劉 超

一、問題的提出

我國當(dāng)前存在優(yōu)質(zhì)能源資源相對(duì)不足、能源供應(yīng)對(duì)外依存度較高、傳統(tǒng)化石能源開發(fā)利用伴生嚴(yán)峻環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)等問題。這些因素使得加快發(fā)展新能源，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)能源和新能源之間的替代，是緩解我國能源供應(yīng)緊張局面、完善能源供需結(jié)構(gòu)以及減輕環(huán)境壓力的必然選擇，也是真正實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展的基本保障。在當(dāng)前嚴(yán)峻能源短缺危機(jī)的現(xiàn)實(shí)背景下，我國亟待推動(dòng)的能源革命，既包括推動(dòng)傳統(tǒng)油氣資源的健康有序開發(fā)，也包括推動(dòng)頁巖氣、可燃冰等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但二者面臨的共同亟待應(yīng)對(duì)的問題是能源開發(fā)導(dǎo)致多種類型的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。Ishaya Paul AmazaIshaya P. Amaza, “Exploring Barriers to Financing Shale Gas Production on a Limited Recourse Basis”, ,No.2, 2013,pp. 56-74.

推動(dòng)我國能源革命，不僅需要?jiǎng)?chuàng)新勘探開采關(guān)鍵技術(shù)以推動(dòng)礦產(chǎn)資源開發(fā)，還應(yīng)當(dāng)更新法律體系和完善法律制度，為能源開發(fā)提供足夠的行為規(guī)制與權(quán)益保障制度，規(guī)制能源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，架構(gòu)全局性的、從宏觀到微觀的全面系統(tǒng)的制度體系以及類型化的、能切實(shí)操作的規(guī)則模式。世界上其他國家和地區(qū)在推動(dòng)能源變革時(shí)也非常注重規(guī)則建構(gòu)，比如，歐盟在實(shí)施能源聯(lián)盟戰(zhàn)略過程中，于2016年2月16日發(fā)布了《可持續(xù)能源安全方案》以應(yīng)對(duì)全球能源變革以及保證能源安全。我國只有高度重視能源勘探開采中可能引致的各種類型的生態(tài)環(huán)境問題，預(yù)見性和針對(duì)性地制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范與污染防治政策，才能真正推動(dòng)能源產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。

礦產(chǎn)資源開發(fā)會(huì)導(dǎo)致水污染、噪聲污染、水資源浪費(fèi)、土壤污染、地層滑動(dòng)、地質(zhì)塌陷等諸多負(fù)面生態(tài)環(huán)境影響。本文重點(diǎn)關(guān)注礦產(chǎn)資源勘查開采過程導(dǎo)致的土地?fù)p毀的法律規(guī)制。下文將從類型化梳理礦產(chǎn)資源開發(fā)導(dǎo)致的土地?fù)p毀出發(fā)，剖析我國當(dāng)前法律體系應(yīng)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)中的土地?fù)p毀的制度現(xiàn)狀及其背后的理念與邏輯，檢討現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)行使中土地侵權(quán)行為規(guī)制制度的運(yùn)行困境，探究現(xiàn)行制度實(shí)施績(jī)效不佳的深層次原因，在此基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出完善現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)行使土地?fù)p毀行為規(guī)制制度的初步構(gòu)想。

二、礦產(chǎn)資源開發(fā)中的土地?fù)p毀類型

礦產(chǎn)資源開發(fā)均會(huì)不同程度地導(dǎo)致資源耗竭、環(huán)境污染、生態(tài)破壞與區(qū)域發(fā)展衰退等問題。其中，由于能源礦產(chǎn)資源均賦存于地殼內(nèi)部、埋藏于地下或出露于地表，礦業(yè)權(quán)的客體包括礦區(qū)或特定工作區(qū)內(nèi)的地下土壤，礦產(chǎn)資源開發(fā)過程即為作用于礦區(qū)或特定工作區(qū)的土地，通過剝離礦山表土、改變地表結(jié)構(gòu)、破碎礦山礦石得以實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致地貌改變、地表下沉、礦區(qū)塌陷、地面裂縫、變形、滑坡等普遍發(fā)生的土地資源破壞。因此，有必要對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)中的土地?fù)p毀現(xiàn)象進(jìn)行梳理，進(jìn)而歸納礦業(yè)權(quán)行使過程導(dǎo)致的土地侵權(quán)損害類型。

從一般邏輯和概念層次來看，土地?fù)p毀是土壤污染的上位概念。根據(jù)我國國土資源部2013年發(fā)布的《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》(TD/T1036—2013)所規(guī)定的“術(shù)語與定義”，“土地?fù)p毀”是“人類生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)或自然災(zāi)害造成土地原有功能部分或完全喪失的過程”?！锻恋貜?fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》依據(jù)土地?fù)p毀主體、土地?fù)p毀方式和生產(chǎn)建設(shè)工藝等對(duì)土地?fù)p毀進(jìn)行三級(jí)分類。土地?fù)p毀的一級(jí)類型包括生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀和自然災(zāi)害損毀。生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀土地的類型有挖損土地、塌陷土地、壓占土地和污染土地等其他類型；自然災(zāi)害損毀土地的分類包括水毀土地等。因此，在環(huán)境法律體系中規(guī)制的土地污染行為，在本文的論述語境中，是土地?fù)p毀行為的下位概念。

土地?fù)p毀指的是人類生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)或自然災(zāi)害造成土地原有功能部分或完全喪失，這是一種客觀現(xiàn)象和事實(shí)狀態(tài)。與此同時(shí)，在我國《憲法》《物權(quán)法》等法律體系中，我國的一切土地資源屬于國家或集體所有，被損毀土地也是土地所有權(quán)人或者用益物權(quán)主體的權(quán)利客體，土地原有功能部分或完全喪失，影響了土地上權(quán)利群的實(shí)現(xiàn)。申言之，土地?fù)p毀行為以減損土地功能的形式，成為侵犯土地權(quán)利的原因行為，土地?fù)p毀現(xiàn)象會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致土地侵權(quán)損害。從致害原因行為的類型來劃分，礦產(chǎn)資源開發(fā)導(dǎo)致土地?fù)p毀的具體類型包括：第一，礦產(chǎn)資源勘查開采行為作用于地下土地資源，導(dǎo)致土地結(jié)構(gòu)破壞等類型的土地?fù)p毀；第二，礦產(chǎn)資源勘查開采過程中使用的有毒害的化學(xué)成分(比如頁巖氣勘查開采水力壓裂技術(shù)使用的壓裂液所包含的化學(xué)成分，以及正在突破的地下煤炭資源化學(xué)開采法使用的催化劑中包含的化學(xué)成分)使用過程的泄漏以及返排廢水造成的土壤污染；第三，礦產(chǎn)資源勘查開采后排放廢渣、廢水、廢氣導(dǎo)致的土壤污染和損害。

從礦產(chǎn)資源開發(fā)過程導(dǎo)致的土地資源損害后果的類型來看，包括以下幾個(gè)方面：第一，礦產(chǎn)資源勘查開采作用于土地資源，導(dǎo)致土地資源遭受破碎、挖損、塌陷、壓占等物理損害；第二，礦產(chǎn)資源開發(fā)行為作用于土地資源本身以及勘查開采中的有毒害化學(xué)物質(zhì)導(dǎo)致的土壤結(jié)構(gòu)破壞、土壤營養(yǎng)流失，從而導(dǎo)致土地資源的價(jià)值貶損和功能損害；第三，礦產(chǎn)資源開發(fā)過程導(dǎo)致了土地資源的物理損害和功能損害，進(jìn)一步導(dǎo)致礦區(qū)土地上附著物、青苗和其他財(cái)產(chǎn)的損失，從而導(dǎo)致土地資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值損害。

如前所述，礦產(chǎn)資源開發(fā)過程普遍會(huì)導(dǎo)致多種形式和類型的土地?fù)p毀現(xiàn)象，具體而言即為礦產(chǎn)資源的勘查開采過程導(dǎo)致礦產(chǎn)資源賦存的特定礦區(qū)或工作區(qū)的土地資源的污染、破壞，造成的土地原有功能部分或者完全喪失。土地資源是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)財(cái)富源泉，土地資源對(duì)于人類同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，既產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)私益也產(chǎn)生社會(huì)公益。因此，土地?fù)p毀既會(huì)造成社會(huì)公益損害也會(huì)造成私益私權(quán)損害。在我國現(xiàn)行的法律體系中，土地?fù)p毀行為同時(shí)受到公法與私法的調(diào)整，形成公法關(guān)系與私法關(guān)系：(1)從《土地管理法》等公法框架規(guī)定的義務(wù)與責(zé)任看，土地?fù)p毀行為沒有遵守保護(hù)耕地的基本國策，違反了土地管理法律規(guī)范，要受到《土地管理法》《土地復(fù)墾條例》等土地管理公法規(guī)范體系的審視，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。(2)從《物權(quán)法》《侵權(quán)責(zé)任法》等私法規(guī)范規(guī)定的私權(quán)保障與救濟(jì)體系看，我國《憲法》《物權(quán)法》規(guī)定土地資源上的權(quán)利群形成的復(fù)雜的權(quán)利結(jié)構(gòu)，使得礦產(chǎn)資源開發(fā)過程實(shí)施的土地?fù)p毀行為，會(huì)因?yàn)橥恋厣蠙?quán)利群的多樣性及對(duì)應(yīng)的權(quán)利主體的多樣性，進(jìn)一步導(dǎo)致多種類型的權(quán)利損害。這些土地侵權(quán)損害類型可以概括為以下幾個(gè)方面：第一，對(duì)土地所有權(quán)人權(quán)利的侵害，包括對(duì)國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)的侵害；第二，對(duì)土地用益物權(quán)的侵害，土地資源的稀缺性和土地公有制決定了我國土地資源只能屬于國家所有或集體所有，但土地資源是公民最為重要的權(quán)利來源之一，我國通過在土地資源上設(shè)置多種層次和類型的土地使用權(quán)(用益物權(quán))來保障公民的土地資源權(quán)利。因此，在我國，土地資源使用權(quán)主體較為豐富和廣泛，礦產(chǎn)資源開發(fā)會(huì)導(dǎo)致大量的土地使用權(quán)的侵害。

質(zhì)言之，礦產(chǎn)資源開發(fā)過程導(dǎo)致的土地?fù)p毀行為，既違反了《土地管理法》《土地復(fù)墾條例》等公法規(guī)范，要承擔(dān)公法責(zé)任，也造成被損毀土地上權(quán)利群的諸多類型主體的私權(quán)侵害，要承擔(dān)私法責(zé)任。在審視與規(guī)制礦產(chǎn)資源開發(fā)導(dǎo)致的土地?fù)p毀行為時(shí)，需要協(xié)調(diào)與平衡這兩種法律機(jī)制以綜合發(fā)揮其協(xié)同功能。但我國當(dāng)前法律實(shí)踐傾向于適用公法機(jī)制而忽視私法機(jī)制規(guī)制礦產(chǎn)資源開發(fā)導(dǎo)致的土地?fù)p毀行為。

三、管制制度模式下的礦產(chǎn)資源開發(fā)土地?fù)p毀規(guī)制之制度邏輯

(一)礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的兩種法律制度模式

在我國法律體系中，針對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)導(dǎo)致的土地?fù)p毀侵害，有兩種規(guī)制模式與具體路徑：

1.平等主體之間的互動(dòng)關(guān)系模式

互動(dòng)模式注重污染防治是多方主體共同參與的系統(tǒng)工程，必須充分了解各方主體的立場(chǎng)、利益與訴求。從互動(dòng)模式來審視礦產(chǎn)資源開發(fā)過程導(dǎo)致的土地?fù)p毀，則礦業(yè)權(quán)人土地?fù)p毀行為導(dǎo)致的土地權(quán)益損害應(yīng)當(dāng)納入平等主體之間的民事法律關(guān)系中予以衡量，在充分尊重不同主體在礦區(qū)土地上產(chǎn)生的物權(quán)相互平等的基礎(chǔ)上，將土地?fù)p毀行為導(dǎo)致的土地權(quán)益侵害界定為侵權(quán)法律關(guān)系。在民法視閾中，從《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定考察，礦業(yè)權(quán)主體、國家土地所有權(quán)人、集體土地所有權(quán)人和用益物權(quán)主體均屬于關(guān)系平等的法律主體，相互之間的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)界定為平等主體之間的法律關(guān)系。如果礦業(yè)權(quán)主體在行使礦業(yè)權(quán)(根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》中的規(guī)定包含了礦地使用權(quán))過程中導(dǎo)致了其他類型土地權(quán)利主體的權(quán)利侵害，則應(yīng)當(dāng)界定為一種平等之間的侵權(quán)法律關(guān)系，適用《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定的法律制度解決土地侵權(quán)糾紛。

2.不平等主體之間的管制法律關(guān)系

礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制思路與具體路徑選擇，本質(zhì)取決于礦產(chǎn)資源領(lǐng)域立法安排，是傾向于尊重礦產(chǎn)資源開發(fā)中多方主體關(guān)系調(diào)整的私人自治抑或國家干預(yù)。我國礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的立法安排過于偏頗，“《礦產(chǎn)資源法》及其配套行政法規(guī)、部門規(guī)章的立法基本取向以強(qiáng)化行政安排為主，私法化機(jī)制的主導(dǎo)地位和運(yùn)行保障的制度設(shè)計(jì)不足”。在這種法律思維與制度路徑下，我國現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》《土地復(fù)墾條例》《環(huán)境保護(hù)法》以及各環(huán)境要素污染防治法等法律制度，適用管制模式來審視與規(guī)制礦業(yè)權(quán)人的土地?fù)p毀行為，以行政管理的方式來處理礦產(chǎn)資源開發(fā)中的土地權(quán)益侵害。下文的分析將具體結(jié)合我國現(xiàn)行的制度規(guī)范來梳理我國當(dāng)前礦產(chǎn)資源開發(fā)中的土地?fù)p毀行為規(guī)制制度所展示的管制制度邏輯。

(二)礦產(chǎn)資源開發(fā)土地使用權(quán)配置中的行政權(quán)主導(dǎo)思路

土地資源國家所有和集體所有的制度設(shè)計(jì)不僅僅是對(duì)于作為主體的國家產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值和收益，還承載著更為重要的社會(huì)功能和公益保障功能。所有權(quán)包括兩組合法的權(quán)利成分：一組以所有者對(duì)其財(cái)產(chǎn)所擁有的“基本功能控制”為標(biāo)志，另一組以所有者擁有從交易和開發(fā)其財(cái)產(chǎn)獲得“收入的基本權(quán)利”為標(biāo)志。國家對(duì)于土地享有所有權(quán)，不僅可以享有收入所有權(quán)(典型如我國當(dāng)前引發(fā)爭(zhēng)議的地方政府“土地財(cái)政”現(xiàn)象)，還應(yīng)當(dāng)享有控制所有權(quán)。國家對(duì)稀缺土地資源享有的控制的權(quán)利效力，在于可以排斥私人的排他性權(quán)利效力，以實(shí)現(xiàn)土地資源的公益保障功能。在這種思路下，國土資源管理部門在代表國家配置稀缺土地資源的用途時(shí)，不能根據(jù)行政權(quán)力向某一個(gè)領(lǐng)域(典型如礦產(chǎn)資源開發(fā)等產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值領(lǐng)域)過于傾斜。而我國當(dāng)前在配置礦產(chǎn)資源開發(fā)中所需的土地使用權(quán)時(shí)，秉持了行政權(quán)主導(dǎo)的資源配置思路。礦產(chǎn)資源開發(fā)必然要使用礦區(qū)礦地，因?yàn)榈V產(chǎn)資源開發(fā)本身就需要作用于地下土地資源，因此，地下使用權(quán)是礦業(yè)權(quán)的內(nèi)在構(gòu)成部分。但是，礦產(chǎn)資源開發(fā)過程為了建設(shè)油(氣、水)井場(chǎng)及地面作業(yè)設(shè)施、架設(shè)供電、供水、通訊管線等還需要行使地表使用權(quán)。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第十六條和第三十條規(guī)定，探礦權(quán)人可以“根據(jù)工程需要臨時(shí)使用土地”，采礦權(quán)人可以“根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)的需要依法取得土地使用權(quán)礦業(yè)權(quán)”。但從權(quán)利內(nèi)涵上看，地表土地使用權(quán)本身不屬于礦業(yè)權(quán)的內(nèi)在構(gòu)成部分，并不代表礦業(yè)權(quán)主體只要獲得探礦權(quán)與采礦權(quán)就當(dāng)然獲得土地使用權(quán)。

1.從國外的制度經(jīng)驗(yàn)來檢視

世界各國處理油氣資源與土地所有權(quán)關(guān)系的制度規(guī)定，分為油氣資源屬于土地所有者和油氣資源屬于國家所有這兩大所有權(quán)類型。雖然隨著油氣資源越來越重要，很多國家宣告重要自然資源屬于國家所有，但在油氣資源屬于土地所有權(quán)人的制度類型中，礦業(yè)權(quán)人要獲得礦業(yè)權(quán)以及土地使用權(quán)均要通過向土地權(quán)利人租約購買等方式，具體的權(quán)利內(nèi)容完全取決于租約內(nèi)容。在油氣資源屬于國家的制度體系中，國家即使通過許可證或者租約的方式將權(quán)利授予企業(yè)，鉆采公司并不永遠(yuǎn)擁有他們所尋求鉆采的土地，相反，該公司在別人擁有的財(cái)產(chǎn)上擁有礦產(chǎn)權(quán)利、礦藏財(cái)產(chǎn)權(quán)，石油和天然氣權(quán)利的租約持有人有權(quán)以合理的方式進(jìn)入租用的土地，進(jìn)行勘探、開發(fā)和運(yùn)輸?shù)V產(chǎn)品。因此，不管在礦產(chǎn)資源所有權(quán)與土地所有權(quán)之間的關(guān)系上采取何種制度，除了礦區(qū)地下土地資源使用權(quán)當(dāng)然屬于礦業(yè)權(quán)有機(jī)構(gòu)成部分，礦業(yè)權(quán)主體對(duì)于礦區(qū)地表及工作區(qū)的土地使用權(quán)均不屬于礦業(yè)權(quán)的當(dāng)然構(gòu)成部分。

2.從我國現(xiàn)行的規(guī)定來檢視

雖然我國《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了礦業(yè)權(quán)主體可以“根據(jù)工程需要臨時(shí)使用土地”或“根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)的需要依法取得土地使用權(quán)礦業(yè)權(quán)”，但均要另行經(jīng)過國土資源管理部門的審批，發(fā)給臨時(shí)土地使用證或以地表為客體的建設(shè)用地使用權(quán)證。這也表明土地使用權(quán)并不必然包括地表土地使用權(quán)。只是，基于我國在現(xiàn)實(shí)的土地權(quán)利配置中遵循礦地使用權(quán)優(yōu)先原則，為了支持礦產(chǎn)資源開發(fā)而優(yōu)先將礦區(qū)土地使用權(quán)配置給礦業(yè)權(quán)主體。以我國當(dāng)前規(guī)定的系列頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策為例，《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》(〔2012〕159號(hào))第十五條規(guī)定：“保障頁巖氣勘查開采用地需求。地方各級(jí)國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極支持頁巖氣勘查、開采，可以通過土地租賃試點(diǎn)等方式滿足頁巖氣勘查、開采用地需求?！薄氨Ｕ享搸r氣勘查開采用地需求”，并不代表國土資源部門可以為支持礦產(chǎn)資源開發(fā)的需要通過行政手段優(yōu)先配置土地使用權(quán)給礦業(yè)權(quán)主體，尤其是在礦區(qū)土地上已經(jīng)設(shè)置了其他類型土地使用權(quán)的情形下。

(三)礦產(chǎn)資源開發(fā)土地?fù)p毀規(guī)制以環(huán)境行政管理為主線

我國當(dāng)前的礦產(chǎn)資源法律體系規(guī)制礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境問題，其制度目標(biāo)在于貫徹國家環(huán)境行政管理的邏輯理路，制度實(shí)施服務(wù)于國家的環(huán)境管理目標(biāo)。當(dāng)然，在環(huán)境管制過程中也會(huì)在客觀上維護(hù)其他社會(huì)主體的權(quán)利，但從制度運(yùn)行本身的預(yù)期來看，這不是首位目標(biāo)追求。具體到礦產(chǎn)資源開發(fā)的土地?fù)p毀行為規(guī)制中，我國現(xiàn)行制度的目標(biāo)是服務(wù)于國家的土地管理目的。在我國，基于土地資源的重要性，如何保障土地資源是國家的重要職能，在賦予公民權(quán)利、控制行政權(quán)力與賦予行政權(quán)力、約束公民權(quán)利的二元路徑中，我國現(xiàn)行的土地資源保護(hù)制度主要選擇的是后者。這典型體現(xiàn)在處理礦產(chǎn)資源開發(fā)中導(dǎo)致土地?fù)p毀問題的制度路徑上。我國《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《土地復(fù)墾條例》等規(guī)范的立法邏輯沒有將多元主體之間因?yàn)橥恋負(fù)p毀現(xiàn)象發(fā)生的糾紛作為平等主體之間的土地侵權(quán)糾紛，而是將礦業(yè)權(quán)主體的行為納入行政管制視閾。其實(shí)，在賦予公民權(quán)利以解決土地侵權(quán)糾紛的思路下，立法適度“不作為”即可，并不需要規(guī)定過多的行政管理規(guī)范。但是，當(dāng)前的法律體系規(guī)定了過于全面(雖然不一定細(xì)致)的管理規(guī)范，這就擠壓了民事法律規(guī)范的適用空間。這種制度邏輯可以歸納為以下幾個(gè)方面：

(1)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程經(jīng)常導(dǎo)致土地?fù)p毀現(xiàn)象，礦產(chǎn)資源勘探開采機(jī)理是作用于地下土地資源的過程，容易導(dǎo)致土地結(jié)構(gòu)破壞，引發(fā)土地塌陷風(fēng)險(xiǎn)。由此進(jìn)一步導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人對(duì)其他土地權(quán)利主體的侵權(quán)行為。但是，我國《礦產(chǎn)資源法》并沒有規(guī)定規(guī)制這類頻發(fā)的土地?fù)p毀行為的法律規(guī)范，而僅是簡(jiǎn)單地在其第三十二條規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境?！辈⑶?，梳理《礦產(chǎn)資源法》第六章規(guī)定的法律責(zé)任一章，該章第三十九條至第四十九條規(guī)定的法律責(zé)任，主要是針對(duì)勘探開采行為破壞礦產(chǎn)資源、超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍等行為進(jìn)行的責(zé)任立法，并沒有對(duì)礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致的土地?fù)p毀規(guī)定對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任?！兜V產(chǎn)資源法》前述法律責(zé)任的制度邏輯，主要還是預(yù)期規(guī)制和懲罰擅自采礦、越界開采、倒賣牟利和破壞性開采等行為，這種行為規(guī)制思路還是從保障國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)不受侵害的角度出發(fā)的。其法律依據(jù)與制度邏輯在于，雖然探礦權(quán)、采礦權(quán)是我國《物權(quán)法》規(guī)定的法定物權(quán)，但是，“我國《物權(quán)法》第一百二十三條的規(guī)定表明采礦權(quán)是依附于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的，是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式之一?！边@種制度邏輯還進(jìn)一步體現(xiàn)在我國2017年頒布施行的《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2017〕12號(hào))第十九條和第二十條的規(guī)定，也秉持了礦業(yè)權(quán)從屬于、服務(wù)于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的制度理念。故而，我國《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的法律責(zé)任體系，以管制礦業(yè)權(quán)行使可能侵犯國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的行為作為規(guī)制重心，并非從系統(tǒng)規(guī)制礦業(yè)權(quán)行使時(shí)導(dǎo)致的所有類型的土地?fù)p毀行為作為規(guī)制對(duì)象。

(2)具體到土地?fù)p毀行為實(shí)施后，《礦產(chǎn)資源法》沒有針對(duì)性的規(guī)定，而是在制度邏輯上將其界定為違反上述“有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定”，僅在其第二十一條規(guī)定：“關(guān)閉礦山，必須提出礦山閉坑報(bào)告及有關(guān)采掘工程、不安全隱患、土地復(fù)墾利用、環(huán)境保護(hù)的資料，并按照國家規(guī)定報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)?！鄙暄灾?，只要礦業(yè)權(quán)主體履行了土地復(fù)墾義務(wù)就可以合理地從事土地?fù)p毀行為，而完全忽視了其他土地權(quán)利主體的多種選擇。

(3)礦業(yè)權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中，礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)使用的含有多種化學(xué)成分和有毒有害化學(xué)物質(zhì)的壓裂液、催化劑以及返排液的泄露，會(huì)導(dǎo)致特定礦區(qū)或工作區(qū)周邊地區(qū)嚴(yán)重的土壤污染。礦產(chǎn)資源開發(fā)導(dǎo)致的土壤污染可以適用《環(huán)境保護(hù)法》以及正在制定中的《土壤污染防治法》予以規(guī)制。但是，縱觀我國以《環(huán)境保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)的污染防治法律體系的制度邏輯，對(duì)環(huán)境要素的污染防治依然是以配置各級(jí)政府及其相關(guān)職能部門的環(huán)境行政權(quán)力，規(guī)定各級(jí)政府保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的義務(wù)，規(guī)范政府環(huán)境管理職責(zé)為立法思路與制度展開路徑的。然而礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)導(dǎo)致的土地?fù)p毀包括土壤污染但又遠(yuǎn)不止于土壤污染，還包括挖損土地、塌陷土地、壓占土地和水毀土地等多種類型，而《環(huán)境保護(hù)法》以及正在公開征求意見中的《土壤污染防治法(草案二次審議稿)》的立法目的主要是防治土壤污染，以保障(土壤)資源的永續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，不能有效規(guī)制土地?fù)p毀的所有類型。

(4)《礦產(chǎn)資源法》《土地復(fù)墾條例》等立法區(qū)分了土地所有權(quán)與土地使用權(quán)，采取區(qū)別保護(hù)的原則和制度。概括而言，在我國現(xiàn)行法律制度體系中，礦業(yè)權(quán)主體對(duì)國家所有土地和集體所有土地的損毀侵權(quán)的救濟(jì)路徑是，通過行政手段監(jiān)督與規(guī)制礦業(yè)權(quán)主體履行土地復(fù)墾義務(wù)。而對(duì)于土地上的其他權(quán)利人(我國《物權(quán)法》中規(guī)定的用益物權(quán)主體)導(dǎo)致的權(quán)利侵害，從理論推導(dǎo)與制度邏輯上看，當(dāng)然可以適用侵權(quán)責(zé)任法律規(guī)范。但是，相關(guān)立法又限縮了侵權(quán)責(zé)任方式的適用，比如《礦產(chǎn)資源法》第三十二條第3款規(guī)定：“對(duì)于土地開采礦產(chǎn)資源給他人生產(chǎn)、生活造成損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償，并采取必要的補(bǔ)救措施?！薄锻恋貜?fù)墾條例》第十九條第1款規(guī)定：“土地復(fù)墾義務(wù)人對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中損毀的由其他單位或者個(gè)人使用的國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地，除負(fù)責(zé)復(fù)墾外，還應(yīng)當(dāng)向遭受損失的單位或者個(gè)人支付損失補(bǔ)償費(fèi)?！蔽覈肚謾?quán)責(zé)任法》第十五條規(guī)定了停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)等多種責(zé)任方式，上述規(guī)定將土地權(quán)利受害人主張侵權(quán)救濟(jì)的責(zé)任方式限縮為賠償損失，換言之，礦業(yè)權(quán)人可以在支付損失補(bǔ)償費(fèi)之后侵犯其他土地使用權(quán)人的土地權(quán)益。

四、管制模式下礦產(chǎn)資源開發(fā)土地?fù)p毀規(guī)制制度之缺陷

我國現(xiàn)行的制度體系應(yīng)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)導(dǎo)致的土地?fù)p毀現(xiàn)象，主要遵循的是管制模式。這不但不能有效救濟(jì)礦區(qū)土地上的其他類型權(quán)利主體遭受的權(quán)益侵害，而且不能有效地規(guī)制礦產(chǎn)資源開發(fā)導(dǎo)致的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

(一)環(huán)境問題規(guī)制上的失效

在當(dāng)前行政管制思路與制度框架下，礦業(yè)權(quán)主體可能導(dǎo)致的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要是通過相關(guān)行政職能部門實(shí)施行政管制來予以防控的。通過行政手段防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，是環(huán)境行政的基本思路，這毫無疑義。但若一味地秉持甚至主要依賴這種思維和制度路徑來規(guī)制礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，忽視利益相關(guān)主體主張與救濟(jì)環(huán)境私權(quán)的正當(dāng)性與必要性，則難免在礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控中掛一漏萬，這種制度弊端可以從下面幾個(gè)方面去歸納。

(1)管制模式下環(huán)境行政手段的實(shí)施主要依賴于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，但是，通過環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控存在著一些內(nèi)生困境，“對(duì)于那些要?jiǎng)?chuàng)設(shè)或?qū)嵤┪廴痉乐螛?biāo)準(zhǔn)的人來說，所面對(duì)的一個(gè)主要的兩難困境在于，是讓標(biāo)準(zhǔn)變得更為平易從而可以更為廣泛地適用，還是讓標(biāo)準(zhǔn)趨于特定化，以更好地量體裁衣來適應(yīng)于特定的地區(qū)、公司和污染物。”筆者曾剖析了我國當(dāng)前的水污染防治標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)以受納水體水質(zhì)符合規(guī)定用途的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)，以規(guī)定每個(gè)污染源排污口被允許的最大污染物排放濃度和數(shù)量為控制手段，但現(xiàn)實(shí)中往往限于水資源的流域特性和分布的特殊性，不能實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格控制水污染的目標(biāo)訴求。在規(guī)制模式下，礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控主要依賴于行政機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法，但限于行政主體的執(zhí)法力量，只能針對(duì)整個(gè)行業(yè)領(lǐng)域出臺(tái)政策和標(biāo)準(zhǔn)。比如，我國環(huán)境保護(hù)部于2012年公布的針對(duì)油氣資源開發(fā)領(lǐng)域的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范標(biāo)準(zhǔn)為《石油天然氣開采業(yè)污染防治技術(shù)政策》，很難對(duì)每一具體的礦區(qū)適用有針對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)。

(2)當(dāng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加諸人類自身時(shí)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)乎人的健康時(shí)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的程度與影響各異時(shí)，基于行政資源的有限性，環(huán)境行政規(guī)制必須優(yōu)先選定一些迫在眉睫的規(guī)制對(duì)象，圍繞“核心地帶”展開特定規(guī)制體系。申言之，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與治理法律制度體系中，“自上而下”的管制模式使得法律只能選擇一些重要的損害類型予以規(guī)制。污染防治立法總是滯后于現(xiàn)實(shí)污染狀況，只有當(dāng)新的污染類型頻繁產(chǎn)生并足夠嚴(yán)重時(shí)，才會(huì)催生新型的污染防治針對(duì)性立法。在這種思路下，作為我國新型產(chǎn)業(yè)的頁巖氣、可燃冰等新能源開發(fā)中產(chǎn)生的新型環(huán)境污染很難得到專門針對(duì)性規(guī)制。并且，基于我國的法律體系特征和我國《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限，這種管制思路下的污染防治立法中出現(xiàn)的弊端很難在我國現(xiàn)行法律體系中予以矯正。

(3)管制模式下的土地?fù)p毀行為規(guī)制，可能會(huì)滋生其他土地權(quán)利主體權(quán)益受損的負(fù)面效應(yīng)。當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)主要是通過行政權(quán)力來規(guī)制礦產(chǎn)資源開發(fā)中的土地?fù)p毀行為，這種制度模式遮蔽了礦區(qū)土地上其他權(quán)利主體的利益訴求，擠壓了私法關(guān)系解決土地權(quán)益紛爭(zhēng)的制度空間。這種以命令和服從為單一公法方式的土地資源配置模式是土地資源計(jì)劃配置方式的體現(xiàn)，彰顯了行政權(quán)力的主導(dǎo)色彩。行政權(quán)主導(dǎo)下土地利益分配的負(fù)面結(jié)果極容易犧牲土地的公益價(jià)值來實(shí)現(xiàn)地方政府的財(cái)政收入。有研究表明，用于出讓的土地的來源，主要以集體土地征收、土地整理等方式獲取，然后通過土地招拍掛制度實(shí)現(xiàn)土地增值收益，這一系列過程都潛伏著違法的可能。由于地方政府過度依賴土地開發(fā)來獲取財(cái)政收入，地方政府就有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和動(dòng)機(jī)縱容甚至參與和主導(dǎo)違法行為，非法批地、非法轉(zhuǎn)讓土地等違法行為油然而生。管制模式下，政府在稀缺土地資源的分配中占有主導(dǎo)地位，可能在優(yōu)先礦業(yè)權(quán)用地時(shí)也實(shí)現(xiàn)增加財(cái)政收入的需求，而忽視了廣大公民對(duì)于土地資源的權(quán)益需求。

(二)礦區(qū)土地上權(quán)利群救濟(jì)之缺失

現(xiàn)行的管制模式下的制度設(shè)計(jì)，主要通過行政監(jiān)管手段防控礦業(yè)權(quán)主體勘查開采過程中導(dǎo)致的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，在對(duì)礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致的土地?fù)p毀侵害規(guī)制中，也主要是通過設(shè)定并監(jiān)督礦業(yè)權(quán)主體履行土地復(fù)墾義務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)行為規(guī)制。這種制度路徑以國家的環(huán)境質(zhì)量管理為目標(biāo)設(shè)定礦業(yè)權(quán)主體需要履行的義務(wù)。反之，若礦業(yè)權(quán)主體履行土地復(fù)墾義務(wù)，則被認(rèn)定為符合標(biāo)準(zhǔn)。這種行為規(guī)制思路擠壓了礦區(qū)土地上權(quán)利群的其他主體主張權(quán)利救濟(jì)的制度空間，使得受損土地權(quán)利難以獲得充分救濟(jì)，其制度弊端體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.國有土地承載的環(huán)境公益不能得到有效救濟(jì)

國家在決定稀缺土地資源的功能選擇與價(jià)值配置時(shí)，必須充分考慮到土地資源對(duì)公民產(chǎn)生的各種功能與價(jià)值，而不能在礦業(yè)權(quán)主體在承擔(dān)復(fù)墾義務(wù)的前提下任憑礦業(yè)權(quán)人損毀土地。這種制度弊端表現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)中復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)的要求太低，以及沒有相應(yīng)的保障制度規(guī)定?！锻恋貜?fù)墾條例》第二條規(guī)定土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)采取措施，使其達(dá)到可供利用狀況，而“可供利用狀態(tài)”是個(gè)很模糊的概念，雖然部分省市開始收取土地復(fù)墾費(fèi)或者土地復(fù)墾保證金，但收繳情況不理想，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和方法也不統(tǒng)一，這些制度上的缺陷很大程度上影響了礦業(yè)權(quán)用地復(fù)墾工作的展開。

與此同時(shí)，現(xiàn)行的管制型制度自動(dòng)摒棄了國有土地所有權(quán)主體還可以作為平等主體向礦業(yè)權(quán)人行使侵權(quán)請(qǐng)求權(quán)的制度路徑。當(dāng)前通過規(guī)定礦業(yè)權(quán)主體土地復(fù)墾義務(wù)作為規(guī)制其土地?fù)p毀行為的制度思路，規(guī)避了礦業(yè)權(quán)人土地?fù)p毀行為致害時(shí)，僅承擔(dān)土地復(fù)墾義務(wù)不能救濟(jì)其他主體遭受權(quán)益損失的制度困境。事實(shí)上，國家雖然不能成為基本權(quán)利的主體，但代表國家行使國有財(cái)產(chǎn)權(quán)的機(jī)構(gòu)卻可以成為基本權(quán)利主體，而且該機(jī)構(gòu)可能受到代表國家行使公共管理職能的行政主體的侵犯，比如中央政府直屬的央企在地方政府開展業(yè)務(wù)時(shí)，其權(quán)利就可能會(huì)受到地方各級(jí)政府及其職能部門的侵犯。同理，代表國家行使國有土地所有權(quán)的國土資源部門也可能遭受礦業(yè)權(quán)主體實(shí)施的侵權(quán)行為，而如果界定為平等主體之間的侵權(quán)法律關(guān)系，則可以在侵權(quán)責(zé)任法律框架中適用“完全賠償原則”，訴請(qǐng)法律救濟(jì)土地?fù)p毀行為導(dǎo)致的多種類型的土地權(quán)益損害，而非現(xiàn)行的土地復(fù)墾義務(wù)中主要規(guī)制的土地侵權(quán)物理性損害。

2.集體土地所有權(quán)人和其他使用權(quán)人的權(quán)利被遮蔽

礦產(chǎn)資源可能分布于城市土地之下，但根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源法》第二十條規(guī)定的立法精神，從礦產(chǎn)資源開發(fā)機(jī)會(huì)成本的角度考慮，即使城市土地不完全屬于“不得開采礦產(chǎn)資源的其他地區(qū)”，也應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格限制開采地區(qū)。現(xiàn)實(shí)中，我國國土資源部發(fā)布的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008—2015年)》明確規(guī)定：“禁止在城市規(guī)劃區(qū)、主要交通道路沿線、海岸線直觀可視范圍內(nèi)露天開采礦產(chǎn)資源，并嚴(yán)格控制地下開采?！倍芏喑鞘卸汲雠_(tái)專門規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)中劃分了控制開采區(qū)和禁止開采區(qū)。該規(guī)定的總體思路是對(duì)城市土地嚴(yán)格控制甚至是禁止開采礦產(chǎn)資源。特別是對(duì)于油氣資源而言，更不可能在城市土地上開發(fā)。

因此，現(xiàn)實(shí)中的礦區(qū)(尤其是油氣資源礦區(qū))主要是在農(nóng)村或城市郊區(qū)，礦區(qū)土地屬于集體所有。在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，礦業(yè)權(quán)主體除了當(dāng)然要使用地下土地資源，為了建設(shè)油(氣、水)井場(chǎng)及地面作業(yè)設(shè)施，建設(shè)集、輸油(氣、水)設(shè)施等配套設(shè)施，以及在工作區(qū)架設(shè)供電、供水、通訊的管線等，均需要使用地表土地資源。但這些土地資源本來均屬于集體所有，油氣資源礦業(yè)權(quán)人為了合法使用這些土地，就必須取得屬于集體所有的地表資源的建設(shè)用地使用權(quán)。針對(duì)此礦產(chǎn)資源所有權(quán)與礦地所有權(quán)分別屬于國家所有與集體所有的情形，我國《物權(quán)法》第一百五十一條規(guī)定：“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理?！币布匆鶕?jù)《土地管理法》第四十四條規(guī)定，經(jīng)過批準(zhǔn)手續(xù)轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍?/p>

這是一種管制思路下的制度邏輯，集體土地所有權(quán)人的權(quán)利效力遭到貶損：(1)從一般法理角度而言，集體土地所有權(quán)人與礦業(yè)權(quán)主體為平等主體，礦業(yè)權(quán)人若需要獲得集體土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)在雙方意思自治的前提下，經(jīng)由平等協(xié)商達(dá)成土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。但是，在管制制度邏輯下，集體土地要優(yōu)先滿足于礦產(chǎn)資源開發(fā)用地需要，集體土地所有權(quán)人喪失了選擇自由。(2)雖然《土地管理法》第五十七條第1款規(guī)定：“……土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)?！鄙暄灾V業(yè)權(quán)人取得集體土地使用權(quán)時(shí)，可以與土地行政主管部門或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)簽訂合同、支付土地補(bǔ)償費(fèi)，但這是給礦業(yè)權(quán)人提供的多元選擇。對(duì)于集體土地所有權(quán)人而言，不論其以何種形式獲得土地補(bǔ)償費(fèi)，其前提是必須轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)給礦業(yè)權(quán)主體。這是因?yàn)?，按照《土地管理法釋義》，《土地管理法》第五十七條被解釋為：一旦(建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查的土地使用者)獲得臨時(shí)用地的批準(zhǔn)，就意味著土地所有者已經(jīng)同意，這種土地使用權(quán)與國外的公共地役權(quán)在實(shí)質(zhì)上存在一定的類似之處，即都確立了土地使用權(quán)的優(yōu)先地位。(3)根據(jù)《土地管理法》第四十七條的規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。”該條第2款詳細(xì)列舉了征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)。集體所有土地按照用途可以劃分為農(nóng)用地(耕地)、宅基地、非農(nóng)經(jīng)營用地和非農(nóng)公益用地等，對(duì)于征收其他用途的土地，該條第3、4款規(guī)定：“征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”有論者檢討了上述對(duì)于作為宅基地用途的“其他土地”補(bǔ)償規(guī)定的缺陷：一方面這一規(guī)定非常原則、簡(jiǎn)陋；另一方面，對(duì)宅基地、房屋所有權(quán)的剝奪，按《立法法》的規(guī)定應(yīng)由法律層次的法進(jìn)行規(guī)定，而該條授權(quán)地方制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然是違背《立法法》精神的，給農(nóng)民造成了嚴(yán)重?fù)p失。

實(shí)際上，在管制模式下，礦業(yè)權(quán)與集體土地所有權(quán)的土地使用權(quán)沖突，以政府意志保障礦地使用優(yōu)先權(quán)為制度目標(biāo)。在此過程中，集體作為土地所有權(quán)人并沒有享有所有權(quán)的完整效力，既不能完全根據(jù)自由意志享有所有權(quán)的絕對(duì)性、支配力和排他力，同時(shí)，土地權(quán)利主體出讓土地使用權(quán)時(shí)也不是通過與礦業(yè)權(quán)主體自由協(xié)商的方式完成，他必須在接受客觀補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(而非主觀對(duì)權(quán)利價(jià)值評(píng)估)的基礎(chǔ)上出讓土地使用權(quán)。

3.其他用益物權(quán)主體權(quán)利不能被完全救濟(jì)

梳理我國現(xiàn)行法律處理礦業(yè)權(quán)行使中土地使用權(quán)與其他土地權(quán)利主體之間沖突的解決規(guī)范，可以歸納現(xiàn)行制度的一個(gè)鮮明特征是，其主要立足于礦業(yè)權(quán)行使中對(duì)土地本身損毀及其復(fù)墾，并未專門針對(duì)土地上的用益物權(quán)人?！段餀?quán)法》第一百三十六條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。”該規(guī)定確立了土地分層利用制度，這為礦業(yè)權(quán)主體享有的地下土地使用權(quán)與地表的土地使用權(quán)存在于土地不同部位提供了法律依據(jù)。但現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)常發(fā)生礦業(yè)權(quán)主體在勘查開采礦產(chǎn)資源時(shí)也要獲得地表使用權(quán)的情況。雖然該條規(guī)定，“新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)”，但現(xiàn)實(shí)中這種沖突難以避免。當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)人作為土地復(fù)墾義務(wù)人在實(shí)施土地復(fù)墾義務(wù)以救濟(jì)對(duì)土地所有權(quán)人的權(quán)利損害時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)其行為造成用益物權(quán)人的損害承擔(dān)責(zé)任，但我國現(xiàn)行制度規(guī)定使得用益物權(quán)人的受損權(quán)利難以得到充分救濟(jì)。

(1)從本質(zhì)上而言，礦區(qū)土地上已設(shè)立的用益物權(quán)與礦地使用權(quán)之間均為土地使用權(quán)，二者并無優(yōu)劣之分。并且，《物權(quán)法》規(guī)定新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)，這體現(xiàn)了物權(quán)的優(yōu)先效力原則。按照同一土地上設(shè)立土地使用權(quán)時(shí)間的先后順序確定物權(quán)的優(yōu)先效力，已設(shè)立的用益物權(quán)主體能夠以此抗拒新設(shè)立的礦地使用權(quán)對(duì)其權(quán)利的侵犯。但基于油氣資源的重要性，國家適用“礦地使用優(yōu)先理論”而實(shí)質(zhì)允許礦業(yè)權(quán)主體在承擔(dān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償責(zé)任的前提下，侵害用益物權(quán)主體的權(quán)益。

(2)在管制模式下的制度設(shè)計(jì)，其實(shí)是將集體所有土地上設(shè)立的用益物權(quán)定位為附屬性的權(quán)利，而非尊重其獨(dú)立物權(quán)地位。比如，《土地管理法》第五十七條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國有土地或者農(nóng)民集體所有土地的，由縣級(jí)以上人民政府的土地行政主管部門批準(zhǔn)，只需要支付土地補(bǔ)償費(fèi)。需要進(jìn)一步討論的是，為何土地行政主管部門可以通過行政手段決定集體所有土地的使用權(quán)出讓，更關(guān)鍵的是，在此過程中并不需要征得集體土地上用益物權(quán)主體的同意，雖然會(huì)支付其土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。

(3)當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)主體在行使礦地使用權(quán)時(shí)，會(huì)給其他用益物權(quán)主體權(quán)益造成損害，這是平等主體之間的侵權(quán)糾紛，受損權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)可以適用《侵權(quán)責(zé)任法》以尋求權(quán)利救濟(jì)。而在我國當(dāng)前的制度體系中，礦業(yè)權(quán)主體行使權(quán)利導(dǎo)致權(quán)益損害的其他權(quán)利主體，難以適用《侵權(quán)責(zé)任法》尋求權(quán)利救濟(jì)，因?yàn)椤兜V產(chǎn)資源法》“針對(duì)侵犯礦業(yè)權(quán)的行為以‘罰’代‘賠’的立法取向，反映了以行政權(quán)為主導(dǎo)的制度結(jié)構(gòu)，應(yīng)有的侵權(quán)法律責(zé)任設(shè)計(jì)并無立足之地”。我國《土地復(fù)墾條例》第十九條第1款規(guī)定：“土地復(fù)墾義務(wù)人對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中損毀的由其他單位或者個(gè)人使用的國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地，除負(fù)責(zé)復(fù)墾外，還應(yīng)當(dāng)向遭受損失的單位或者個(gè)人支付損失補(bǔ)償費(fèi)?！痹摋l文規(guī)定了礦業(yè)權(quán)主體對(duì)其他用益物權(quán)主體造成土地侵權(quán)，承擔(dān)的責(zé)任方式僅為支付補(bǔ)償費(fèi)，這種金錢補(bǔ)償方式實(shí)際上難以充分體現(xiàn)土地資源對(duì)于權(quán)利人所產(chǎn)生的多重價(jià)值。在德國、奧地利與我國臺(tái)灣地區(qū)采取恢復(fù)原狀優(yōu)先原則，“對(duì)受害人完整利益的保護(hù)給受害人帶來的好處通常高于對(duì)價(jià)值利益(財(cái)產(chǎn)的減少額)的保護(hù)。因?yàn)橥暾娌粌H包括了物質(zhì)利益，還可能包括精神利益甚至一些主觀利益。”而我國現(xiàn)行制度僅要求礦業(yè)權(quán)人在土地使用中對(duì)其他用益物權(quán)主體造成的侵權(quán)承擔(dān)金錢賠償責(zé)任，難以體現(xiàn)宅基地、承包地對(duì)權(quán)利主體產(chǎn)生的基本保障功能、精神利益以及主觀利益。

五、矯正礦產(chǎn)資源開發(fā)土地?fù)p毀管制模式弊端之制度建議

前述內(nèi)容梳理了礦業(yè)權(quán)行使時(shí)會(huì)引致挖損土地、塌陷土地、壓占土地、污染土地和水毀土地等土地?fù)p毀現(xiàn)象，由此進(jìn)一步導(dǎo)致礦區(qū)范圍內(nèi)其他土地權(quán)利主體的權(quán)益侵害。我國當(dāng)前的《礦產(chǎn)資源法》《土地復(fù)墾條例》和以《環(huán)境保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)的環(huán)境法律體系，在規(guī)制礦業(yè)權(quán)行使的土地?fù)p毀行為時(shí)，選擇了管制模式下的制度路徑，這體現(xiàn)在礦業(yè)用地使用權(quán)配置中的行政權(quán)主導(dǎo)思路，土地?fù)p毀規(guī)制以環(huán)境行政管理為主線。管制模式下，礦業(yè)權(quán)行使過程中的土地?fù)p毀規(guī)制與權(quán)益損害救濟(jì)呈現(xiàn)出諸多弊端，我們應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地予以改進(jìn)。

(一)制度類型：互動(dòng)模式與管制模式的協(xié)調(diào)與互補(bǔ)

從一般角度劃分，規(guī)制礦產(chǎn)資源開發(fā)中的土地?fù)p毀問題，有平等主體間的互動(dòng)法律關(guān)系模式與不平等主體之間的管制法律關(guān)系模式這兩種。前者主要是將土地?fù)p毀導(dǎo)致的土地權(quán)益紛爭(zhēng)界定為民事法律關(guān)系，納入《侵權(quán)責(zé)任法》制度框架中予以解決；后者主要是將土地?fù)p毀導(dǎo)致的土地權(quán)益紛爭(zhēng)界定為行政監(jiān)管法律關(guān)系，通過監(jiān)管礦業(yè)權(quán)人履行土地復(fù)墾等法定義務(wù)予以解決。

我國當(dāng)前的《礦產(chǎn)資源法》《土地復(fù)墾條例》《環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)范基本是通過管制模式下的制度體系來規(guī)制礦產(chǎn)資源開發(fā)中的土地?fù)p毀行為，以行政權(quán)監(jiān)管礦業(yè)權(quán)主體履行土地復(fù)墾義務(wù)，以此解決礦區(qū)土地上不同主體之間的侵權(quán)糾紛。這種制度邏輯背后的價(jià)值取向是，“礦地使用權(quán)優(yōu)先理論”下，政府將稀缺土地資源優(yōu)先配置于礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域，以行政權(quán)力監(jiān)管礦業(yè)權(quán)主體履行行政義務(wù)、承擔(dān)行政法律責(zé)任，以此承擔(dān)其導(dǎo)致的土地?fù)p毀以及進(jìn)而導(dǎo)致的對(duì)其他主體的土地權(quán)益損害。而其他的土地權(quán)益主體只能在接受客觀標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，承?dān)礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致的土地權(quán)益損害。這種制度邏輯實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致土地權(quán)益主體不能享有土地用于礦產(chǎn)資源開發(fā)時(shí)產(chǎn)生的增值收益，但是，將土地發(fā)展權(quán)賦予土地產(chǎn)權(quán)人是我國土地制度改革的趨勢(shì)，也是土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)代化的主要內(nèi)容。這要求引入平等視角與市場(chǎng)機(jī)制，將國家、集體、土地經(jīng)營者和農(nóng)戶之間的訴求納入制度設(shè)計(jì)考量之中。

現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)與實(shí)施邏輯，固然有助于優(yōu)先滿足礦產(chǎn)資源開發(fā)中的土地使用權(quán)的需要，有利于推動(dòng)關(guān)系到國計(jì)民生的戰(zhàn)略資源的開發(fā)，但導(dǎo)致的弊端是：第一，在制度設(shè)計(jì)中缺乏足夠的利益衡量機(jī)制，土地資源是最為重要的不動(dòng)產(chǎn)，在我國土地資源只能屬于國家所有或集體所有的制度語境下，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等與公民生存生活息息相關(guān)的權(quán)利在性質(zhì)上均為土地使用權(quán)，并不當(dāng)然劣位于礦業(yè)權(quán)主體的土地使用權(quán)，不能在僅接受客觀經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那樾蜗戮妥屛挥诘V業(yè)權(quán)的行使；第二，管制模式下的土地權(quán)益紛爭(zhēng)解決規(guī)則，沒有充分重視土地上權(quán)利群的獨(dú)立物權(quán)地位；第三，管制模式下的土地權(quán)益紛爭(zhēng)解決實(shí)踐，極大擠壓了土地上權(quán)利群主體充分表達(dá)自己的權(quán)利主張和救濟(jì)訴求的制度空間。

互動(dòng)模式與管制模式下的法律手段并無絕對(duì)優(yōu)劣，而是應(yīng)當(dāng)互為補(bǔ)充、兼顧適用。在互動(dòng)模式與管制模式這兩種制度類型中，我國當(dāng)前的大多數(shù)法律制度在性質(zhì)上隸屬于管制型法律制度，其背后秉持的價(jià)值理念是通過行政監(jiān)管來規(guī)制礦產(chǎn)資源開發(fā)中的土地?fù)p毀問題，由此催生了土地公益價(jià)值難以彰顯、環(huán)境保護(hù)失效、礦區(qū)范圍內(nèi)的其他土地權(quán)利主體權(quán)益難以被充分有效救濟(jì)等弊端。為了針對(duì)性矯正制度弊端，在今后的制度完善中，應(yīng)當(dāng)重視與體系化構(gòu)建互動(dòng)模式下的土地?fù)p毀行為規(guī)制與土地權(quán)益糾紛解決規(guī)則，以補(bǔ)足管制模式制度體系的弊端。

(二)制度內(nèi)容：互動(dòng)模式下土地?fù)p毀規(guī)制制度框架

互動(dòng)模式下礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致的土地?fù)p毀及土地權(quán)益糾紛解決規(guī)則，需要在充分尊重礦區(qū)土地上所有土地所有權(quán)與使用權(quán)的平等獨(dú)立物權(quán)地位、各權(quán)利主體之間平等地位的前提下，提供不同權(quán)利主體充分表達(dá)自己的權(quán)利主張和利益訴求的制度空間。實(shí)現(xiàn)從管制到互動(dòng)的制度模式的更新，在制度框架構(gòu)造上可以劃分為兩個(gè)層次：

(1)在制度適用層面，將礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致的土地?fù)p毀問題更多界定為私權(quán)糾紛，引入多種類型主體適用《侵權(quán)責(zé)任法》來解決土地?fù)p毀導(dǎo)致的土地權(quán)益侵害糾紛。在《侵權(quán)責(zé)任法》的法理中審視礦業(yè)權(quán)行使的土地?fù)p毀糾紛、救濟(jì)土地?fù)p毀導(dǎo)致的權(quán)益損害，典型體現(xiàn)了互動(dòng)模式下的制度精髓。因?yàn)槌C正我國當(dāng)前的《環(huán)境保護(hù)法》《礦產(chǎn)資源法》《土地復(fù)墾條例》及其配套規(guī)范過于注重以行政監(jiān)管手段規(guī)制礦業(yè)權(quán)行使中的土地?fù)p毀行為，引入多元主體共同參與的法律機(jī)制，當(dāng)這些主體遭受礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致的土地?fù)p毀行為時(shí)，可以通過該法律機(jī)制主張侵權(quán)救濟(jì)。這種機(jī)制本身提供了各方主體表達(dá)立場(chǎng)、利益與訴求的過程。這一過程彰顯了利益相關(guān)方通過參與“溝通”互動(dòng)來提高政策的質(zhì)量與效益，亦即由行動(dòng)主體采取措施來應(yīng)對(duì)治理困境并尋找新的策略以實(shí)現(xiàn)更優(yōu)治理目標(biāo)，對(duì)多方參與的強(qiáng)調(diào)，用以區(qū)別于傳統(tǒng)的、層級(jí)性的國家權(quán)威治理形式。因此，在制度適用層面，更多適用以《侵權(quán)責(zé)任法》為代表的私權(quán)糾紛解決制度，是貫徹互動(dòng)模式以矯正管制模式制度弊端的重要路徑。同時(shí)，也可實(shí)現(xiàn)兩種模式下法律制度的協(xié)調(diào)：行政權(quán)力監(jiān)管礦業(yè)權(quán)行使中的行為是否符合環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)定，而將礦業(yè)權(quán)因?yàn)橥恋負(fù)p毀導(dǎo)致的其他主體土地權(quán)益損害交由私法體系解決，以提供充分的制度空間。

(2)在制度創(chuàng)新層面，應(yīng)當(dāng)矯正當(dāng)前片面重視行政主導(dǎo)、“命令—服從”的土地?fù)p毀管制制度，創(chuàng)新制度，為多方利益相關(guān)主體參與治理礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致的土地?fù)p毀提供制度空間與利益表達(dá)機(jī)制。筆者認(rèn)為，我國當(dāng)前正在積極推進(jìn)的環(huán)境污染第三方治理政策與制度體系為礦業(yè)權(quán)行使中的土地侵權(quán)糾紛解決提供了很好的互動(dòng)法律途徑。中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首先在我國政策系統(tǒng)中明確提出了要“推行環(huán)境污染第三方治理”，以作為“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”的重要制度舉措。2015年1月1日開始施行的《環(huán)境保護(hù)法(修訂案)》的立法精神與“損害擔(dān)責(zé)”原則的規(guī)定，可以作為環(huán)境問題第三方治理的制度依據(jù)，我國當(dāng)前的《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》以及一些環(huán)境保護(hù)法單行法所規(guī)定的環(huán)境代履行制度，可視為環(huán)境污染第三方治理的制度雛形。國務(wù)院于2015年1月14日正式發(fā)布的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(國辦發(fā)〔2014〕69號(hào))正式系統(tǒng)規(guī)定了環(huán)境污染第三方治理政策與制度體系，提出改進(jìn)固有的政府管理和環(huán)境服務(wù)模式，創(chuàng)立環(huán)境問題治理的新機(jī)制，培育環(huán)境污染第三方治理市場(chǎng)。通過立法目的解釋和體系解釋，我們可以將該文件規(guī)定的“環(huán)境污染第三方治理”擴(kuò)大解釋為“環(huán)境問題第三方治理”。可以合理預(yù)見，第三方治理將逐步成為環(huán)境問題治理領(lǐng)域的新常態(tài)。具體而言，針對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中導(dǎo)致的土地?fù)p毀，應(yīng)當(dāng)注重完善環(huán)境代履行制度的效力層次與制度內(nèi)涵、系統(tǒng)構(gòu)建土地復(fù)墾制度實(shí)施的市場(chǎng)體系，構(gòu)建我國第三方治理面向的土地復(fù)墾基金制度，全面推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)中土地?fù)p毀的第三方復(fù)墾制度系統(tǒng)完善與有效實(shí)施。

六、結(jié) 語

我國現(xiàn)行的法律體系主要是規(guī)定行政權(quán)力主導(dǎo)的管制型制度來規(guī)制礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致的土地?fù)p毀問題，雖然能在一定程度上規(guī)制土地?fù)p毀，但同時(shí)伴生環(huán)境問題規(guī)制上的失效，導(dǎo)致礦區(qū)土地上權(quán)利群救濟(jì)之缺失。為矯正管制模式下制度體系的內(nèi)生困境，必須引入互動(dòng)模式制度體系予以矯正與補(bǔ)足。在制度適用層面，為礦業(yè)權(quán)行使土地?fù)p毀侵害的多方主體通過私權(quán)救濟(jì)路徑、適用《侵權(quán)責(zé)任法》來規(guī)制土地?fù)p毀糾紛提供制度空間；在制度創(chuàng)新層面，以環(huán)境問題第三方治理機(jī)制為理念，構(gòu)建具體的制度體系。