王 瑩

(福州市規(guī)劃設(shè)計研究院 福建福州 350000)

0 引言

2014年11月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點[1]；2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)[2]，增強生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性；2017年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點方案》，提出在市縣“多規(guī)合一”試點工作基礎(chǔ)上，制定省級空間規(guī)劃試點方案[3]。這一系列國家層面接連出臺的政策文件，為我國的空間規(guī)劃體系改革指明了宏觀方向，目的是重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系，重點圍繞健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生態(tài)文明建設(shè)總要求[4]，以國土規(guī)劃(宏觀層面)、土地利用總體規(guī)劃(中觀、微觀層面)為基本規(guī)劃，推進(jìn)區(qū)域布局、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通發(fā)展、土地利用、國土整治、生態(tài)保護(hù)等空間規(guī)劃編制過程[5]，形成空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃功能互補、各級各類規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接的國家空間規(guī)劃體系。

城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用[6]。一些城市面臨著規(guī)劃尚未實現(xiàn)全域管控，以及在執(zhí)行過程中失靈等問題。以往粗放式的城市發(fā)展方式難以持續(xù)，探索集約型、可持續(xù)的“多規(guī)合一”是建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容[7]。在這一背景下，住建部提出城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)做好4個方面的轉(zhuǎn)變：一是從中心城區(qū)向全域管控轉(zhuǎn)變，做好“統(tǒng)籌規(guī)劃”；二是從外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，做好“存量規(guī)劃”；三是從注重物質(zhì)空間布局向以人為核心轉(zhuǎn)變，做好“民生規(guī)劃”；四是從技術(shù)成果向公共政策平臺轉(zhuǎn)變，做好“制度規(guī)劃”[8]。

基此，本文以福建省石獅市城市總體規(guī)劃為例，研究在生態(tài)保護(hù)紅線劃定、“多規(guī)合一”的背景下，建立全域空間管控體系的思路，以期能為地方層面全域國土空間治理提供參考借鑒。

1 石獅城市總體規(guī)劃編制背景

石獅市為福建省泉州市管轄下的縣級市，位于環(huán)泉州灣核心區(qū)南端，為三面臨海的半島，是古代“海上絲綢之路”起點之一，隨著泉州灣跨海大橋的建成通車，石獅區(qū)位優(yōu)勢逐步加強，成為環(huán)泉州灣沿海大通道上的重要一環(huán)。2015年末，全市常住人口68.3萬，市域國土面積160km2，目前市域范圍內(nèi)建設(shè)用地總面積為100.77 km2(含有填海用地)，占市域國土總面積的63%。石獅經(jīng)濟(jì)活躍、城區(qū)以外的建設(shè)往往由鎮(zhèn)一級政府主導(dǎo)，相互之間缺少協(xié)調(diào)和銜接。市域整體布局混雜而散亂，建設(shè)用地接近生態(tài)底線等問題逐步凸顯。

面對新常態(tài)和轉(zhuǎn)型發(fā)展，2013 年 7 月，福建省政府正式批準(zhǔn)《石獅市全域城市化發(fā)展改革試點方案》，2013年11月，明確以《石獅市城市總體規(guī)劃(石獅全域一體空間統(tǒng)籌規(guī)劃)》方式開展石獅城市總體規(guī)劃修編工作，統(tǒng)籌石獅市城鄉(xiāng)全域規(guī)劃發(fā)展。2015年5月，福建省研究確定石獅市為省內(nèi)12個 “多規(guī)合一”試點城市之一。石獅市成為“全域總規(guī)”及“多規(guī)合一”的雙試點城市，這兩項編制工作同步展開。

2 石獅的發(fā)展形勢對“多規(guī)合一”工作的需求

2.1 推動全域城市化發(fā)展改革試點需要

為支持石獅市加快提升城市化發(fā)展質(zhì)量和水平，探索新型城鎮(zhèn)化道路，為全省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造經(jīng)驗，福建省人民政府辦公廳發(fā)布《石獅市全域城市化發(fā)展改革試點方案》?！斗桨浮诽岢鲆钊胴瀼芈鋵嶞h的十八大精神，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高城市化質(zhì)量為目標(biāo)，以破解城鄉(xiāng)“雙二元結(jié)構(gòu)”為主線，推動人口管理、產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)劃建設(shè)、土地管理、公共服務(wù)、社會保障、行政管理和城市管理“八個一元化”改革，統(tǒng)籌規(guī)劃、全面實施、分步推進(jìn)、重點突破，建設(shè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、勞動就業(yè)充分、基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共服務(wù)優(yōu)良、城市環(huán)境秀美，具有閩南特色的時尚、創(chuàng)意、宜居、包容的活力城市。

2.2 建立全域城市規(guī)劃管理體系，提高城市綜合承載能力

石獅市開展《全域一體空間統(tǒng)籌規(guī)劃》編制工作，該規(guī)劃以生態(tài)控制線規(guī)劃為“本底”，在土地分類、功能分區(qū)、空間管制、規(guī)劃目標(biāo)年限等方面，設(shè)立統(tǒng)一的規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)，編制全域一體的空間統(tǒng)籌規(guī)劃。將市域劃分為城市功能片區(qū)和功能組團(tuán)，按城市功能片區(qū)或功能組團(tuán)開展控制性詳細(xì)規(guī)劃編制，實現(xiàn)市域全覆蓋。開展“多規(guī)合一”規(guī)劃管理試點，有助于推進(jìn)生態(tài)控制線規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等“多規(guī)融合”，調(diào)整石獅用地規(guī)劃的地方統(tǒng)籌管理方式，強化規(guī)劃實施管理的約束性，真正做到“一張圖作業(yè)”[9]。

2.3 建立生態(tài)控制線管理體系

根據(jù)城市空間發(fā)展現(xiàn)狀，探索在高密度城市化地區(qū)構(gòu)建生態(tài)保護(hù)管理體系。結(jié)合耕地保護(hù)、林地保護(hù)、城市綠地系統(tǒng)建設(shè)等，劃定生態(tài)控制線區(qū)域，確定生態(tài)控制分級標(biāo)準(zhǔn)，確保生態(tài)系統(tǒng)的連續(xù)性和系統(tǒng)性。探索以生態(tài)控制線作為管控城市建設(shè)用地擴(kuò)張的做法，嚴(yán)格限制城市建設(shè)的無序蔓延。條件成熟后，適時出臺生態(tài)控制線管理具體辦法，制定實施細(xì)則，對生態(tài)線控制區(qū)域嚴(yán)格管理。探索“生態(tài)有償保護(hù)”機(jī)制，對納入生態(tài)線控制范圍的農(nóng)用地，根據(jù)生態(tài)控制分級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償[9]。

3 石獅“多規(guī)合一”背景下“全域空間”的規(guī)劃探索

3.1 石獅“全域空間”管控思路

3.1.1戰(zhàn)略引領(lǐng)定方向

統(tǒng)一愿景、凝聚共識，制定統(tǒng)一的空間發(fā)展戰(zhàn)略，作為“多規(guī)合一”背景下總體規(guī)劃編制工作的戰(zhàn)略引領(lǐng)，強化對城市功能和空間結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)，將戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略布局及戰(zhàn)略舉措落實到“多規(guī)合一”及總體規(guī)劃編制工作中[10]。

立足于海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、廈漳泉同城化以及泉州環(huán)灣都市等區(qū)域?qū)用?，綜合評估石獅在區(qū)域發(fā)展格局中的地位和比較優(yōu)勢，把握對石獅發(fā)展有重大影響的區(qū)域戰(zhàn)略資源，在區(qū)域競合格局中謀劃石獅發(fā)展定位與目標(biāo)，如圖1所示。

優(yōu)化全域國土空間，突出建設(shè)用地集聚發(fā)展，形成“雙城雙區(qū)兩核多廊”的全域空間發(fā)展格局?；凇皟珊硕嗬取钡纳鷳B(tài)空間結(jié)構(gòu)，守住發(fā)展底線，留住綠水青山，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)綠色發(fā)展；基于“雙城雙區(qū)”的城鎮(zhèn)用地空間格局推動城市環(huán)灣跨越，實現(xiàn)全域統(tǒng)籌發(fā)展，如圖2所示。

圖1 石獅市在福建沿海區(qū)位示意圖

圖2 石獅市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖

3.1.2生態(tài)優(yōu)先定底線

強化底線思維，劃定生態(tài)保護(hù)空間，嚴(yán)控生態(tài)本底，保障生態(tài)安全和糧食安全，優(yōu)先劃定生態(tài)控制線和基本農(nóng)田控制線， 堅持用途管制， 嚴(yán)控生態(tài)本底， 明確保護(hù)空間， 構(gòu)建生態(tài)安全格局，如圖3所示。

在市域?qū)用妫瑥娀c區(qū)域生態(tài)格局的對接；強化織補、聚核成網(wǎng)；強化濱海景觀帶塑造 ，構(gòu)筑“兩心、一帶、兩廊”的全域生態(tài)格局；在城市生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部，基于生態(tài)供需分析及現(xiàn)狀生態(tài)資源情況(表1)，分析測算出石獅需要30%左右的生態(tài)用地才能維持生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)健康發(fā)展。以省生態(tài)保護(hù)紅線劃定為依據(jù)，結(jié)合生態(tài)最低需求量，劃定基本生態(tài)控制線，合理引導(dǎo)非建設(shè)用地發(fā)展，如圖4所示。

表1 各城市生態(tài)足跡的比較

圖3 石獅市生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖

圖4 石獅市基本生態(tài)控制線規(guī)劃圖

3.1.3優(yōu)化使用定布局

制定“全域石獅”空間策略，確定全域城鄉(xiāng)布局，確定城市建設(shè)用地規(guī)模和范圍，明確城市增長邊界。在有限的土地利用指標(biāo)約束下，通過有保有控策略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市的空間發(fā)展。嚴(yán)守建設(shè)用地底線，貫徹“框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的總體要求，強化重點發(fā)展空間和重點項目的協(xié)調(diào)與引導(dǎo)，合理調(diào)整建設(shè)用地空間布局，保障城市功能的完整性，促進(jìn)城市優(yōu)化和集約緊湊發(fā)展。合理確定用地結(jié)構(gòu)，嚴(yán)保生態(tài)用地，應(yīng)對新常態(tài)后的發(fā)展變化，增加生活用地、保障產(chǎn)業(yè)用地、預(yù)控儲備用地。

改變各城鎮(zhèn)獨立發(fā)展的模式，構(gòu)筑“雙城雙區(qū)”的城市空間格局，差異化引導(dǎo)城市功能優(yōu)化。在強調(diào)內(nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與功能支撐的基礎(chǔ)上，合理劃分功能組團(tuán)，明確全域城市空間結(jié)構(gòu)和功能布局，確定主要公共管理和公共服務(wù)設(shè)施的用地布局；劃定舊區(qū)范圍，提出舊區(qū)改建的總體目標(biāo)和人居環(huán)境改善的要求，制定舊城更新指引；對現(xiàn)有村莊的資源稟賦和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)行摸底，結(jié)合用地分類管制，劃分不同的村莊發(fā)展類型，分類制定村莊發(fā)展指引。

3.1.4時序推進(jìn)保動態(tài)

結(jié)合總體規(guī)劃的時序性和分期建設(shè)特點，在與土地利用總體規(guī)劃期限相一致的近期(2020年)，從“多規(guī)合一”的技術(shù)層面與各部門規(guī)劃相銜接。在結(jié)構(gòu)上優(yōu)化，結(jié)合交通設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建城市發(fā)展框架，奠定高效率基礎(chǔ)；在多規(guī)中協(xié)調(diào)，由土規(guī)確定近期建設(shè)規(guī)模、城規(guī)確定布局；以集約為目的，城市發(fā)展方式由“增量為主”向“增量存量并重”轉(zhuǎn)變 。在“多規(guī)合一”規(guī)劃期后，從 “多規(guī)融合”的戰(zhàn)略層面出發(fā)，落實國家及區(qū)域宏觀政策，統(tǒng)一發(fā)展思路，制定中長期發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略，為協(xié)調(diào)各部門規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。

3.2 多規(guī)差異的梳理與對策

3.2.1多規(guī)基礎(chǔ)梳理

“多規(guī)合一”，不是簡單的疊加各類規(guī)劃，而是要借助整合協(xié)調(diào)機(jī)制，梳理各類不同的規(guī)劃成果，檢查與上位規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃和下位規(guī)劃等各類規(guī)劃的銜接情況。以石獅為例，梳理后發(fā)現(xiàn)：①規(guī)劃編制年限差別較大，時間軸錯位；②各規(guī)因概念、內(nèi)涵和部門事權(quán)等方面原因，造成規(guī)模差異較大，目標(biāo)難統(tǒng)一；③尚未實現(xiàn)控規(guī)全覆蓋，重要建設(shè)區(qū)域缺乏法定規(guī)劃依據(jù)。

3.2.2空間管制差異

各規(guī)劃中涉及空間資源利用和空間管制的內(nèi)容存在著較大程度的不一致，甚至“對立”。一是管制分區(qū)名稱和分區(qū)邊界不同，二是管控內(nèi)涵和管控重點各不相同。其中，指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)行為的“城規(guī)”建設(shè)用地布局與“土規(guī)”可建設(shè)用地分布的差異是最為普遍的矛盾。究其原因，是因為“城規(guī)”和“土規(guī)”在空間管制類型的劃分原則上存在顯著差異。同時，兩者對同一空間管制對象的劃分定義存在明顯分歧，如圖5～圖6所示。

圖5 ”兩規(guī)”用地差異分布圖

圖6 城規(guī)城鄉(xiāng)建設(shè)用地與基本農(nóng)田矛盾圖

3.2.3用地圖斑對比

(1)建設(shè)用地之間

“城規(guī)”與“土規(guī)”：除去一致的非建設(shè)用地，石獅全市有差異建設(shè)用地與無差異建設(shè)用地的比例為45%。

a．城規(guī)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地、土規(guī)為非城鄉(xiāng)建設(shè)用地的情況：

①存量建設(shè)差異(現(xiàn)狀為已建設(shè)用地)

一是部分近期新建或在建的項目，屬于現(xiàn)狀已批或已建合法用地，城規(guī)已納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍，但由于土規(guī)未進(jìn)行相關(guān)建設(shè)用地安排而造成的差異。

二是兩規(guī)的用地分類標(biāo)準(zhǔn)不同造成的差異。如部分現(xiàn)狀道路用地，土規(guī)歸入有條件建設(shè)區(qū)；部分文物古跡用地、宗教用地、社會福利用地，土規(guī)歸入交通、水利、風(fēng)景旅游及特殊用地。

案例一：位于“城建土非”的現(xiàn)狀已建成道路，如圖7～圖10所示。

圖7 案例一位置圖

圖8 案例一“城規(guī)”用地規(guī)劃圖

圖9 案例一“土規(guī)”空間管制圖

圖10 案例一差異協(xié)調(diào)處置圖：納入非城鄉(xiāng)建設(shè)用地

②新增建設(shè)差異(現(xiàn)狀為未建設(shè))

新增建設(shè)差異是指現(xiàn)狀為未建設(shè)用地，土規(guī)未安排在允許建設(shè)區(qū)內(nèi)而城規(guī)安排實施建設(shè)造成的差異。該類差異，很大程度上由于土規(guī)與城規(guī)的規(guī)劃期限不一致造成的。

城規(guī)考慮至2030年期間的城鄉(xiāng)建設(shè)用地拓展需求進(jìn)行安排，超出土規(guī)至2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地的安排區(qū)域。

案例二：位于城建土非的非重點建設(shè)區(qū)域，如圖11～圖14所示。

圖11 案例二位置圖

圖12 案例二“城規(guī)”用地規(guī)劃圖

圖13 案例二“土規(guī)”空間管制圖

圖14 案例二差異協(xié)調(diào)處置圖：納入非城鄉(xiāng)建設(shè)用地

b.土規(guī)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城規(guī)為非城鄉(xiāng)建設(shè)用地的情況：

①存量建設(shè)差異(現(xiàn)狀為建設(shè)用地)

存量建設(shè)差異是指現(xiàn)狀為已建設(shè)用地，土規(guī)安排了城鄉(xiāng)建設(shè)用地圖斑但城規(guī)未安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地圖斑而造成的差異，主要為村莊、采礦用地和一些與城鄉(xiāng)規(guī)劃不吻合的零散建設(shè)用地。

造成差異的原因是，城市總規(guī)、控規(guī)考慮在規(guī)劃期內(nèi)清退生態(tài)控制線內(nèi)現(xiàn)狀零散村莊用地、工業(yè)入園，或因其他原因未安排建設(shè)用地造成的差異。

②新增建設(shè)差異(現(xiàn)狀為未建設(shè)用地)

新增建設(shè)差異是指現(xiàn)狀未建設(shè)用地，由于土規(guī)安排了建設(shè)用地指標(biāo)，但城規(guī)未安排建設(shè)用地指標(biāo)而造成的差異。

一是指土規(guī)給予建設(shè)用地指標(biāo)，但城規(guī)為生態(tài)山體、大型生態(tài)廊道等非建設(shè)用地而造成的差異。

“發(fā)改”與“城規(guī)” “土規(guī)”：“十三五”確定的重大項目選址也有一些游離在“城規(guī)”建設(shè)用地布局，以及“土規(guī)”可建設(shè)用地供給之外。

(2)建設(shè)用地與非建設(shè)用地之間

a.“城規(guī)”與基本農(nóng)田：“城規(guī)”與“土規(guī)”基期數(shù)據(jù)庫中，基本農(nóng)田矛盾面積占基本農(nóng)田總量的39%。

b．“城規(guī)”與“林規(guī)”、生態(tài)保護(hù)紅線、海洋生態(tài)紅線： “林規(guī)”林地、生態(tài)保護(hù)紅線、海洋生態(tài)紅線被“城規(guī)”建設(shè)用地占用的情況，主要發(fā)生于城市建設(shè)用地向生態(tài)山體的侵入，以及沿海岸線的開發(fā)利用中。

c．“土規(guī)”與“林規(guī)”、生態(tài)保護(hù)紅線：造成此現(xiàn)象的原因，是三者對林地的劃定標(biāo)準(zhǔn)不同。

(3)非建設(shè)用地之間

“土規(guī)”中的永久基本農(nóng)田、林地與“林規(guī)”：“ 土規(guī)” 與“ 林規(guī)”的林地內(nèi)涵存在差異，“林規(guī)”中的林地可能涉及“土規(guī)”中的林地、 耕地、 園地、 建設(shè)用地以及其他土地，如圖15～圖16所示。

圖15 “土規(guī)”永久基本農(nóng)田與“林規(guī)”差異

圖16 “土規(guī)”林地與“林規(guī)”差異

3.2.4生態(tài)控制線完善

通過兩方面手段，對生態(tài)控制線進(jìn)行優(yōu)化細(xì)化。其一，通過“多規(guī)”圖斑比對、協(xié)調(diào)和規(guī)劃整合，進(jìn)一步核實對城市生態(tài)影響作用突出的基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、林業(yè)保護(hù)用地、海洋生態(tài)紅線等重要生態(tài)空間，結(jié)合圖斑差異處理協(xié)調(diào)成果，將協(xié)調(diào)后的各生態(tài)規(guī)劃要素統(tǒng)一納入到生態(tài)控制線范圍內(nèi)；其二，協(xié)調(diào)生態(tài)控制線內(nèi)現(xiàn)狀用地，在1∶2000尺度地形圖上進(jìn)行現(xiàn)狀已建項目的判讀，針對不同項目類型與準(zhǔn)入要求進(jìn)行校核，提出處理細(xì)則，從而形成具備可操作性、可定界、可落線的真實有效的生態(tài)控制線。

3.2.5協(xié)調(diào)差異、空間配置優(yōu)化

通過多規(guī)協(xié)調(diào)，挖潛、盤活“沉淀”的建設(shè)用地空間，保障石獅發(fā)展用地需求；同時，推動各部門建設(shè)用地向重點發(fā)展片區(qū)和“十三五”重點建設(shè)項目、民生發(fā)展項目投放，促進(jìn)各類型建設(shè)項目的落地。高效配置土地資源，實現(xiàn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用。在差異圖斑的協(xié)調(diào)上，提出5個方面的原則及策略。

a.生態(tài)優(yōu)先：通過協(xié)調(diào)各類管制區(qū)，劃定核心保護(hù)區(qū)域，銜接落實各類規(guī)劃的“底線”和“紅線”，嚴(yán)控資源環(huán)境生態(tài)紅線，明確建設(shè)和保護(hù)空間，強化對城市功能和空間布局結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)。

b.有效統(tǒng)籌：落實戰(zhàn)略空間共識，推進(jìn)土地規(guī)劃建設(shè)規(guī)模與新增建設(shè)規(guī)模的統(tǒng)籌，原則上不突破土地規(guī)劃建設(shè)規(guī)模；難以落實建設(shè)用地指標(biāo)的意向用地，考慮納入到有條件建設(shè)區(qū)。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，嚴(yán)格控制建設(shè)規(guī)模，積極盤活土地資源。推進(jìn)建設(shè)用地向城鎮(zhèn)集中，向重點地區(qū)集中，保障城鎮(zhèn)周邊良好的生態(tài)環(huán)境。推進(jìn)分期協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，對于各部門規(guī)劃差異，采取分期協(xié)調(diào)、逐步推進(jìn)的思路，規(guī)劃期求同存異保障重點項目落地，遠(yuǎn)景(2030年)實現(xiàn)多規(guī)無縫合一。

c.保障重點：落實城市發(fā)展戰(zhàn)略，保障城市重點發(fā)展方向、重點建設(shè)項目的指標(biāo)供給。一是保障城市重點拓展方向的規(guī)模指標(biāo)，對中心城市未來發(fā)展的重點地區(qū)、戰(zhàn)略地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)予以傾斜；二是保障對各片區(qū)發(fā)展具有重大影響的行業(yè)項目；三是銜接“十三五”重點項目及民生項目，重點保障交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源電力工程、社會民生等項目。

d.尊重現(xiàn)狀：多規(guī)協(xié)調(diào)必須在尊重現(xiàn)狀建設(shè)、尊重產(chǎn)權(quán)、尊重各類管制要求的前提下，力求在融合各部門訴求、協(xié)調(diào)各方利益的前提下合理調(diào)整差異圖斑。

e.優(yōu)化布局：促進(jìn)各類用地集中連片布局和集約節(jié)約發(fā)展，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間布局，保持城鎮(zhèn)的完整形態(tài)和理想城市空間結(jié)構(gòu)。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地、農(nóng)林用地和其他用地的布局，實現(xiàn)城鎮(zhèn)空間集約高效、宜居適度，農(nóng)業(yè)空間綠色活力、服務(wù)均等，生態(tài)空間山清水秀、自然休閑的發(fā)展目標(biāo)。

3.3 多規(guī)融合，建立全域空間管控體系

通過深化比對、控制線細(xì)化、協(xié)調(diào)差異、優(yōu)化配置的工作后，根據(jù)石獅市城市空間特點，因地制宜地提出了“兩區(qū)兩線”的空間管控方案，形成覆蓋全域的兩級控制線體系。一級控制線為結(jié)構(gòu)控制線，其核心任務(wù)是明確生態(tài)保護(hù)和建設(shè)空間，包括生態(tài)控制線、城市開發(fā)邊界；二級控制線為用地控制線，其是對一級控制線繼續(xù)細(xì)化的具體空間內(nèi)容。用地控制線重點是，面向規(guī)劃實施，強化部門規(guī)劃對接，保障“多規(guī)”在土地利用布局的一致性，包括基本農(nóng)田控制線、林業(yè)保護(hù)控制線、海洋生態(tài)控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊線、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模控制線。在“兩區(qū)兩線”的方案下，建立一張空間布局藍(lán)圖、一套基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、一個規(guī)劃信息管理平臺、一套規(guī)劃管理機(jī)制的空間管控體系，如圖17所示。

圖17 空間管控示意圖

4 結(jié)語

在城市總體規(guī)劃層面開展“多規(guī)合一”已經(jīng)成為總規(guī)改革之勢，在我國地方層面的“多規(guī)合一”實踐中，空間規(guī)劃體系的問題并未從根本上解決[11]，“多規(guī)合一”仍面臨法律和機(jī)制的障礙，不觸動體制的“合一”，空間分治的實質(zhì)依然如故，“多規(guī)合一”似乎并無可能[12]。就現(xiàn)階段來說，在新一輪城市總體規(guī)劃修編的大背景下，在總規(guī)層面處理好與其他規(guī)劃的全域空間發(fā)展關(guān)系，就建設(shè)空間、非建設(shè)空間的管控在各部門間達(dá)成共識，為實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和統(tǒng)籌兼顧，推動城市治理體系現(xiàn)代化，“多規(guī)合一”手段是不可否認(rèn)的助推力。作為福建省“全域空間規(guī)劃”“多規(guī)合一”雙試點城市，期待石獅市在建立空間管控體系上的探索，能為其他城市在全域城市化過程中提供啟思與借鑒。