隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，我國城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市功能日趨多元復(fù)雜。由于我國城市風(fēng)險管控能力跟不上城市發(fā)展速度，近年來，城市重特大事故頻發(fā)，如天津港“8.12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故、深圳光明新區(qū)渣土受納場“12.20”特別重大滑坡事故等等。這些事故涉及城市中的工業(yè)企業(yè)、人員密集場所、公共設(shè)施等多種要素，呈現(xiàn)出事故類型的多樣性、連鎖性、耦合性等特點(diǎn)，也暴露出當(dāng)前城市安全生產(chǎn)風(fēng)險管控工作中存在的“認(rèn)不清、想不全、管不到”的問題。黨中央國務(wù)院高度重視城市安全生產(chǎn)問題，陸續(xù)頒布《標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》、《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》等一系列文件，要求開展城市安全風(fēng)險評估工作。在此背景下，中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院開展了系列研究，構(gòu)建了城市安全生產(chǎn)風(fēng)險評估體系，并在廣州、天津、哈爾濱、福州等城市開展試點(diǎn)應(yīng)用，取得很好效果。這里將根據(jù)試點(diǎn)城市的應(yīng)用實(shí)踐，系統(tǒng)介紹此評估體系構(gòu)建。

1 城市安全生產(chǎn)風(fēng)險評估流程

城市是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，城市安全生產(chǎn)風(fēng)險評估工作也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到企業(yè)“點(diǎn)”、行業(yè)“線”、區(qū)域“面”等多個層面。要實(shí)現(xiàn)城市安全生產(chǎn)風(fēng)險的全面識別，評估流程應(yīng)具有科學(xué)性和系統(tǒng)性。通過研究，提出城市安全生產(chǎn)風(fēng)險評估的流程，如圖1。

圖1 城市安全生產(chǎn)風(fēng)險評估流程

1.1 城市生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計分析

一個城市連續(xù)幾年生產(chǎn)安全事故狀況是其安全生產(chǎn)水平的直觀表征。如何了解一個城市的安全生產(chǎn)水平？具體做法是：通過統(tǒng)計分析一個城市連續(xù)幾年不同行業(yè)的事故總量、較大事故與重特大事故的變化趨勢、不同行業(yè)從業(yè)人員的風(fēng)險水平、工礦商貿(mào)十萬職工死亡率、道路交通萬車死亡率、億元GDP生產(chǎn)安全事故死亡率等指標(biāo)，分析比較這個城市的指標(biāo)與其他城市指標(biāo)，找出這個城市目前存在的問題及差距，從而得出這個城市的安全生產(chǎn)水平。

1.2 城市安全生產(chǎn)風(fēng)險辨識

通過城市安全生產(chǎn)風(fēng)險辨識找準(zhǔn)風(fēng)險管控的風(fēng)險源頭。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市中傳統(tǒng)的工礦商貿(mào)企業(yè)事故風(fēng)險、建筑施工事故風(fēng)險、火災(zāi)事故風(fēng)險等存量風(fēng)險增大，且新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域?qū)е碌男屡d風(fēng)險也不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)風(fēng)險與新興風(fēng)險交織并存。因此，對城市安全生產(chǎn)風(fēng)險因素進(jìn)行系統(tǒng)辨識是城市安全生產(chǎn)風(fēng)險評估的基礎(chǔ)。進(jìn)行城市生產(chǎn)安全風(fēng)險辨識必須根據(jù)城市實(shí)際情況展開，具體做法是：結(jié)合一個城市的行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、安全監(jiān)管現(xiàn)狀、行業(yè)發(fā)展定位特點(diǎn)，圍繞著城市中的工業(yè)場所、人員密集場所、生命線工程等公共設(shè)施3個風(fēng)險單元，對城市中潛在的事故源頭進(jìn)行行業(yè)層面的辨識。以某城市為例，通過系統(tǒng)梳理，將該城市的安全生產(chǎn)風(fēng)險源頭具體到3個風(fēng)險單元、40個行業(yè)領(lǐng)域、46類風(fēng)險源。其中，工業(yè)風(fēng)險單元涉及危化生產(chǎn)企業(yè)、危化儲存企業(yè)、?；褂闷髽I(yè)、涉氯企業(yè)、涉氨企業(yè)、露天采石場等21類風(fēng)險源；人員密集場所單元涉及市場商場、地下商場、旅游場所等13類風(fēng)險源；城市公共設(shè)施風(fēng)險單元主要包括城市軌道交通、城市橋梁、城市隧道、建筑垃圾受納場、冰雕雪雕等12類風(fēng)險源。

1.3 城市風(fēng)險源風(fēng)險評估

對城市各行業(yè)所有企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險評估分級，逐一確定各企業(yè)在相應(yīng)行業(yè)中的風(fēng)險等級，然后通過風(fēng)險疊加，評估各行業(yè)和各區(qū)域的整體風(fēng)險，明確各行業(yè)的風(fēng)險分布及各區(qū)域的風(fēng)險構(gòu)成。城市風(fēng)險源風(fēng)險評估是實(shí)現(xiàn)安全風(fēng)險分級管控的基礎(chǔ)，是找出遏制重特大事故“牛鼻子”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是評估分級是技術(shù)難點(diǎn)，原因是：一是因?yàn)閲鴥?nèi)缺乏成熟的企業(yè)整體風(fēng)險評估分級標(biāo)準(zhǔn)；二是國際上應(yīng)用于城市層面的企業(yè)風(fēng)險評估方法也相對較少。針對這一技術(shù)難點(diǎn)，中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院根據(jù)評估目標(biāo)，按照突出固有風(fēng)險、突出行業(yè)特點(diǎn)、強(qiáng)調(diào)方法的先進(jìn)性與可行性3項(xiàng)原則，制定了40項(xiàng)風(fēng)險分級標(biāo)準(zhǔn)。①突出固有風(fēng)險。固有風(fēng)險是指風(fēng)險源在生產(chǎn)經(jīng)營過程中是固有的，是在不考慮安全管控措施的情況下，基于客觀因素對風(fēng)險源風(fēng)險的量化。固有風(fēng)險的高低會隨著企業(yè)的工藝、物質(zhì)等要素的改變而動態(tài)變化；②突出行業(yè)風(fēng)險特點(diǎn)。行業(yè)之間潛在事故類型不同，危險有害因素也不同，應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)找出最能代表行業(yè)風(fēng)險特點(diǎn)的關(guān)鍵指標(biāo)；③考慮評估方法的先進(jìn)性與可行性?，F(xiàn)有的危險或風(fēng)險評估方法有很多種，例如安全檢查表法、風(fēng)險指數(shù)評估法、預(yù)先危險性分析法、失效模式和后果分析法、道化學(xué)火災(zāi)、爆炸危險指數(shù)評價法等等，但各自都有不同的適用范圍和評估目的。在城市安全生產(chǎn)風(fēng)險評估中選擇企業(yè)整體風(fēng)險評估的方法上，既要考慮相關(guān)方法是否能代表相關(guān)行業(yè)風(fēng)險評估的最先進(jìn)水平，同時也要考慮結(jié)合現(xiàn)有可掌握的信息是否能夠滿足評估需求，以及下一步持續(xù)開展風(fēng)險分級管控工作是否可行。例如涉氨制冷企業(yè)是城市中常見的一類風(fēng)險性較高的企業(yè)，潛在的事故場景包括：液氨泄漏引發(fā)的中毒、火災(zāi)爆炸，其他易燃可燃物引發(fā)的火災(zāi)等。通過比較現(xiàn)行風(fēng)險評估方法，最終選用風(fēng)險指數(shù)法用于該類企業(yè)的風(fēng)險分級。該類方法的關(guān)鍵在于選取最能代表行業(yè)危險特性的指標(biāo)，經(jīng)過征求行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)等多方意見，結(jié)合該類企業(yè)的實(shí)際情況，最終從事故易發(fā)性和事故嚴(yán)重度2個角度，選擇了企業(yè)類型、企業(yè)運(yùn)行年限、是否涉及快速冷凍裝置、建有涉氨制冷系統(tǒng)的套數(shù)、液氨罐總?cè)莘e、廠區(qū)最大當(dāng)班作業(yè)人數(shù)以及廠區(qū)外部人員情況等7個指標(biāo)進(jìn)行量化，如圖2。目前，該風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在哈爾濱市、福州市等多個城市進(jìn)行了應(yīng)用。其中哈爾濱市的138家涉氨制冷企業(yè)經(jīng)過風(fēng)險評估分級，建議37家納入重大風(fēng)險管理，63家納入較大風(fēng)險管理，36家納入一般風(fēng)險管理，2家納入低風(fēng)險管理。建議納入重大風(fēng)險管理的企業(yè)多為涉氨量比較大、企業(yè)內(nèi)部從業(yè)職工或周圍公眾人員較多的食品加工企業(yè)、大型冷庫等。

圖2 涉氨制冷企業(yè)的整體風(fēng)險評價體系框架

1.4 城市整體風(fēng)險評估

城市整體風(fēng)險評估是將各類風(fēng)險源從“點(diǎn)”一級的風(fēng)險評估上升到行業(yè)“線”、區(qū)域“面”的風(fēng)險評估，從而找出城市中風(fēng)險相對較高的區(qū)域，找出某區(qū)域中風(fēng)險突出的行業(yè)領(lǐng)域，也是在城市層面找出遏制重特大事故“牛鼻子”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領(lǐng)域的評估。中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院研發(fā)了基于綜合層次分析和模糊綜合評價等先進(jìn)的決策分析技術(shù)的安全風(fēng)險疊加分析方法，應(yīng)用此方法可進(jìn)行城市整體風(fēng)險評估。以某市為例，通過整體風(fēng)險評估，明確了該市18區(qū)縣的整體風(fēng)險高低排序情況；明確了不同區(qū)縣的風(fēng)險構(gòu)成，找出了提高區(qū)縣整體安全水平的關(guān)鍵領(lǐng)域。

1.5 提出針對性建議措施

針對城市安全生產(chǎn)風(fēng)險評估結(jié)果，提出有針對性建議措施。措施要按照突出源頭和系統(tǒng)，兼顧長遠(yuǎn)與近期的原則，從風(fēng)險分級管控體制機(jī)制、降低行業(yè)風(fēng)險、城市風(fēng)險綜合防控3個角度進(jìn)行歸納。

2 結(jié)論與建議

（1）通過城市安全生產(chǎn)風(fēng)險評估，可以識別影響城市安全生產(chǎn)的主要風(fēng)險并量化其風(fēng)險水平，找出各類風(fēng)險源安全監(jiān)管中存在的問題并落實(shí)防控措施，實(shí)現(xiàn)對城市風(fēng)險的準(zhǔn)確把控、精確管控，為城市安全發(fā)展、和諧發(fā)展提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

（2）目前亟需制定通用的行業(yè)企業(yè)整體風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)風(fēng)險信息采集標(biāo)準(zhǔn)，以及相配套的基層風(fēng)險源登記制度，推動構(gòu)建以城市安全生產(chǎn)風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的城市風(fēng)險管控長效機(jī)制。