王雪琪 曹鐵毅 鄒偉

摘要 農業(yè)生產效率變化是地方政府干預流轉政策效果的重要表現(xiàn)。本文依據江蘇省六個市的調研數據，在運用數據包絡分析法（DEA）分析農戶生產效率的基礎上，進一步采用Tobit回歸模型對比地方政府是否干預以及不同干預角色對農戶生產效率的影響差異，為完善地方政府農地流轉服務決策提供參考。研究發(fā)現(xiàn)：①樣本農戶的綜合效率在0.406和1之間，平均綜合效率為0.737，具有較大的提升空間。②地方政府干預農地流轉對農戶生產效率有顯著的負向作用，可能由于地方政府流轉補貼以及大規(guī)模流轉偏好，導致政府干預下農戶經營規(guī)模過大，經營能力與規(guī)模不匹配導致了效率損失。③地方政府不同干預角色對農戶生產效率均有顯著的負效應，表明地方政府干預行為出現(xiàn)“政府失靈”，同時，地方政府主導型對生產效率的負向影響小于中介型，說明政府主導型一定程度上糾正了中介型干預的“政策失靈”，主要原因是地方政府較好地減少了農地流轉違約風險，約束了經營主體生產行為。④其他變量中，土地投入、地塊數量、技術指導對農業(yè)生產效率具有顯著正向影響，增加勞動與資本投入、以及自然災害會導致農業(yè)生產效率下降?；谝陨戏治?，建議對政府的農地流轉角色和行為進行限定，將政府權力限定在健全農地流轉市場，強化監(jiān)管服務功能，培育新型經營主體，防范風險等方面，逐漸退出“雙重”角色，依靠市場主體發(fā)揮作用；同時，地方政府切忌盲目推動農地流轉，應根據地區(qū)經濟發(fā)展水平，以適度規(guī)模為前提，確立效率優(yōu)先和家庭經營模式為基礎的農地流轉政策。

關鍵詞 地方政府；農地流轉；角色定位；生產效率

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2018）09-0133-09 DOI：10.12062/cpre.20180416

農地流轉與適度規(guī)模經營是我國現(xiàn)代化發(fā)展的重要特征，也是必然趨勢。但由于產權不完整、農地細碎化及社會保障制度不健全等因素導致農地流轉市場發(fā)展緩慢，難以滿足農業(yè)現(xiàn)代化規(guī)模經營需求。為此，中央一號文件多次提出，政府要加強土地承包經營權流轉管理服務，加快健全土地經營權流轉市場，完善縣、鄉(xiāng)、村三級服務和管理體系，實現(xiàn)多種形式的適度規(guī)模經營，希望借助政府力量促進并規(guī)范農地流轉，提高資源配置效率。實踐中，地方政府通過行政組織、財政支持以及政策傾斜等方式介入農地流轉，實現(xiàn)了農地流轉比例的快速增長[1]。然而，隨著地方政府推動農地流轉規(guī)模的擴大，一些區(qū)域出現(xiàn)流轉價格“虛高”、農民轉入意愿下降、農地非農化、農民收入差距加劇等現(xiàn)象，制約了農地有序流轉、農地規(guī)模效益的提高[2-3]。在農地流轉市場不健全的情況下，促進并規(guī)范農地流轉離不開政府力量，而市場失靈與政府失靈同時存在，故探討地方政府是否應該干預農地流轉已不重要[1]，關鍵在于圍繞優(yōu)化策略探究政府干預行為的政策效應。

當前，地方政府不同的角色定位決定了其不同的干預模式，以及能否實現(xiàn)提高資源配置效率的政策目標。提高生產效率，增強農業(yè)競爭力是農業(yè)供給側結構性改革的重要目標，也是政府干預農地流轉政策中最關注的核心問題。因此，分析地方政府干預農地流轉對生產效率的影響有助于考察地方政府介入農地流轉的行為績效，具有重要的現(xiàn)實意義。基于此，本文將農戶生產效率作為考量政府在農地流轉中角色效應的重要依據，利用江蘇省調研數據，從農戶生產效率出發(fā)，在考慮地方政府干預角色異質性的前提下，探究地方政府不同干預角色類型對農戶生產效率的影響差異，可以為完善地方政府農地流轉服務提供經驗參考。

1 文獻回顧與述評

1.1 地方政府在農地流轉中的角色

一些學者認為地方政府在農地流轉中扮演多種角色，是農地流轉的服務者，也是主導、決策和協(xié)調者[4]，能夠彌補市場配置的缺陷[5]，防止行為主體因片面追求自身利益而犧牲社會與生態(tài)效益等負外部性的出現(xiàn)[6]。然而，有些學者在調研中發(fā)現(xiàn)，地方政府在農地流轉中有角色越位和缺位的現(xiàn)象，導致流轉中出現(xiàn)一些問題[7]。段進朋等[8-10]認為由于土地產權制度的不明晰與不完善，為地方政府的尋租行為以及侵權行為提供了較大的空間，同時，政府部門的侵權行為、信息的不對稱、收益分配不合理等使得農民的利益在農地流轉過程中常常受到侵害，因此，有學者提出既要發(fā)揮地方政府在推動農地流轉與實現(xiàn)規(guī)模經營中的積極作用，又要明確政府的角色，規(guī)范其干預行為，強化農民的主導決策作用[11]，著重減少政府對農地流轉的不當干預，更多地以服務者以及農地市場的監(jiān)管者身份發(fā)揮作用[12]。

1.2 地方政府干預農地流轉的成效

有學者認為地方政府在農地流轉中發(fā)揮了規(guī)劃、組織實施者以及中介服務的作用[13-14]，能夠降低農地流轉信息搜尋、合約簽訂等交易費用[15]，建立流轉信息平臺，促進經營主體轉入農地，實現(xiàn)規(guī)模經營，解決農戶自發(fā)流轉低效問題[16]；同時，地方政府通過對土地進行綜合整治，農地位置集中，提高了經營主體生產要素投入[17-18]。在農民收入方面，張建等[3]對江蘇省調研發(fā)現(xiàn)政府干預農地流轉能夠提高轉入戶的家庭收入，但人均非農收入增長低于農戶自發(fā)流轉，并且政府的流轉規(guī)模補貼和行政命令會加劇農戶收入差距，但農地流轉服務降低了收入差距[6，19-20]。在生產經營方面，一些學者認為，地方政府促使流轉價格溢價，成本彈性增大，造成規(guī)模不經濟，規(guī)模經營低效運行[2，7，21]。此外，還有學者指出政府介入農地流轉可能會帶來財政資源浪費、村莊內部矛盾激化、社會分化加劇、農民生計資本降低[1，22-23]。

1.3 簡要述評

總體而言，上述文獻或從理論與案例層面分析地方政府在農地流轉中的角色行為，或從微觀樣本描述地方政府干預農地流轉成效，但均未跳出政府與市場關系的分析框架。然而，地方政府不同的角色定位會使其干預農地流轉的模式多樣化，對農地流轉主體經營行為的影響也會帶來差異，不同主體的利益訴求不同，會導致政策效果評價存在差異。同時，農業(yè)生產效率是地方政府干預農地流轉績效的重要方面，但現(xiàn)有文獻尚未涉及。因此，本文從地方政府不同角色定位出發(fā)，借助生產效率審視地方政府角色成效，一定程度上彌補了現(xiàn)有研究的不足。

2 研究區(qū)域概況、研究方法與數據來源

2.1 研究區(qū)域概況

本文的研究區(qū)域為江蘇省南京、蘇州、鎮(zhèn)江、泰州、宿遷與淮安6個市。江蘇省位于我國東部沿海，是我國經濟發(fā)展綜合實力較強的地區(qū)之一。全省二三產業(yè)發(fā)達，人口密集，農戶家庭土地承包面積較小，勞動力流動性較強，農地流轉現(xiàn)象較為普遍。近年來，江蘇省各地政府通過制定財政補貼、強化管理服務等多項改革措施破解流轉難題，流轉方式不斷創(chuàng)新，流轉速度不斷加快，地方政府介入農地流轉的協(xié)調工作越來越多，以政府干預農地流轉的方式日益流行。

從流轉模式來看，主要有農戶自發(fā)流轉與地方政府干預流轉。農戶自發(fā)流轉是農戶間協(xié)商、談判、簽約，不受政府干預。地方政府干預農地流轉是基層政府或村集體依靠行政力量，代理農戶與轉入戶談判簽約，農戶不參與其中。其中，政府干預流轉又根據不同角色劃分為主導型與中介型。主導型是地方政府依靠行政力量，將農民農地經營權集中并開展土地綜合整治，然后作為農地供給者通過招標、土地信托公司等方式再次流轉給經營主體或統(tǒng)一經營的模式[23-24]；從流轉前協(xié)商、談判、發(fā)布鼓勵措施、設定準入條件、明確流轉補貼獎勵標準、到流轉后合約簽訂、種植經營、收益分配以及保障監(jiān)管，政府都直接參與其中。中介型是地方政府發(fā)揮土地流轉中介組織的作用，幫助、指導和促進供需雙方達成協(xié)議，是以農戶和經營主體為主，政府為輔的流轉模式[22]。

2.2 研究方法

2.2.1 數據包絡分析（DEA）

本文采用數據包絡分析（DEA）模型測算農戶生產效率。該方法運用線性規(guī)劃方法，構建觀測數據的非參數分段前沿，依據相對效率概念對單位決策單元（DMU）的多指標投入和多指標產出進行效率評價，若決策單元的相對效率落在生產前沿上，效率值為1，說明該決策單元效率最優(yōu)；未落在前沿上的決策單元則稱為無效率，效率值介于0～1之間[25-27]。DEA模型分為投入導向和產出導向兩種形式，投入導向是在保持產出不變的情況下使投入最少；產出導向是在保持投入不變的情況下追求產出最大化，多數情況下，導向的選擇對結果影響較小[26-27]。DEA規(guī)避了設定函數形式以及對隨機變量分布進行假設等復雜過程，因而應用較多[28]。

2.3 數據來源

本文數據來源于課題組2015年和2016年對江蘇省南京、蘇州、鎮(zhèn)江、泰州、宿遷與淮安6個市，124個村的實地調研。調研區(qū)域按照地域分布選擇6個地級市，然后根據區(qū)位與流轉情況抽取2～3個縣（市/區(qū)），在每個縣（市/區(qū)）隨機選取2～3個鎮(zhèn)，每個鎮(zhèn)選取2～3個行政村，每個行政村隨機抽取3個農戶，進行“一對一”訪談式問卷調查。

調研形式分為部門訪談和農戶問卷，部門訪談用于搜集共性信息，作為輔助資料，內容主要包括農地流轉情況（含流轉規(guī)模、合同簽訂、流轉租金、期限與再次發(fā)包等），政策支持（含規(guī)模補貼、招標標準和相關政策），配套建設（含土地整治與基礎設施）以及保障監(jiān)管（含準入、復墾保障金、用途與種植規(guī)范等）。農戶問卷包含農戶個人及家庭情況、農地流轉情況（含流轉時間、方式與租金）以及土地經營情況（種植類型、投入和產出）。

為了識別農戶自發(fā)流轉與地方政府干預，問卷設計了相關問題區(qū)分農地流轉形式：問題1，“您是通過什么渠道實現(xiàn)流轉”，選項包括“1=自己聯(lián)系，2=朋友介紹，3=村委會幫助聯(lián)系，4=政府流轉服務中心，5=鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)劃、招標”，將選擇1和2的農戶歸為農戶自發(fā)流轉，選擇3～5的農戶歸為地方政府干預農地流轉；進一步地在地方政府干預流轉樣本中，將選擇3、4的歸為中介型干預，選擇5的歸為主導型干預。

最終，2015年獲取農戶樣本182個，2016年獲取農戶樣本247個，剔除兩年相同樣本，共獲取農戶樣本417個。為了避免種植品種間的效率差異，僅選擇水稻種植戶作為分析對象，并將轉出農地后小規(guī)模經營農戶看作普通農戶，涉及樣本319個；其中，普通農戶69個，農戶自發(fā)流轉78個，地方政府干預流轉樣本172個；地方政府干預農戶中主導型樣本58個，中介型樣本114個，樣本區(qū)域分布見表1。

3 變量選取與描述性統(tǒng)計分析

3.1 生產效率指標選取

本文采用DEAP2.1測算農戶生產效率，借鑒已有研究[29]，從土地、勞動、資本三個方面選取投入指標，其中土地投入為種植面積，勞動投入為種植實際用工量，資本投入為生產中的種子、化肥、農藥、機械以及灌溉等物質資料費用總和，產出指標為總產量，變量的描述性統(tǒng)計見表2。表3為不同類別農戶單位面積投入產出情況?？梢钥闯龅胤秸深A下農戶單位面積資本投入與土地投入大于自發(fā)流轉農戶與普通農戶，但勞動投入與水稻單產均小于自發(fā)流轉農戶與普通農戶，說明地方政府干預改變了農戶生產要素的投入，進而影響到農業(yè)產出。同時，在政府干預農戶中，主導型農戶產量與資本投入高于中介型，但土地與勞動投入低于中介型。

3.2 回歸模型指標選取

3.2.1 被解釋變量

本文以DEAP2.1軟件測得的農戶綜合生產效率作為被解釋變量。從表4可以看出，樣本農戶的水稻綜合效率在0.406和1之間，平均綜合效率為0.737，表明農戶綜合生產效率實際產出占理想產出的比例為73.7%，平均73.7%的潛在產出可以由現(xiàn)有的生產要素組合獲得，綜合效率仍具有較大的提升空間。技術效率在0.417和1之間，平均效率為0.773，可見當前農戶技術效率整體水平不高；規(guī)模效率在0.698和1之間，平均規(guī)模效率為0.954。

3.2.2 解釋變量

變量定義及描述性統(tǒng)計如表5所示。

（1）農地流轉類型。農地流轉類型變量選取農戶自發(fā)流轉、地方政府干預流轉兩類虛擬變量，與普通農戶進行對比。

（2）地方政府干預角色特征。在地方政府干預樣本中，進一步將地方政府干預角色劃分為主導型干預以及中介型干預兩類虛擬變量，若發(fā)生表示為1，未發(fā)生為0。

（3）生產投入特征。生產投入變量是農業(yè)生產的最直接因素。選取水稻播種面積、勞動用工以及資本總費用三個變量表征。

（4）農戶特征。農戶特征包括戶主年齡、受教育程度。一般認為，戶主在家庭決策中占有重要地位，戶主年齡越大，種植經驗豐富，其生產效率較高，但隨著年紀增大，體能下降會約束農戶生產能力；受教育程度越高，越容易掌握新型種植技術，越有利于提高生產效率[30]。

（5）農地特征。農地特征是影響生產效率的自然因素，研究區(qū)域均為平原地區(qū)，且水資源豐富，土壤質量差異較小，運輸條件較好，影響土地利用條件的因素主要是細碎化程度，因此，選取地塊數量表征。一般認為，地塊數量越多，越會限制規(guī)?；茫娇赡芙档鸵?guī)模經濟效應，增加生產成本，降低農業(yè)生產效率[31]；然而，也有學者證實，地塊細碎化有助于降低農業(yè)生產風險，使得勞動資源得以更合理配置[32]。從表6可以看出，在流轉戶中，地方政府主導型農地集中度最高，農戶自發(fā)流轉的細碎化程度高于地方政府中介型；同時，轉入戶細碎化程度遠遠低于普通農戶。

（6）農業(yè)政策特征。農業(yè)政策特征選取農戶獲得的農業(yè)技術指導次數以及土地整治變量表征。一般來說，農業(yè)技術指導能夠提高農戶的生產技術水平，降低生產經營風險；土地整治能夠改善土地利用條件，兩者均有利于提高農業(yè)生產效率。

（7）自然氣候特征。選取自然災害變量，自然災害會降低農業(yè)產量，對農業(yè)生產效率有負向影響。

（8）區(qū)域與時間特征。為了控制區(qū)域間其他生產條件以及不同年份的差異，本文以蘇北地區(qū)為基礎，設置了蘇中和蘇南地區(qū)的虛擬變量以及時間虛擬變量。

4 模型估計結果

本文應用Stata13.0軟件對（2）式進行估計，為消除截面數據可能存在的異方差，對土地、勞動、資本投入進行對數處理，得到地方政府干預農地流轉對農戶生產效率影響估計結果，見表7。表7中，模型1與模型3是僅包含土地、勞動、資本要素投入及流轉類型與時間變量的生產效率影響模型，模型2與模型4是加入農戶特征以及其他控制變量后的生產效率影響模型。

模型1～2結果顯示，地方政府干預農地流轉對農戶生產效率有顯著的負向影響，說明地方政府干預農地流轉市場明顯地降低了農戶生產效率，出現(xiàn)了“政府失靈”現(xiàn)象[2，23]?？赡艿脑蛴校旱胤秸深A下戶均經營規(guī)模過大，農戶經營能力與面積不匹配，無法實現(xiàn)精耕細作，導致效率下降。一方面，地方政府作為農地流轉市場的參與主體之一，為了確保政績、機構運行與權利尋租，會追求流轉規(guī)模最大化以實現(xiàn)流轉收益最大化，據調研數據來看，地方政府干預樣本戶均經營面積為28.109 hm2，超過了江蘇省最適經營規(guī)模20 hm2上限；另一方面，對農戶而言，糧食生產比較效益低，擴大規(guī)模不單單是為了提高生產效率，最根本的目的是增加收益，當前地方政府為促進農地流轉，出臺了各種財政補貼，例如，泰州靖江市對于整村流轉土地的，流轉面積達到70%以上的，一次性給予村集體財政補助5萬元，對整片土地流轉面積6.667 hm2以上的并且用來種糧的經營主體每年補貼750元/hm2，農地流轉規(guī)模補貼導致農戶更加關注流轉面積，集約化生產提高土地產出率已非首選，即使生產效率下降，但通過獲取流轉補貼、降低成本等方式使得經營純收益增加，農戶可能還是會選擇繼續(xù)擴大規(guī)模[22]。

同時，農戶自發(fā)流轉對生產效率有負向影響，但不顯著，可見當前農地流轉沒有實現(xiàn)生產效率的提高?？赡艿脑蚴窃诩彝コ邪胤峙渲?，耕地質量存在差異，為體現(xiàn)產出公平，土地規(guī)模小的農戶其土地質量往往較高；并且在農地流轉時，農戶更可能會將利用條件差的農地轉出，在此情況下，流轉后會出現(xiàn)生產效率的下降[33]；同時，我國農業(yè)社會化服務體系不健全，客觀動力不足，技術、信息以及金融服務等供給不足也會導致流轉后生產效率降低。

模型3～4為地方政府不同干預角色對農業(yè)生產效率影響的估計結果，從模型3～4可以看出，地方政府主導型與中介型都對農業(yè)生產效率有顯著的負向影響，且地方政府主導型的負向影響小于中介型?？赡艿脑蛴?，第一，從流轉規(guī)模上，地方政府主導型戶均規(guī)模小于中介型，由表3可以發(fā)現(xiàn)，地方政府中介型農戶平均規(guī)模約為28 hm2，高于政府主導型平均規(guī)模，隨著土地規(guī)模的擴大，生產經營管理不到位會導致生產效率邊際遞減；第二，從流轉服務上，政府主導型流轉保障監(jiān)管服務優(yōu)于中介型流轉，地方政府主導型在推動農地流轉過程中制定農戶準入規(guī)則，考察經營者的個人信用、資金實力以及經營水平，參與生產經營監(jiān)督，一定程度上降低流轉的負外部性；第三，從配套設施方面，地方政府主導型農地流轉通過財政支持完善道路、水利配套設施，改善了農戶生產環(huán)境[16]。然而，無論地方政府在農地流轉中充當主導角色還是中介角色，對農業(yè)生產均有負向影響，說明地方政府在解決農地

流轉市場活力不足、交易費用較高、流轉不規(guī)范等問題的同時，通過流轉補貼等政策工具也降低了農地流轉市場準入門檻，改變了市場供需結構，放大了農地需求彈性；同時，政府推動農地流轉的目標與農戶規(guī)模經營目標出現(xiàn)偏差，導致“政府失靈”，也擴大了“市場失靈”[2]。

在生產投入方面，模型1～4中，土地投入變量在1%水平上顯著，且為正向影響，說明規(guī)?；洜I有助于規(guī)模效率的提升[30]，但不是規(guī)模越大越好，應該在適度規(guī)模范圍內經營。勞動投入與資本投入對農戶生產效率有顯著的負向影響，這與許慶[34]、譚淑豪[35]等人的研究結果相似，因為在技術水平不變的情況下，不斷增加勞動投入和資本投入也會導致邊際報酬遞減。

在農戶個體特征方面，戶主年齡不顯著，說明隨著生產技術水平的提高，體能對于農業(yè)的生產約束逐漸降低。戶主的受教育程度對生產效率有正向影響，主要原因是文化素質較高的農民，能夠更好的掌握新技術，有利于生產經營水平的提高，進而提高生產效率，也進一步說明了人力資本的提高與生產效率存在緊密的正向關系。

在農地特征方面，地塊數量對農業(yè)生產效率有顯著的正向影響，這與許慶等[34]的研究結論一致，然而，這并不意味著農地細碎化程度越高，農業(yè)生產效率越高?？赡艿脑蚴牵彝ヂ?lián)產承包責任制按照公平分配原則優(yōu)先于效率分配原則，質量較好、灌溉便利的農地越容易被分割成更多塊；并且地塊數量越多，農地面積相應增加，也會提高農業(yè)生產效率[34]。

在農業(yè)政策方面，土地綜合整治對農業(yè)生產效率有負向影響，說明土地綜合整治在短期內破壞了土壤肥力，導致效率損失。農業(yè)技術指導次數對農業(yè)生產效率有顯著的正向影響，說明農業(yè)技術指導有助于提升農戶的生產技術水平以及管理水平，帶來生產效率的提升。

其他控制變量中，自然災害在5%水平上對生產效率有負向影響。地區(qū)虛擬變量中，相比于蘇北地區(qū)，蘇中和蘇南地區(qū)的生產效率較低，主要原因是蘇北地區(qū)自然條件優(yōu)越，生產適應性較高；同時蘇中與蘇南地區(qū)經濟較為發(fā)達，政府資金實力較強，政府補貼較多，干預農地流轉工作較為普遍，一定程度上也影響了農戶生產效率。時間虛擬變量不顯著，說明2015年與2016年農戶生產效率不存在明顯差異。

5 結論與啟示

地方政府干預農地流轉已成為農村土地流轉的主要形式，對其干預效果的評價是值得關注的重要問題。本文利用江蘇省調研數據，采用DEATobit兩階段模型估計了地方政府是否干預農地流轉對農業(yè)生產效率的影響，以及政府不同干預角色對生產效率的影響差異。研究結果表明，當前農戶平均綜合生產效率為0.737，仍具有較大的提升空間；地方政府干預農地流轉的目標與農戶經營目標存在偏差，擴大了農戶規(guī)模需求，擾亂了市場資源配置作用，農戶經營能力與經營面積不匹配，管理不到位導致生產效率降低，出現(xiàn)“政府失靈”現(xiàn)象；同時，地方政府不同干預角色對農業(yè)生產效率均有顯著負向影響，相比政府中介型角色，地方政府主導型農地流轉的負向影響較小，可能是主導型流轉減少了違約風險，在農地流轉中制定規(guī)則，保障監(jiān)督，約束了經營主體生產行為，一定程度上糾正了中介型干預的“政策失靈”。

“市場失靈”是政府干預農地流轉的重要原因，但地方政府不同角色定位會導致政策偏差，出現(xiàn)“政府失靈”。因此，為了提高農業(yè)生產效率，優(yōu)化農地資源配置，應深化農地流轉制度改革，健全農地流轉市場，對地方政府的農地流轉角色與行為進行限定，將政府權力限定在健全農地流轉市場，強化監(jiān)管服務功能，培育新型經營主體以及防范風險等方面，逐漸退出“雙重”角色，依靠市場主體發(fā)揮作用；并且地方政府切忌盲目推動農地流轉，應根據地區(qū)經濟發(fā)展水平，以適度規(guī)模為前提，確立效率優(yōu)先、家庭經營模式為基礎的農地流轉政策。

（編輯：王愛萍）

參考文獻（References）

[1]翟黎明，夏顯力，吳愛娣.政府不同介入場景下農地流轉對農戶生計資本的影響——基于PSMDID的計量分析[J].中國農村經濟，2017（2）：2-15.[ZHAI Liming， XIA Xianli， WU Aidi. The effects of government behavior in land transfer on farmers livelihood capital： an empirical analysis based on differencesindifferences propensity score matching approaches [J]. Chinese rural economy， 2017（2）：2-15.]

[2]尚旭東，常倩，王士權.政府主導農地流轉的價格機制及政策效應研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2016，26（8）：116-124.[SHANG Xudong， CHANG Qian， WANG Shiquan. Study on price mechanism and policy effect of governmentdominated rural farmland management rights transfer[J]. China population， resources and environment，2016，26（8）：116-124.]

[3]張建，馮淑怡，諸培新. 政府干預農地流轉市場會加劇農村內部收入差距嗎？——基于江蘇省四個縣的調研[J].公共管理學報，2017，14（1）：104-116，158-159.[ZHANG Jian， FENG Shuyi， ZHU Peixin. Does government intervention on farmland rental market lead to rural income inequality： based on the survey of four counties in Jiangsu Province[J].Journal of public management，2017，14（1）：104-116，158-159.]

[4]吳越.地方政府在農村土地流轉中的角色、問題及法律規(guī)制——成都、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)實證研究[J].甘肅社會科學，2009（2）：65-70.[WU Yue. The role， problems and legal regulation of local government in rural land circulation：an empirical study on the coordinated urban and rural comprehensive reform pilot area in Chengdu and Chongqing[J].Gansu social sciences，2009（2）：65-70.]

[5]MACMILLAN D C. An economic case for land reform[J].Land use policy，2000，17（1）： 49-57.

[6]王紅嬋.農地流轉中的政府主導作用探析[J].福建論壇（人文社會科學版），2012（5）：38-41.[WANG Hongchan. The analysis of government leading role in rural land circulation[J]. Fujian tribune （the humanities & social sciences monthly），2012（5）：38-41.]

[7]席景奇.地方政府在農村集體土地流轉中的角色分析[J].蘭州大學學報（社會科學版），2013，41（5）：83-87.[XI Jingqi. The analysis of the role of local governments in the land circulation [J].Journal of Lanzhou University（social sciences edition），2013，41（5）：83-87.]

[8]段進朋，楊洗.我國農地制度與地方政府行為關系分析[J].當代經濟研究，2007（9）： 58-61.[DUAN Jinpeng， YANG Xi. The research on the relationship between farmland system and local government behavior in China[J].Contemporary economic research，2007（9）： 58-61.]

[9]CHEN J， DU X D. Protection of farmers interests in rural land circulation of China： theoretical frame and realization mechanism [J].Crosscultural communication， 2014， 10（2）：15-24.

[10]SHI D M， XU Y M， WANG J， et al. Analysis on rural land circulation subject interests [J]. Sensors & transducers， 2013，19 （2）：45-50.

[11]北京天則經濟研究所《中國土地問題》課題組.土地流轉與農業(yè)現(xiàn)代化[J].管理世界，2010（7）：66-85，97.[Research group of Beijing Tianze Institute of economic research about “China land problem”. Land circulation and agricultural modernization [J].Management world， 2010（7）：66-85，97.]

[12]黃賢金.城市化進程中土地流轉對城鄉(xiāng)發(fā)展的影響[J].現(xiàn)代城市研究，2010（4）：15-18.[HUANG Xianjin. The effects of land circulation to town and country development in the course of urbanization [J]. Modern urban research，2010（4）：15-18.]

[13]劉鴻淵.農地集體流轉的農民收入增長效應研究——以政府主導下的農地流轉模式為例[J].農村經濟，2010（7）：57-61.[LIU Hongyuan. The research on the effect of land transfer on the farmer income growth： taking the transfer mode of agricultural land under the government as an example[J].Rural economy，2010（7）：57-61.]

[14]張偉麗，扈映，米紅.中國農村土地流轉：問題及影響因素—— 一個文獻綜述[J].東岳論叢， 2013，34（1）：160-164.[ZHANG Weili， HU Yang， MI Hong. Rural land circulation in China： problems and influencing factors： a literature review[J]. Dongyue tribune，2013，34（1）：160-164.]

[15]陳姝潔，馬賢磊，陸鳳平，等.中介組織作用對農戶農地流轉決策的影響——基于經濟發(fā)達地區(qū)的實證研究[J].中國土地科學，2015，29（11）：48-55.[CHEN Shujie， MA Xianlei， LU Fengping， et al. A study on the intermediary organization factors of farmland transfer： based on a survey in developed areas[J].China land science ，2015，29（11）：48-55.]

[16]張建，諸培新.不同農地流轉模式對農業(yè)生產效率的影響分析——以江蘇省四縣為例[J].資源科學，2017，39（4）：629-640. [ZHANG Jian， ZHU Peixin. The effect of different farmland transfer patterns on household agricultural productivity based on surveys of four counties in Jiangsu Province[J]. Resources science，2017，39（4）：629-640.]

[17]鄒偉，王雪琪，林寶琴.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導農地流轉的經濟困境分析——農村土地綜合整治中的D鎮(zhèn)案例[J].中國行政管理，2017（9）：58-64.[ZOU Wei， WANG Xueqi， LIN Baoqin. The analysis of economic dilemma caused by the Township Governmentled rural land transfer after the rural land comprehensive consolidation： a case of Dtown[J]. China public administration，2017（9）：58-64.]

[18]楊鋼橋，靳艷艷.農地流轉對農戶農地投入影響的區(qū)域比較——基于江漢平原和太湖平原的實證分析[J].中國人口·資源與環(huán)境，2010，20（10）：164-168.[YANG Gangqiao， JIN Yanyan. Comparision of the impacts of farmland transfer on rural households inputs in farmland： based on the empirical study of Jianghan Plain and Taihu Lake Plain[J]. China population， resources and environment， 2010， 20（10）：164-168.]

[19]諸培新，張建，張志林. 農地流轉對農戶收入影響研究——對政府主導與農戶主導型農地流轉的比較分析[J]. 中國土地科學，2015，29（11）：70-77.[ZHU Peixin， ZHANG Jian， ZHANG Zhilin. Research on the impact of farmland transfer on household income： a comparative analysis between farmland transfer controlled by government and farmers[J].China land science，2015，29（11）：70-77. ]

[20]張建，諸培新，王敏.政府干預農地流轉：農戶收入及資源配置效率[J].中國人口·資源與環(huán)境，2016，26（6）：75-83.[ZHANG Jian， ZHU Peixin， WANG Min. Farmland transfer under government intervention： household income and resources allocative efficiencies[J]. China population， resources and environment，2016，26（6）：75-83.]

[21]倪國華，蔡昉.農戶究竟需要多大的農地經營規(guī)模？——農地經營規(guī)模決策圖譜研究[J].經濟研究，2015（3）：159-171.[NI Guohua， CAI Fang. What is the proper land management scale really needed by farmers？[J]. Economic research journal，2015（3）：159-171.]

[22]于傳崗.農村集體土地流轉演化趨勢分析——基于政府主導型流轉模式的視角[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2013，13（5）：10-21.[YU Chuangang. Studying on the land circulated pattern of government leading on characteristics， dynamic and trend of evolution[J]. Journal of Northwest A&F; University （social sciences edition），2013，13（5）：10-21.]

[23]黃忠懷，邱佳敏.政府干預土地集中流轉：條件、策略與風險[J].中國農村觀察，2016（2）：34-44，95.[HUANG Zhonghuai， QIU Jiamin. Government intervention in land circulation and concentration： conditions， strategy and risks： a research based on land circulation and concentration [J].China rural survey， 2016（2）：34-44，95.]

[24]楊玉敬.集體主導型農地流轉模式的演化及現(xiàn)實分析[J].農業(yè)經濟，2013（3）：6-9.[YANG Yujing. Evolution and reality analysis of collective leading pattern of farmland circulation [J].Agricultural economy， 2013（3）：6-9.]

[25]梁流濤，許立民.生計資本與對農戶的土地利用效率[J].中國人口·資源與環(huán)境，2013，23（3）：63-69.[LIANG Liutao， XU Limin. Relationship between livelihood capital and household land use efficiency[J]. China population， resources and environment， 2013，23（3）：63-69.]

[26]戚焦耳，郭貫成，陳永生.農地流轉對農業(yè)生產效率的影響研究——基于DEATobit模型的分析[J].資源科學，2015，37（9）：1816-1824.[QI Jiaoer， GUO Guancheng， CHEN Yongsheng. The impact of farmland transfer on agricultural production efficiency based on the DEATobit Model[J].Resources science，2015，37（9）：1816-1824.]

[27]蒂莫西·J·科埃利，D·S·普拉薩德·拉奧，克里斯托弗·J·奧唐奈，等.效率與生產率分析引論[M].第二版.北京：中國人民大學出版社，2008：163-182.[TIMOTHY J. COELEY， D.S. PRASADA Rao， Christopher J. ODonnell， et al. An introduction to efficiency and productivity analysis [M]. 2nd ed. Beijing：China Renmin University Press，2008：163-182.]

[28]蘇小松，何廣文.農戶社會資本對農業(yè)生產效率的影響分析——基于山東省高青縣的農戶調查數據[J].農業(yè)技術經濟，2013（10）：64-72.[SU Xiaosong， HE Guangwen. The impact analysis of farmers ‘social capital on farmers productive efficiency[J]. Journal of agrotechnical economics， 2013（10）：64-72.]

[29]周來友，仇童偉，周冬，等.丘陵山區(qū)勞動力老齡化對土地利用效率的影響[J].中國土地科學，2015，29（10）：35-41.[ZHOU Laiyou， QIU Tongwei， ZHOU Dong， et al. The impact of labor force aging on land use efficiency in the hilly area： based on the recognition of direct effect and indirect effect[J].China land science，2015，29（10）：35-41.]

[30]高欣，張安錄.農地流轉、農戶兼業(yè)程度與生產效率的關系[J].中國人口·資源與環(huán)境，2017，27（5）：121-128.[ GAO Xin， ZHANG Anlu.The relationship of farmland transfer， peasants parttime framing and production efficiency[J].China population， resources and environment， 2017，27（5）：121 -128.]

[31]呂挺，紀月清，易中懿.水稻生產中的地塊規(guī)模經濟——基于江蘇常州金壇的調研分析[J].農業(yè)技術經濟，2014（2）：68-75.[LV Ting， JI Yueqing， YI Zhongyi. Scale economy of land in rice production： based on the investigation and analysis of Jintan， Changzhou， Jiangsu Province[J].Journal of agrotechnical economics ，2014（2）：68-75.]

[32]許慶，田士超，邵挺，等. 土地細碎化與農民收入：來自中國的實證研究[J].農業(yè)技術經濟，2007（6）：67-72.[XU Qing， TIAN Shichao， SHAO Ting， et al. Land fragmentation and farmers income： an empirical study from China[J].Journal of agrotechnical economics，2007 （6）：67-72.]

[33]陳海磊，史清華，顧海英. 農戶土地流轉是有效率的嗎？——以山西為例[J]. 中國農村經濟，2014（7）：61-71，96.[CHEN Hailei， SHI Qinghua， GU Haiying. Is efficient of farmers land circulation： taking Shanxi Province as an example[J].Chinese rural economy，2014（7）：61-71，96. ]

[34]許慶，尹榮梁，章輝.規(guī)模經濟、規(guī)模報酬與農業(yè)適度規(guī)模經營——基于我國糧食生產的實證研究[J].經濟研究，2011（3）：59-71，94.[XU Qing， Yin Rongliang， ZHANG Hui. Economies of scale， returns to scale and the problem of optimumscale farm management： an empirical study based on grain production in China[J].Economic research journal，2011（3）：59-71，94.]

[35]譚淑豪，Nico Heerink，曲福田.土地細碎化對中國東南部水稻小農戶技術效率的影響[J].中國農業(yè)科學，2006，39（12）：2467-2473.[TAN Shuhao， Nico Heerink， QU Futian. Impact of land fragmentation on small rice farmers technical efficiency in southeast China[J].Scientia agricultura sinica，2006， 39（12）：2467-2473.]

Abstract The change of agricultural production efficiency is an important manifestation of the effect of local governments participation in the policy of circulation. Based on the survey data of six cities in Jiangsu Province， this paper used Data Envelopment Analysis （DEA） to study the production efficiency of farmers， and further used Tobit regression model to compare and analyze the intervention of local governments and the differences impact of local governments different intervention roles on the farmers production efficiency， and provide references for improving farmland circulation service decisionmaking of local governments. The study found that： ①The sample in the survey area was between 0.406 and 1， and the average comprehensive efficiency was 0.737， which had great room for improvement. ②Local government intervention in farmland transfer had a significantly negative effect on farmers production efficiency. It may be because the circulation subsidy and the large circulation preference of local government， which lead to the too large scale of farmers management under the intervention of the government， and the mismatch between the manage capacity and the scale， resulting in the loss of efficiency. ③The different intervention roles of local government all had a significantly negative effect on the production efficiency of farmers， indicating that local government behavior has ‘policy failure. Meanwhile， the negative impact of local governmentled production on production efficiency was less than that of intermediaries. This showed that the government directly involved in the circulation of agricultural land reduced the risk of default， restricted the production behavior of the main business entities， and to some extent， rectified the ‘policy failure of intermediary participation. ④ Among other variables， the input of land， the number of plots and technical guidance had a significantly positive impact on the agricultural production efficiency. Increasing labor and capital input and natural disasters would reduce the agricultural production efficiency. Based on the above analysis， it is suggested to limit the role and behavior of the governments farmland circulation， improve the market of farmland circulation， strengthen the function of government regulation and service， and cultivate new business entities. The government should gradually withdraw from the ‘dual role and rely on the market to play the main role. At the same time， local governments should not blindly promote the farmland circulation. According to the level of regional economic development， on the premise of moderate scale， the policy of farmland circulation based on efficiency priority and family management mode should be established.

Key words local government； farmland circulation； role positioning； production efficiency