FSF和FSB的主導下，全球金融監(jiān)管在金融監(jiān)管范圍擴大、金融監(jiān)管工具和方法完善、國際金融監(jiān)管新標準和規(guī)則制定等諸多領域改革取得了明顯突破。

三、深化傳統(tǒng)全球金融治理改革：治理危機的客觀必然

盡管近年來傳統(tǒng)全球金融治理改革進展顯著，有效地抑制了金融危機的擴散與加深，但是其固有缺陷并未得到消除，并依然面臨適應能力危機、信任危機、角色危機、功能危機和效率危機的威脅與挑戰(zhàn)。

（一）以大國為核心廣泛多元化的中心-外圍結構致使傳統(tǒng)全球金融組織陷入適應能力危機

傳統(tǒng)全球金融組織根植于“二戰(zhàn)”后美國一家獨大、亞洲和歐洲遭受戰(zhàn)爭重創(chuàng)的全球政治經濟格局，并且是在日本和歐洲經濟強勁恢復、廣大亞非拉國家剛剛取得民族獨立的背景下發(fā)展起來的。在這一背景下，其治理結構呈現出典型的中心-外圍模式：美國處于主導地位，日本和西歐發(fā)達國家處于核心地位，亞非拉廣大發(fā)展中國家處于邊緣；美國、日本和西歐發(fā)達國家成為傳統(tǒng)全球金融組織的領導者和建設者，廣大發(fā)展中國家則成為融入者和參與者。

然而，進入20世紀90年代尤其是21世紀以來，世界經濟格局發(fā)生了重大變化，新興市場和發(fā)展中國家在全球經濟中扮演越來越重要的角色，在世界經濟中的地位持續(xù)攀升，成為全球經濟增長的發(fā)動機。盡管全球經濟的天平不斷向新興市場和發(fā)展中經濟體傾斜，但是傳統(tǒng)全球金融組織的權力結構卻并未發(fā)生實質性改變。

一方面，新興市場和發(fā)展中經濟體在全球金融組織中的投票權不足，在國際金融事務和議題設定中的話語權偏低。雖然近年來各主要組織紛紛通過增加基本投票權和增資提高了發(fā)展中國家和新興市場的投票權，但是無論在IMF還是世界銀行中，該類經濟體的投票權總數均不到45%。根據IMF和IBRD的最新數據，發(fā)達經濟體在這兩個組織中的投票權總數分別為59.16%和57.31%根據IMF和IBRD所公布的各成員國投票權數據計算所得。。在發(fā)達國家內部，G7在IMF和IBRD中的投票權總數分別高達41.33%和40.69%，其中美國的投票權分別為16.53%和16.45%，擁有一票否決權；而新興市場中的金磚國家在IMF和IBRD中的投票權總數卻僅為14.18%和13.10%。新興市場和發(fā)展中經濟體在這兩個組織中的投票權分配與其在全球經濟中的地位明顯不匹配，較低的投票權也意味著新興市場和發(fā)展中國家在全球金融事務和議題設定中的話語權嚴重不足。

另一方面，新興市場和發(fā)展中經濟體在執(zhí)行董事會中的代表性不足。以IMF和IBRD為例，在IBRD當前25個執(zhí)行董事席位中，發(fā)達經濟體占據13個，其中西歐占據9個，這13個經濟體所代表選區(qū)投票權總數達到66.53%The World Bank， “About The World Bank/ Organization/Voting Powers”， http：//www.worldbank.org/en/about/leadership/votingpowers.。在IMF的執(zhí)行董事會中，根據所生效的2010年改革方案，盡管歐洲發(fā)達國家減少了兩個執(zhí)行董事席位，但是并沒有動搖德國、法國、英國在執(zhí)行董事會構成中的地位，其他西歐國家則大都被劃分至與中亞東歐國家組成選區(qū)，并輪替或共享執(zhí)行董事席位，歐洲發(fā)達國家在執(zhí)行董事席位上的地位并未發(fā)生實質性改變，新興市場和發(fā)展中經濟體的執(zhí)行董事席位依然未與其在全球經濟格局中的地位相適應。由于各執(zhí)行董事可以代表本選區(qū)所有成員的投票權行使權力，且在多成員國選區(qū)內，所選出的執(zhí)行董事通常更多服務其國籍所在國的利益蔣奕：《國際金融機構的政治經濟學》，《第一財經日報》2014年11月10日。，因此，發(fā)達經濟體在執(zhí)行董事會的投票權被進一步放大了。

（二）以市場為導向的治理理念致使傳統(tǒng)全球金融組織陷入信任危機

在中心-外圍治理結構下，傳統(tǒng)全球金融組織長期受到發(fā)達國家的影響和控制，在治理理念上也深深地打上了發(fā)達國家的理念烙印，即強調市場化和自由化，并以此為基礎推行全球經濟自由主義。在這種理念的指導下，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)全球金融組織的治理目標和手段本末倒置，所有的治理措施都以實現市場化和自由化為根本目的，而不是作為實現其目標的手段；另一方面，其治理措施大都不考慮相應國家的經濟發(fā)展特征，具有較強的教條主義傾向。

IMF曾長期倡導金融自由化和資本項目開放，并在一定程度上將其作為醫(yī)治發(fā)展中國家結構問題的萬靈藥高海紅：《布雷頓森林遺產與國際金融體系重建》，《世界經濟與政治》2015年第3期。，盡管2008年全球金融危機爆發(fā)后，IMF不再極力鼓勵和推行資本項目開放，并對成員國實施的資本項目管制提高了容忍度，但其僅將資本管制視為其他非行政性政策措施耗盡情況下的一個可行措施。此外，IMF在向發(fā)生危機的國家進行救助時附加嚴苛的條件，即接受救助貸款的國家必須進行結構調整或采用其所開出的經濟政策藥方。這些結構性調整指標或經濟政策不僅帶有鮮明的“華盛頓共識”色彩，而且較少考慮危機發(fā)生國的經濟現實。如亞洲金融危機期間，IMF在向泰國、馬來西亞等危機國家提供救助時，要求其立即實行緊縮的財政政策和貨幣政策以穩(wěn)定匯率，結果導致這些國家陷入更深的衰退高海紅：《布雷頓森林遺產與國際金融體系重建》，《世界經濟與政治》2015年第3期。。正因為如此，IMF的救助貸款條件備受詬病，并失去了諸多國家的信任，許多發(fā)生危機的國家寧愿通過其他渠道獲得貸款也不愿意接受IMF的救助羅立昱：《新興經濟體與后金融危機時代IMF改革》，《財經科學》2012年第9期。。比如，全球金融危機期間的韓國在遭受危機沖擊時，并未向IMF申請貸款援助，而是通過與美國簽署了300億美元的貨幣互換協(xié)議來解決短期流動性問題。

與IMF的情況類似，世界銀行的業(yè)務活動也長期受到“華盛頓共識”的影響。一方面，世界銀行將推行市場化、私有化和自由化作為長期戰(zhàn)略目標，其貸款或技術援助附加嚴苛的政治或經濟條件，要么干涉受援國的經濟改革政策或政治選舉，要么要求受援國進行快速的市場化和私營化改革，而根本不顧及受援國國內的政治經濟環(huán)境，這不僅沒有促進受援國的經濟穩(wěn)定和復興，甚至起到了相反的作用。另一方面，世界銀行在對受援國進行援助時，針對所有受援國所開出的改革處方“千篇一律”，而很少考慮不同受援國之間經濟、政治和社會環(huán)境的差異，這也給部分受援國家造成了較大壓力，甚至懷疑世界銀行的援助目的。

（三）以發(fā)達國家利益為考量的治理原則致使傳統(tǒng)全球金融組織陷入角色危機

大國主導的中心-外圍治理結構，決定了傳統(tǒng)全球金融組織的治理原則是以發(fā)達國家的利益為導向，其所開展的主要業(yè)務活動本質上也是維護發(fā)達國家的利益，而廣大發(fā)展中國家長期處于受制方的被動地位。

首先，IMF側重于對國際收支赤字國家和發(fā)展中國家進行監(jiān)測，并通過苛刻的貸款附加條件干涉受援國的國內經濟政策和結構調整，而其監(jiān)測對國際收支盈余國或不向其借款的國家則沒有約束力，且對發(fā)達國家尤其是主要儲備貨幣發(fā)行國的政策保持著長期的漠視和縱容。特別是在本次由美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機，以及隨后發(fā)達國家的多次量化寬松政策中，IMF不僅在政策建議方面沒有發(fā)揮應有的作用，甚至在一定程度上表現出了明顯的默許。

其次，IMF和世界銀行的貸款方向及條件受到主要發(fā)達國家的控制，并成為該類國家實現自身利益、向全球輸出其價值觀的重要平臺。已有研究表明，在考慮了借款國的政治和經濟狀況等可能影響其從IMF和世界銀行獲得貸款的因素之后，一國與美國在聯(lián)合國重要事項上的立場越一致，其從IMF和世界銀行獲得貸款的可能性越高，貸款所附加的結構和政策改革條件越少蔣奕：《國際金融機構的政治經濟學》，《第一財經日報》2014年11月10日。。

最后，在金融規(guī)則和監(jiān)管標準制定方面，BIS和FSB所制定的規(guī)則和標準以維護發(fā)達國家金融穩(wěn)定為出發(fā)點，并大力推動那些與發(fā)達國家利益攸關的規(guī)則及標準的執(zhí)行。

（四）無法有效實現其宗旨的治理效果致使傳統(tǒng)全球金融組織陷入功能危機

IMF主要通過監(jiān)測、貸款和技術援助三項職能維護全球金融穩(wěn)定。20世紀90年代以來，頻發(fā)的金融危機暴露了IMF在維護全球金融穩(wěn)定方面的不足，IMF既沒有在事前監(jiān)測到金融危機的發(fā)生，也沒有在事中提供充足和有效的貸款來應對危機。

首先，IMF的監(jiān)測范圍較窄，監(jiān)督重點為對外部門政策尤其是匯率政策，而對國內財政和貨幣政策的監(jiān)督力度不夠，對成員國國內金融體系的脆弱性監(jiān)測力度較小。在監(jiān)督方式上，也側重于雙邊監(jiān)督，對全球金融體系穩(wěn)定性的監(jiān)督亟待加強。其次，IMF所提供貸款更注重對危機的救助，而忽視了對危機的防范。但是受資金規(guī)模限制，IMF可提供的貸款又較為有限，且貸款額度與份額掛鉤，遠遠無法滿足份額較低、國內市場較為脆弱的部分發(fā)展中國家和低收入國家的需求。再次，作為國際儲備資產和國際流動性重要補充的特別提款權，因規(guī)模、使用范圍及與份額掛鉤的分配方式的缺陷，使其無法發(fā)揮相應的作用。最后，受知識和核心專長升級滯后的限制，IMF難以為開展債務可持續(xù)性分析、金融和財務管理的國際標準與準則等新領域提供有效的技術援助，從而妨礙了技術援助職能在危機預防方面的作用謝世清：《后危機時代國際貨幣基金組織的職能改革》，《國際貿易》2011年第11期。。

多邊開發(fā)類金融組織通過提供貸款和贈款實現促進經濟社會發(fā)展的宗旨，并將減貧視為促進經濟社會發(fā)展的主要手段，而忽視了提高經濟社會發(fā)展水平的源動力——基礎設施建設。因此，多邊開發(fā)類金融組織的貸款和贈款更多用于減貧方面，在基礎設施建設領域投入甚少。即使用于減貧，多邊開發(fā)類金融組織的資金規(guī)模也較為有限，加之其所提供的貸款和贈款附加了苛刻的條件，結果導致貸款和贈款不僅難以實現減貧目標，甚至可能導致借款國的貧困程度惡化。金融監(jiān)管和標準制定類金融組織通過制定相應的監(jiān)管標準維護全球貨幣和金融體系穩(wěn)定，但是該類組織長期側重于微觀金融監(jiān)管標準的制定，對于宏觀系統(tǒng)性金融風險監(jiān)管標準制定缺位，且在制定標準時往往以已經發(fā)生的金融風險為參考，具有典型的補救式思維。不重視對全球宏觀經濟金融形勢的預期和研判，從而無法制定出具有戰(zhàn)略前瞻性的標準和規(guī)范，導致該類金融組織很難實現其主要宗旨，并陷入功能危機。

（五）冗長的治理程序致使傳統(tǒng)全球金融組織陷入效率危機

傳統(tǒng)全球金融組織的治理程序冗長主要體現在兩個方面：一是救助或援助貸款的獲得或使用，需要經過一系列復雜和漫長的談判過程或者對貸款計劃進行反復評估和論證，從而造成救助或援助的效率非常低下。以危機救助為例，來勢兇猛、破壞力強通常是金融危機最普遍的特征，危機國也更希望在危機爆發(fā)的第一時間得到救助，然而由于IMF冗長的借貸與援助程序，致使在很多時候錯過了最佳救助時間，甚至部分國家在危機已經過去時仍沒有得到IMF的援助。二是金融組織的治理改革程序冗長，致使其改革進展緩慢，無法充分適應全球經濟格局變化的需要。理事會所通過的改革方案不能直接生效，仍需要得到全體成員國的同意，這將需要很多國家國內立法機構的批準，而部分成員國尤其是發(fā)達國家為了最大程度地維護自身利益，遲遲不批準相應的改革方案，導致改革無法順利進展，并妨礙這些組織職能的有效發(fā)揮。最典型的例證就是IMF理事會所通過的2010年改革方案和第14次份額總檢查，因美國國會批準一再推遲，直至2016年1月才正式生效，較原計劃推遲了三年，而原本計劃于2014年1月前完成的第15次份額總檢查也不得不推遲至2017年年會前。

此外，傳統(tǒng)全球金融組織的投票決策效率低下。對于諸如增資、投票權分配、章程的修改等重大事項表決，無論IMF、世界銀行還是區(qū)域多邊開發(fā)銀行，均需要特別多數票同意通過，盡管各組織特別多數票的比例不同，但基本上可以分為70%或75%和80%或85%兩檔。因此，重要議題常常會因為強勢成員的否決而被長期擱置。更為重要的是，雖然伴隨著治理改革的進行，各組織增加了發(fā)展中國家和新興市場的投票權，但是特別多數通過的事項范圍也在不斷擴大、部分特別多數比例也有所提高，從而進一步增強了強勢成員的決策權。

四、全球金融治理改革的前景

圍繞傳統(tǒng)全球金融治理的固有缺陷，各方均提出了不同的改革方案。其中，改革失衡的權力結構、更新治理理念、提高組織的代表性和公平性是諸多方案的主要聚焦點。這些改革建議的實施，將有助于化解傳統(tǒng)組織所面臨的危機挑戰(zhàn)。

（一）實施增資和改革份額公式，推動形成更為平衡的權力結構

份額在全球金融組織中的重要性不言而喻，其決定著成員國的投票權大小和可獲得貸款限額，是傳統(tǒng)全球金融組織權力結構失衡的主要誘因；而資金規(guī)模則決定了組織的放貸能力。因此，進一步增資和修改份額公式，成為傳統(tǒng)全球金融組織未來改革的重點。

以IMF為例，它計劃于2017年10月之前完成第15次份額總檢查，包括實施新的份額公式，并提出了第15次份額總檢查的原則，“在充實資金來源、保護最貧窮成員國發(fā)言權和代表性的同時，使有活力的經濟體份額比重上升至與其在全球經濟中的地位相符的水平，并可能使新興市場和發(fā)展中國家作為一個整體的份額比重上升”國際貨幣基金組織：《國際貨幣基金組織2016年年報：共同尋求解決之道》，http：//www.imf.org/external/chinese/index.htm。。但是對于增資規(guī)模大小和如何改革份額公式，目前IMF各方仍未達成共識。對此，Mohan和Kapur認為，IMF的資金規(guī)模應與全球GDP、貿易和金融交易的規(guī)模相關聯(lián)，應該能夠在市場處理潛在危機的有效性方面提供可信度，并建議到第17次份額總檢查時，IMF的資金規(guī)模應達到1.25萬億美元R. Mohan and M. Kapur， “Emerging Powers and Global Governance： Whither the IMF”， IMF Working Paper， No. WP/15/219， October， 2015.。此外，他們還指出目前金磚國家和美國的份額均低于其在全球GDP總量中的比重，而歐洲的份額則相對過高，應在未來的調整中下降。對于新份額公式，引入購買力平價計算的GDP有利于低收入國家，但當前份額公式的一個弱點是開放度和經濟脆弱性的權重過高，并建議剔除開放度變量或降低其權重，同時將經濟脆弱性的部分權重轉移至購買力平價計算的GDP變量。Ocampo也指出，應剔除開放度和經濟脆弱性兩個變量，并增加以購買力平價計算的GDP變量的權重J. A. Ocampo， “The Governance of the International Monetary System”， WIDER Working Paper， No. 2015/046， May， 2015.。

在世界銀行權力結構改革方面，2015年9月，其下屬的發(fā)展委員會提出了關于份額、投票權和執(zhí)行董事會改革的一系列建議。第一，進一步評估IBRD和IFC的資本充足性，并評估2017年對這兩個機構進行普遍增資的必要性；第二，采用新的動態(tài)份額公式，新的公式應該簡單、透明，且應基于隨時可用、及時和高質量的數據，并能反映出世界銀行各股東的角色和責任，建議新的份額公式以在全球經濟中的份額和對世界銀行的貢獻為基礎，同時也可以考慮符合份額檢查原則的其他變量；第三，基于新的動態(tài)份額公式，應每五年對份額進行一次檢查，檢查的基本原則是實現投票權的平衡，并保護小國和窮國的投票權；第四，推動IBRD的執(zhí)行董事全部由選舉產生Development Committee， “2015 Shareholding Review Report to Governors （DC2015-0007）”， September 28， 2015， http：//search.worldbank.org/devcomm？_foldid_exact=Documentation.。

在此基礎上，世界銀行發(fā)展委員會又于2016年9月提出了由經濟權重和對國際開發(fā)協(xié)會的貢獻兩個變量構成的動態(tài)份額公式，其中，經濟權重采用GDP衡量，并由市場匯率計算的GDP（權重為60%）和購買力平價計算的GDP（權重為40%）加權計算而成，而對國際開發(fā)協(xié)會的貢獻采用對國際開發(fā)協(xié)會的資金補充份額衡量，并由最近三次對國際開發(fā)協(xié)會的資金補充（權重為80%）和歷史資金補充（權重為20%）加權計算而成。同時，為了平衡所計算的最大經濟體和最小經濟體之間的份額，該委員會還建議在份額公式中加入一個值為0.95的壓縮因子Development Committee， “Dynamic Formula Report to Governors at Annual Meetings 2016 （DC2016-0010）”， September 20， 2016， http：//search.worldbank.org/devcomm？_foldid_exact=Documentation.。

（二）完善職能，更新理念尤其是摒棄貸款所附加的不合理條件

在完善職能方面，針對IMF監(jiān)督職能的改革，Kruger等認為，在全球金融一體化不斷加深的背景下，IMF應加強對金融市場和金融部門的監(jiān)督M. Kruger， R. Lavigne and J. McKay， “The Role of the International Monetary Fund in the PostCrisis World”， Bank of Canada Staff Discussion Paper， No. 2016-6， February， 2016.。IMF指出，在未來的工作中應進一步增強對成員國金融體系穩(wěn)定性的監(jiān)測和評估，并在2017財年著重評估英國、德國、愛爾蘭、墨西哥和俄羅斯等成員國，于2018財年完成對中國和西班牙的評估國際貨幣基金組織：《國際貨幣基金組織2016年年報：共同尋求解決之道》，http：//www.imf.org/external/chinese/index.htm，2016-10-31。。就多邊開發(fā)類金融組織而言，Kawai等提出，世界銀行和各區(qū)域開發(fā)銀行應建立靈活和連貫的分工體系，并建議世界銀行的業(yè)務應該為實現廣泛的全球目標提供貸款援助，如聯(lián)合國千年發(fā)展目標等項目，并致力于提供用于減輕全球負外部性的貸款，諸如氣候變化、糧食短缺、全球性疾病等項目；而區(qū)域開發(fā)銀行應致力于為本區(qū)域發(fā)展提供公共物品；同時增強世界銀行對區(qū)域開發(fā)銀行的支持能力M. Kawai， P. A. Petri and E. SisliCiamarra， “Asia in Global Governance： A Case for Decentralized Institutions”， ADBI Working Paper， No. 157， October， 2009.。

在更新理念和貸款條件改革方面，Kruger等提出，IMF未來的改革應注重在充實貸款資源的同時，著重降低主要發(fā)達國家對貸款條件和方向的控制，并保障IMF的經濟分析和政策建議免受政治壓力的干擾，從而增強其貸款的獨立性，同時還應著力提高貸款的效率M. Kruger， R. Lavigne and J. McKay， “The Role of the International Monetary Fund in the PostCrisis World”， Bank of Canada Staff Discussion Paper， No. 2016-6， February， 2016.。斯蒂格利茨認為，在“華盛頓共識”的指導下，世界銀行所附帶的具有一定政治性的貸款條件，不僅對經濟發(fā)展不起任何作用，甚至其貸款援助未能實現更好的政策、更快的增長和更好的結果，并指出應改革世界銀行貸款援助附加苛刻條件的方式[美] 約瑟夫·E. 斯蒂格利茨：《全球化及其不滿》，李楊、章添香譯，機械工業(yè)出版社2010年版，第207頁。。

（三）提高成員的代表性，增強規(guī)則與標準制定的公平性

該類改革建議主要圍繞國際清算銀行和金融穩(wěn)定理事會兩個機構展開。在提高成員代表性方面，GriffithJones和Ocampo等建議，BIS、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和金融穩(wěn)定理事會應吸收更多新興市場經濟體和發(fā)展中國家成員，以提高其代表性S. GriffithJones and J. A. Ocampo， “The International Financial Architecture Seen through the Lens of the Crisis： Some Achievements and Numerous Challenges”， in J. A. Alonso and J. A. Ocampo， ed.， Development Cooperation in Times of Crisis， New York： Columbia University Press， 2012， pp. 82-141； J. A. Ocampo， “The Governance of the International Monetary System”， WIDER Working Paper， No. 2015/046， May， 2015.。Wouters和Odermatt指出，盡管近年來FSB的成員已擴展至更多的經濟體，但與其他國際金融組織相比，其代表性仍有限，尤其是在制定全球范圍內實施的標準和規(guī)則時，FSB的合法性備受質疑，因此，提高代表性成為FSB改革的重要內容J. Wouters and J. Odermatt， “Comparing the ‘Four Pillars of Global Economic Governance： A Critical Analysis of the Institutional Design of the FSB， IMF， World Bank， and WTO”， Journal of International Economic Law， 17（1）， 2014.。在規(guī)則和標準制定公平性方面，Ocampo提出，主要金融監(jiān)管組織在制定標準和規(guī)則時，不應將中小國家排除在外，所制定的標準和規(guī)則應兼顧該類國家的利益和需求J. A. Ocampo， “The Governance of the International Monetary System”， WIDER Working Paper， No. 2015/046， May， 2015.。Wouters和Odermatt則建議提高金融監(jiān)管機構規(guī)則和標準制定過程的透明度J. Wouters and J. Odermatt， “Comparing the ‘Four Pillars of Global Economic Governance： A Critical Analysis of the Institutional Design of the FSB， IMF， World Bank， and WTO”， Journal of International Economic Law， 17（1）， 2014.。

（四）改革SDR發(fā)行與分配機制，擴大SDR的使用

斯蒂格利茨和聯(lián)合國金融專家委員會成員針對SDR發(fā)行與分配改革提出了一個系統(tǒng)方案。對于SDR的發(fā)行，他們提出了兩種備選方案：一是讓SDR的年發(fā)行量與因世界經濟增長而帶來的外匯儲備需求的預計增加量相當；二是采用逆周期的方式調整發(fā)行量，即當全球經濟實際增長低于潛在增長時，增大發(fā)行量，并指出這一發(fā)行方式的好處是可以為IMF在危機期間發(fā)揮更加積極的作用提供一種機制。對于SDR的分配，他們指出應改變目前以份額為基礎的分配機制，并建議可以按照外匯儲備需求量進行分配，或者以促進發(fā)展為目標將所有SDR都分配給發(fā)展中國家，同時可以通過多邊開發(fā)銀行發(fā)行SDR債券進而擴大其使用[美] 約瑟夫·E. 斯蒂格利茨、聯(lián)合國金融專家委員會成員：《斯蒂格利茨報告：后危機時代的國際貨幣與金融體系改革》，江舒譯，新華出版社2011年版，第207-210頁。。埃森格林提議建立可交易SDR的深度的和流動性充裕的市場以提升SDR的吸引力[美] 巴里·埃森格林：《囂張的特權：美元的興衰和貨幣的未來》，陳召強譯，中信出版社2011年版，第169頁。。

五、全球金融治理改革中的中國角色與實踐

后金融危機時代中國參與全球金融治理改革面臨著復雜的國內外環(huán)境。一方面，全球經濟復蘇勢頭不穩(wěn)，跨境資本流動加速，國際金融秩序混亂，國際貨幣體系無序，國際金融監(jiān)管乏力，國際金融組織治理低效，國際金融權力失衡，全球金融治理變革需求與期待加大；另一方面，中國已深度融入全球經濟體系并在全球“一枝獨秀”，已從世界經濟的主要參與者轉變?yōu)榉e極建設者和主要領導者，同時國內經濟發(fā)展已進入“新常態(tài)”，經濟和金融體制改革進入攻堅期和深水區(qū)，人民幣國際化順利推進但也面臨諸多挑戰(zhàn)。在這一背景下，中國如何在全球金融組織治理改革中明確自身定位并發(fā)揮積極影響，成為突破既有格局和貢獻自身智慧的關鍵盛斌、王璐瑤：《全球經濟治理中的中國角色與貢獻》，《江海學刊》2017年第1期。。

（一）全球金融治理改革中的中國角色與貢獻

中國在當前全球金融秩序中的地位具有雙重特征。一方面，中國曾經是舊有全球經濟與金融組織和規(guī)則的融入者和受益者。傳統(tǒng)全球金融組織的建立及其所確立的全球經貿和金融規(guī)則，對經濟全球化的縱深發(fā)展起到了重要的推動作用。改革開放以來，中國也正是通過融入這些組織以及由其所制定的全球規(guī)則發(fā)展開放型經濟，并取得了舉世矚目的成就，中國對這些組織和規(guī)則是一種主動加入與適應盛斌、馬斌：《中國經濟學如何研究開放發(fā)展》，《改革》2016年第7期。。另一方面，中國也是當前傳統(tǒng)的全球經濟與金融組織和規(guī)則中的弱勢方和受損方。中國迅速躍升為世界第二大經濟體，并成為當今世界經濟增長的重要動力，然而中國在全球金融組織中的地位和話語權仍未發(fā)生根本性的變化。同時，西方發(fā)達國家利用現有國際制度和在國際組織中的主導地位，并頻頻使用量化寬松貨幣政策，嚴重地沖擊了以中國為代表的新興市場和發(fā)展中國家的經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。這一雙重特征決定了中國在全球金融治理改革中的角色與定位。

黨的十八大以來，習近平總書記多次在國內外重要場合詮釋中國積極參與全球經濟治理、推動全球治理體系改革和構建人類命運共同體的政策主張。在G20杭州峰會上，他明確指出“全球經濟治理應該以平等為基礎，更好反映世界經濟格局新現實，增加新興市場國家和發(fā)展中國家代表性和發(fā)言權，確保各國在國際經濟合作中權利平等、機會平等、規(guī)則平等”，這為構建公平公正、包容有序、共建共享、互利共贏的國際金融新秩序指明了新的方向、提供了新的啟迪和開辟了新的航路。

一方面，中國應積極推動全球金融治理的“存量”改革，努力貢獻中國方案。盡管傳統(tǒng)全球金融治理組織和機制弊端重重，但現行國際金融體系和格局尚未到“推倒重來”之時。大幅貿然推動相關改革，不僅可能會導致全球經濟秩序紊亂，更會造成中國的利益受損。此外，中國國內經濟和金融體制改革尚未完成以及市場經濟體制尚未完全健全，也決定了中國在推動全球金融治理改革過程中應遵循循序漸進的原則。因此，當前中國在做好傳統(tǒng)全球金融體系和金融組織的維護者和修復者的同時，根據本國利益和廣大發(fā)展中國家的訴求，利用不斷上升的經濟實力和影響力，做好傳統(tǒng)全球金融治理改革的引領者和建設者，以提高新興市場和發(fā)展中國家的代表性和話語權為優(yōu)先領域，積極推動其朝著公開、公平、公正的方向改革，充分發(fā)揮中國智慧與中國領導力，提出全球金融組織和規(guī)則改革的中國方案。

另一方面，中國應努力推動全球金融治理“增量”改革，倡導更具包容性的全球金融治理改革。面對當前傳統(tǒng)全球金融治理改革進程遠遠滯后于全球經濟力量變化格局的現實，為實現全球經濟強勁、可持續(xù)、平衡和包容性增長的目標，中國應主動承擔大國責任和履行大國義務，以傳統(tǒng)全球金融治理的不足和困境為立足點，努力尋找新的突破口，積極倡導以發(fā)展為導向的全球金融治理觀，從思路和格局上超越現有利益沖突，嘗試建立新型金融機構，發(fā)起新的金融合作倡議，推動全球金融治理改革。在治理結構上，強調平等合作與對話，反對霸權和等級制，強調不同發(fā)展水平的經濟體共治、共享、共贏；在治理目標上，強調將發(fā)展議題置于全球金融治理的最突出位置，摒棄單一的市場導向治理模式；在治理手段上，強調工具理性，集中探索化解發(fā)展瓶頸（如基礎設施、互聯(lián)互通等）的有效手段和路徑，反對價值理性并附加意識形態(tài)和政治條件，尊重各國國家主權、發(fā)展道路、核心利益和政策空間盛斌、宗偉：《為全球治理提供發(fā)展新導向》，《中國社會科學報》2016年12月23日。；在治理標準上，強調考慮發(fā)展中國家謀求長遠和廣泛發(fā)展目標以及提升自我發(fā)展能力的需要，反對“一刀切”的高標準主張，強調探索適度的良治標準；在治理方式上，強調多元、靈活，堅持多邊主義作為全球金融治理的基石，同時鼓勵開展多種形式單邊、雙邊與區(qū)域合作，形成相互補充的全球金融治理網絡。

（二）中國踐行發(fā)展導向全球金融治理的措施與行動

在踐行發(fā)展導向的全球金融治理觀與推動全球金融治理改革方面，中國已經開始展現出了充分的意愿和能力，并采取一系列行動為提高全球金融治理的公平、公正和包容性貢獻“中國方案”。最為典型的措施就是與其他金磚國家共同建立“新開發(fā)銀行”（簡稱“金磚銀行”）和亞洲基礎設施投資銀行（簡稱“亞投行”），其目的是向新興市場和其他發(fā)展中國家提供中長期基礎設施建設及其他生產性領域項目建設融資。此外，金磚五國還共同建立了規(guī)模為1000億美元的“應急儲備安排”，目的是為成員國在短期國際收支危機時提供流動性支持。

金磚銀行、應急儲備安排和亞投行的成立意義非凡，其不僅標志著新興市場和發(fā)展中國家積極主動參與全球金融治理改革邁出了實質性步伐，也開辟了南南合作的新階段和新模式，更為重要的是，還意味著新興市場和發(fā)展中國家在未來全球金融治理中將擁有更多的話語權與決定權，并對以發(fā)達國家為主導的傳統(tǒng)全球金融組織和金融秩序形成了巨大沖擊。

首先，金磚銀行、應急儲備安排和亞投行是中國推動全球金融治理“增量”改革的具體體現。金磚銀行、應急儲備安排和亞投行是試圖在“二戰(zhàn)”后由發(fā)達國家領導建立的傳統(tǒng)全球金融組織體系之外建立新型金融機構。金磚銀行和亞投行的主要職能類似于世界銀行和各區(qū)域開發(fā)銀行，但與傳統(tǒng)多邊開發(fā)類金融組織主要致力于減貧的目標不同，金磚銀行和亞投行主要致力于基礎設施建設；應急儲備安排的主要職能則類似于IMF，但其在為成員國提供流動性支持時較IMF更具自主性和靈活性。金磚銀行、應急儲備安排和亞投行為全球金融治理增添了新的血液，為全球金融體制改革中以發(fā)展為基礎的“良治”作出了歷史性貢獻。

其次，金磚銀行、應急儲備安排和亞投行并非是對傳統(tǒng)全球金融體系的替代，兩者是既互補又競爭的關系。金磚銀行和亞投行的成立為國際開發(fā)融資領域提供了新的資金來源，是對傳統(tǒng)多邊開發(fā)類金融機構融資瓶頸尤其是基礎設施建設資金缺口的有益補充。應急儲備安排的建立，也將為IMF短期流動性救助資金提供必要補充。此外，金磚銀行、應急儲備安排和亞投行所秉持的平等合作、互利共贏等治理觀和不附加任何政治條件的援助條件，又使其未來將受到更多發(fā)展中國家和新興市場甚至部分發(fā)達國家的青睞，從而對傳統(tǒng)全球金融組織形成了一定的良性競爭，但這也將有力地推動傳統(tǒng)全球金融組織加快治理改革步伐。

最后，金磚銀行、應急儲備安排和亞投行在治理觀方面迥異于傳統(tǒng)全球金融組織。與傳統(tǒng)金融組織的大國主導廣泛多元化的中心-外圍治理結構、以市場為導向的治理理念、以發(fā)達國家利益為考量的治理原則、附加意識形態(tài)和政治條件的治理工具等治理觀不同，金磚銀行、應急儲備安排和亞投行堅持平等合作、互利共贏、包容與互補精神，秉持新的治理觀，以平等參與和聯(lián)合共治為治理結構、以發(fā)展導向為治理理念、以互利共贏為治理原則、反對治理工具附加政治或政策條件和意識形態(tài)、采用多元和靈活的治理方式，為全球金融治理改革提供了新的方向。

（責任編輯：瀟湘子）