盧 霞（副教授）

一、引言

政府與社會資本合作模式（簡稱“PPP模式”）是財政部從2013年起大力推行的一種新型公共服務供給機制。其中，財政承受能力論證是PPP項目實施的關鍵，而運營補貼支出測算的標準合理與否，決定了PPP項目是否能夠通過財政承受能力論證、社會資本方所獲回報率是否合理以及PPP項目能否順利完成全生命周期的合作。

目前，在運營補貼支出的財務測算實務中，政府一般選擇第三方機構進行協(xié)助，由于第三方機構的水平參差不齊，因此在財務測算模型和參數(shù)選擇上存在較多不同的做法和爭議，導致測算結果缺乏可比性。如何選擇財務測算模型和參數(shù)標準成為準確測算運營補貼支出、政府適度補貼和降低財政風險的關鍵。本文以政府付費模式下某市河道綜合治理PPP項目為案例背景，依托評審實踐中遇到的各種問題，研究財務測算模型和參數(shù)的選擇對政府財政支出責任和社會資本方投資收益的影響程度，以期更合理地測算政府運營補貼支出，實現(xiàn)PPP項目可持續(xù)健康發(fā)展。

二、案例簡介及分析指標的選取

（一）案例簡介

為了改善河道及兩岸的生態(tài)環(huán)境，形成環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)自然、人水和諧的生態(tài)空間，推進城區(qū)擴容提質(zhì)，增強城市活力、提高文化品位，滿足當?shù)鼐用竦木裎幕钚枨?，某市政府擬對該市的河道進行綜合治理，包括河道疏浚清理、河道新建堤防和河道蓄水美化。

1.合作方式。本項目的實施采取PPP模式，合作期為22年，其中建設期2年、運營期20年，采用BOT（建設—運營—移交）運作模式和政府付費模式。

2.項目總投資及投資計劃。本項目總投資66768.97萬元，其中：建設工程費58927.35萬元，工程建設其他費用553.87萬元，基本預備費7137.75萬元，前期費用150.00萬元。結合項目資金使用安排，項目建設投資計劃暫定為建設期第一年投入60%，第二年投入40%。建設期不計利息。項目總投資最終以市審計部門組織的工程竣工決算審計審定的金額為認定依據(jù)。

3.項目資金來源及融資結構。本項目資本金比例為總投資的20%，政府方的股權出資比例為資本金的20%，不參與項目公司的收益分紅；社會資本的股權出資比例為資本金的80%。其余資金由社會資本方以銀行貸款的方式籌集，貸款利率為4.9%。

4.運營維護服務費。運營維護服務費包括運營期間發(fā)生的成本和合理利潤回報。本項目運營維護服務費在項目全部建設完成后，運營期第1年末開始支付，運營期間發(fā)生的年度運營成本按建安投資的1.05%計算。

5.稅收政策。增值稅：材料設備的適用稅率為17%，建筑工程的適用稅率為11%，政府運營補貼支出的適用稅率為6%。

附加稅費：城市維護建設稅為7%、教育費附加為3%、地方教育費附加為2%。

所得稅：適用稅率為25%。

（二）分析指標的選取

運營補貼支出責任是指，在項目運營補貼期間政府承擔的直接付費責任。在政府付費模式下，政府直接付費購買公共產(chǎn)品或服務，承擔全部運營補貼支出責任，每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本和合理利潤。PPP項目運營補貼支出的財務測算結果主要包括兩個方面的內(nèi)容。一方面是從政府方角度測算的政府運營補貼支出責任的大小，包括可用性服務費和運營維護服務費。另一方面是從社會資本方角度測算的社會資本方的盈利能力。一般來說，衡量項目盈利能力的指標主要有凈現(xiàn)值和內(nèi)含報酬率。凈現(xiàn)值是絕對數(shù)，不能反映投資效率，它需要提前設定資本成本（或折現(xiàn)率），不同資本成本帶來的凈現(xiàn)值結果完全不同，具有一定的調(diào)節(jié)空間。運營補貼支出的測算是在PPP項目的識別階段進行的，社會資本方尚未介入，也無法預測其資本成本。而內(nèi)含報酬率（IRR）是項目本身的投資報酬率，能夠反映投入資金的盈利能力，不需要提前設定折現(xiàn)率，減少主觀干擾，為政府和社會資本方提供決策的依據(jù)。因此，本文選取內(nèi)含報酬率作為社會資本方的收益衡量指標。由于PPP項目由政府方與社會資本方共同出資，衡量社會資本方的盈利能力時應該僅從社會資本方投資的角度進行分析。結合所得稅的影響，設計以下四個指標：社會資本方全投資的稅前內(nèi)含報酬率（IRRA）、社會資本方全投資的稅后內(nèi)含報酬率（IRRAT）、社會資本方資本金投資的稅前內(nèi)含報酬率（IRRS）、社會資本方資本金投資的稅后內(nèi)含報酬率（IRRST）。

因此，本文所要研究的指標為：可用性服務費、運營維護服務費、IRRA、IRRAT、IRRS、IRRST。

三、運營補貼測算實務研究

（一）財務測算模型選擇

1.模型介紹。在PPP項目實務中，進行運營補貼支出（CF）測算時首先要選擇合適的財務測算模型，它是測算的基礎。實務中主要采用以下五種模型：

模型1：基于普通年金的測算模型：

其中：CFj為政府第j年的運營補貼支出額；P為社會資本方承擔的建設投資額；Cj為第j年的運營成本；n為財政提供運營補貼的年數(shù)，即運營年限；r1為社會資本方投資收益率；r2為社會資本方運營收益率為可用性服務費，Cj×（1+r2）為運營維護服務費。

該模型是在計算政府方對社會資本方建設投資的回報（即“可用性服務費”）時采用普通年金的公式，每年支付金額相等的可用性服務費，再加上運營期的營運成本及其合理利潤，就構成了政府在整個運營期間每年支出的運營補貼金額。其特點首先是使政府在各期支付的可用性服務費金額相等，有利于平滑政府各期的財政支出責任，強化政府的財政承受能力。其次，由于《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知》（財金［2015］21號）第二十五條規(guī)定：每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%[1]。那么，隨著未來政府一般公共預算支出的逐年增長，這部分支出占一般公共預算支出的比重逐年降低，有利于為政府今后采用PPP模式留下空間，提高政府的公共服務能力。再者，該模型下，社會資本方獲得的收入在整個合作期較平穩(wěn)，有利于降低項目公司的償債壓力，可以使損益和所得稅支出平穩(wěn)。但是，建設投資收益包含在年金中，數(shù)據(jù)的獲得不直觀。

模型2：基于財金［2015］21號文的測算模型：

其中：nj（j=1，2，…，n）為運營期的第j年；r3為社會資本方投資收益率；r4為年度折現(xiàn)率；為可用性服務費。

該模型是根據(jù)財金［2015］21號文的規(guī)定，政府在計算可用性服務費支付金額時以社會資本方承擔的建設投資除以運營期后的平均數(shù)為基礎，并支付合理的利潤和貨幣時間價值。這部分可用性服務費的支付金額逐年遞增，其特點是支付的利潤和相應的貨幣時間價值清晰明確，有利于體現(xiàn)PPP項目合作共贏、回報率合理的本質(zhì)。若支付的時間價值增長幅度與未來政府一般公共預算支出的增長幅度相匹配，那么有利于平滑政府的財政支出責任，確保政府的財政承受能力。但是，該模型一方面使政府的支出前低后高，若未來政府的一般公共預算支出未達到相應幅度增長，則會增加政府的財政支付壓力，降低政府的財政承受能力。另一方面，社會資本方獲得的收入也是前低后高，不利于社會資本方投資的回收，會影響項目公司的償債能力，很可能造成所得稅的損失。再者，根據(jù)財金［2015］21號文第十七條的規(guī)定，r4應考慮財政補貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定[1]。這樣在實際支付時，政府支付的金額會隨著同期地方政府債券收益率的變動而變化，存在一定的不確定性。

模型3：基于等額本金法的測算模型：

其中：nj-1（j=1，2，…，n）為運營期的第j-1年；r5為社會資本方投資收益率為可用性服務費。

該模型是在計算可用性服務費時采用等額本金的計算公式，將社會資本方承擔的建設投資金額以運營期年限進行簡單算術平均，支付的合理利潤以待攤投資額進行計算，年支付金額逐年遞減。其特點是一方面有利于逐年降低政府的財政支出責任，提高政府的財政承受能力，有利于為政府今后采用PPP項目留下更大的空間，提高政府的公共服務能力。另一方面，社會資本方可以在前期收回較多資金，有利于減輕項目公司的償債壓力，降低社會資本的資本成本。再者，與模型1相比，這種模型下財政支出總額更低，有利于降低政府的財政壓力。但是，政府的支出前高后低，增加了前期的財政支出壓力，可能推遲其他公共服務的供給。對于社會資本方而言，收入前高后低，在經(jīng)營后期很可能會出現(xiàn)虧損，不能用來抵減稅前利潤，造成所得稅的損失。

模型4：基于模型1的變異測算模型：

模型4是在模型1的基礎上增加了一項社會資本方承擔的建設投資利潤，而實際上工程的建設利潤已經(jīng)包含在建設投資成本中，投資利潤包含在模型中的r3值內(nèi)。若其他參數(shù)不變，該方法擴大了政府付費的基數(shù)，增加了政府的運營補貼支出。

模型5：基于模型2的變異測算模型：

模型5是在模型2的基礎上用r3取代r4，一般情況下r3＞r4，這樣就無形中加大了年度折現(xiàn)率，不符合財金［2015］21號文第十七條的精神實質(zhì)，加大了政府付費增長的幅度。

最后兩種模型在其他參數(shù)選取一定的情況下，都提高了政府運營補貼支出的金額，無疑會增加政府方的財政支出責任。筆者認為這兩種模型均不可取。

2.財務測算模型的案例分析。為了方便對五種財務測算模型進行比較分析，在對本案例運營補貼支出測算中，結合實務中的普遍做法，r1、r3、r5取值8%，r2取值8%，r4取值5%。

表1 五種財務測算模型的測算結果

根據(jù)案例數(shù)據(jù)，五種財務測算模型的測算結果如表1所示。首先，從政府支付責任的角度進行分析。本案例中，不同的財務測算模型所計算出的運營維護服務費是一致的，運營補貼支出的差異主要體現(xiàn)在可用性服務費的差異（如表1所示）。以可用性服務費分析，模型3中支付的總額是最低的，會造成社會資本方后期的經(jīng)營虧損，比模型2少支付7361.02萬元，是模型2的93.87%，但是支付金額前高后低。模型1比模型2多支付10397.02萬元，是模型2的108.65%。而模型5和模型4的支出是最高的，分別達模型2的142.35%、117.34%。其中，模型1和模型4每年支付等額的可用性服務費，模型4比模型1每年多支付522.28萬元，20年運營期共計多支付10445.61萬元；模型2和模型5的可用性服務費前期支付最低（第1年模型5比模型2多支出103.84萬元），隨著時間的推移支出逐漸增多，且模型5的增長速度比模型2的增長速度提高得更快（第20年模型5比模型2多支出6949.12萬元），20年運營期共計多支付50893.86萬元?？梢姡瑥恼Ц稜I運補貼總額的角度看，模型4和模型5明顯增加了政府運營補貼支出。

其次，從社會資本方投資獲益角度進行分析。如表1所示，不同模型下所獲得的各種IRR各不相同，且差異的幅度也因模型不同而不同。由于受到所得稅稅率和財務杠桿的影響不同，資本金投資的內(nèi)含報酬率變化程度遠高于全投資的內(nèi)含報酬率。對于模型4和模型5，模型4的IRRA最高，模型5次之，均超過了設定的投資收益率8%，并且比其他三個模型下收益率高出很多。但是對于IRRS指標，模型4最高，模型5卻比模型1和模型3低，而支付總額是最高的。對于模型1、模型2和模型3來說，由于未來時點現(xiàn)金流不同，在時間價值的作用下，模型2的IRRA最低，模型1最高，是模型2的136.11%，模型3次之，是模型2的124.86%。

可見，在運營補貼支出測算實務中，不建議采納模型4和模型5，故后續(xù)的分析只以模型1、模型2和模型3為基礎進行分析。本案例中，模型1的運營補貼支出總額最高，IRRA最高；模型2的運營補貼支出總額次之，但IRRA最低；模型3的運營補貼支出總額最低，而IRRA居中。

（二）參數(shù)選擇

在政府運營補貼支出的測算過程中，除財務測算模型的選擇外，還需要考慮參數(shù)的選擇，參數(shù)的選擇不同，政府運營補貼支出的金額就不同，社會資本方獲取的內(nèi)含報酬率也不同。在參數(shù)選擇的對比分析中，重點采用單因素的敏感分析法。

1.P值確認基礎的分析。P值是社會資本方承擔的全部建設投資額，是計算可用性服務費的基數(shù)，數(shù)額上等于建設投資總額減去政府出資額。其中，建設投資總額在實際支付時一般以經(jīng)政府財政和審計部門確認的全部項目建設投資扣減招標確認的建安費下浮金額后為準。在PPP項目實務中，P值確認的基礎不一致主要體現(xiàn)在P值中是否包含建設期的利息。在包含建設期利息的做法中，對利率的預測也不同。有的以目前當?shù)厥袌錾衔迥昶谝陨香y行貸款利率為準，有的以中國人民銀行最新五年期以上貸款基準利率（簡稱“貸款基準利率”）為準，有的以貸款基準利率上浮一定比例為準，且不同的咨詢機構采用的上浮比例也不一樣。可見，同一項目不同的利率確認標準將會影響P值的確定，進而影響政府運營補貼支出的數(shù)額。

表2 不同利率下可用性服務費的測算

表2為不同利率下可用性服務費測算結果。本案例中，在其他條件不變、利率分別取值為3.92%、4.90%和5.88%的情況下，若P值中不包含建設期的利息，則可用性服務費不隨著利率的變動而改變（如表2所示），即不受社會資本方融資能力的影響，數(shù)據(jù)相對更客觀。若P值中包含建設期的利息，則可用性服務費隨著利率的提高而增長，增長幅度也隨著利率的提高而提高，且增長幅度是利率變化幅度的0.043倍。意味著社會資本方的融資能力越差，貸款利率越高，獲得的政府支付的可用性服務費越高，這將產(chǎn)生負面激勵作用。同樣，若P值中包含建設期的利息，對社會資本方投資的內(nèi)含報酬率也會帶來影響，內(nèi)含報酬率會隨著利率的提高比相應的P值中不含建設期的利息所計算的內(nèi)含報酬率要高。

筆者認為，P值中不應包含建設期的利息。一方面，從財務測算的角度看，若P值中包含建設期的利息，首先提高了可用性服務費的支出金額，增加了政府的支出負擔；其次，可用性服務費的大小和社會資本方投資的內(nèi)含報酬率的高低會因貸款利率估計的不同而不同，同樣一個項目的結果就會受到個別社會資本方融資能力的影響，造成結果的不確定與不可比。另一方面，從國家推行PPP模式的動機來看，PPP模式的推行是一次推進國家治理方式現(xiàn)代化的體制機制變革，是供給側(cè)結構性改革的重要部分，在政府和市場平等合作的基礎上，這一模式能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。融資能力應是社會資本方競爭的重要能力之一。政府方在保證了PPP項目實施方案中的應有出資后，剩余資金的籌措應是社會資本方的責任，融資風險也應由社會資本方來承擔，不應再將應由社會資本方承擔的融資風險并入政府的支出責任，否則會產(chǎn)生負面作用，適得其反。

所以在后續(xù)的分析中，以P值中不包含建設期利息為計算的基數(shù)，不同利率的選擇將不影響運營補貼支出數(shù)額。

2.利率選擇標準的分析。這里的利率是預計社會資本方對除政府出資和社會資本方出資的資本金以外的剩余投資額的融資所應承擔的資本成本。該利率相對于貸款基準利率的高低表明了社會資本方融資能力的高低。相對值越高，社會資本方融資能力越弱，反之，融資能力越強。在P值中不含有建設期利息的情況下，不同利息率的預測不影響可用性服務費的支付金額，但是會影響社會資本方內(nèi)含報酬率的高低。

本案例中，在其他條件不變、利率分別取值為3.92%、4.90%和5.88%的情況下（如表3所示），不同模型的IRRA各自保持不變，說明IRRA的高低與利率的取值大小無關。不同模型的IRRAT均受到利率的影響，隨著利率的提高，IRRAT均有所增長，直到達到各自模型下的IRRA值，且增長的幅度逐漸降低。而不同財務測算模型的IRRS、IRRST的變化幅度遠大于IRRAT的變化幅度，并隨著利率的提高而逐漸降低，且降低的幅度逐漸加大，當IRRA＜利率時，IRRS、IRRST分別低于IRRA和IRRAT（如表3中的模型2所示），財務杠桿的負面作用開始體現(xiàn)。利率繼續(xù)提高，IRRS、IRRST會逐漸變?yōu)樨摂?shù)?？梢姡谏鐣Y本方尚未公開招標中選確認之前，是不適合于用IRRAT、IRRS、IRRST指標作為社會資本方投資未來收益的比較基礎的。

從社會資本方內(nèi)含報酬率對利率的敏感程度分析也可以看到，利率對各種模型的IRRA都不產(chǎn)生影響，但是對 IRRAT、IRRS、IRRST都有影響。對IRRS、IRRST的反向影響程度遠大于對IRRAT的正向影響程度，其中對模型2的IRRS、IRRST的影響遠大于對模型1和模型3的IRRS、IRRST的影響，而對模型2的IRRAT的影響卻小于對模型1和模型3的IRRAT的影響?？梢?，不同模型的IRRAT、IRRS、IRRST對利率的敏感程度不同。

因此，在P值中不含有建設期利息的情況下，只有IRRA不受利率取值的影響，反映出來的社會資本方的收益率相對比較客觀，能夠作為不同PPP項目識別階段收益率的比較基礎，也可以作為政府方?jīng)Q策的依據(jù)之一。IRRAT、IRRS、IRRST則可以作為模擬當前資本市場情況下的社會資本方獲得收益的參考數(shù)值。

表3 不同利率下社會資本方內(nèi)含報酬率的測算

3.r值選取依據(jù)的分析。在運營補貼支出測算的實務中，對r的稱謂眾多（如投資回報率、投資收益率、合理利潤率、社會資本預期利潤率的年度折現(xiàn)率、年度折現(xiàn)率等），且在實施方案中沒有相關的定義和適用范圍的界定，造成不同使用者在理解上的差異，易引起爭議。其實，解決爭議的關鍵是要弄清r在模型中所處的位置和它在這個位置上的本質(zhì)含義，并在相關文本中給出一個明確的稱謂和定義，讓使用者不產(chǎn)生歧義。本文中模型1中的r1、模型2中的r3和模型3中的r5所處位置一致，都是對占用社會資本方投入資金的一種回報，屬于機會成本，本文稱其為“投資收益率”。根據(jù)前文所述，因為不同的模型對可用性服務費和內(nèi)含報酬率的影響不同，選擇不同的模型時，對該指標的取值會有所不同，所以本文在不同的模型中分別以不同的角標進行區(qū)分。本文中各模型的r2是建設完工進入運營維護階段后，所從事的經(jīng)營活動應該獲得的利潤率，本文稱之為“合理利潤率”。本文中模型2中的r4是在該模型下隨著時間的推移，給予社會資本方投資的無風險收益率，是一種資金的時間價值，根據(jù)財金［2015］21號文，本文稱之為“年度折現(xiàn)率”。

在實務中，不同的方案對r1、r3和r5的取值與r2的取值往往是相同的。有的以貸款基準利率為基準上浮一定比例確定；有的主要參考項目稅后內(nèi)含報酬率指標來確定；有的主要參考項目資本金的稅后內(nèi)含報酬率指標來確定；有的依據(jù)財金［2015］21號文第十八條的有關規(guī)定來確定；還有的依據(jù)經(jīng)驗數(shù)據(jù)或者政府確定的某一上限比率來確定。

為便于比較，本文利用案例中的相關數(shù)據(jù)，設r1=r2=r3=r5=r，分別取r值為7%、8%、9%，觀察可用性服務費、運營維護服務費和內(nèi)含報酬率的變化情況，以及r的不同取值對這些指標的影響程度。

如表4、表5所示，在三種模型下，可用性服務費、運營維護服務費和內(nèi)含報酬率隨著r值的提高而提高，在不同r值下，三種模型的運營維護服務費保持一致，而模型3的可用性服務費總額總是最低的，模型2次之，模型1最高；對于IRRA來說，模型1最高，模型2最低?？梢?，模型2的可用性服務費總額較大，但是IRRA較低。這主要是由于時間價值對不同時點現(xiàn)金流所起的作用不同，越遠時點的現(xiàn)金流對現(xiàn)在價值的影響越小。對于IRRS來說，卻是模型3先比模型1低，然后隨著r值的提高而逐漸提高并超過模型1，模型2仍然是最低的。可見模型2的IRRS對利率的敏感程度大于模型1。在以r=8%為基準計算的運營補貼支出的敏感程度中可以看到，模型1和模型3的可用性服務費對r值的敏感程度遠高于運營維護服務費的敏感程度，模型2的可用性服務費對r值的敏感程度較低，且與運營維護服務費的敏感程度一致。在以r=8%為基準計算的社會資本方內(nèi)含報酬率對r值的敏感程度中可以看到，各種模型下，IRRS、IRRST對r值的敏感程度遠大于IRRA、IRRAT，其中，模型1和模型3的內(nèi)含報酬率變化程度又遠大于模型2?？梢?，r值的變化對模型1和模型3的影響較大，在決策時需要注意。

表4 不同r值?下運營補貼支出的測算

表5 不同r值下內(nèi)含報酬率的測算

對比表3，可見r值對可用性服務費和IRRA、IRRAT、IRRS、IRRST的影響程度選大于利率的影響，合理確定r值對運營補貼支出測算的準確性意義重大。由于IRRA不受利率和所得稅稅率的影響，對r值的敏感程度也比IRRAT、IRRS、IRRST小，適合作為不同項目投資收益比較的指標。為了避免實務中r值選取過于主觀，保障政府的合理支出和社會資本方的合理收益，在確定r值時，可以先確定合理的IRRA為參考值，利用一定的計算方法（例如Excel的單變量求解工具）倒推出r值。利用本案例中的相關數(shù)據(jù)，測試的結果如表6所示。隨著目標值IRRA的提高，r1、r3、r5都相應提高，各個模型下的可用性服務費數(shù)額也隨之提高。其中模型1的r1測試值是最低的（當IRRA≥6%時），且與IRRA相差不大，可用性服務費的測試值居中；模型3的r5測試值是居中的，也與IRRA相差不大，可用性服務費的測試值最低；而模型2中r3的取值會隨著目標值IRRA的變化發(fā)生大幅度變化，與IRRA偏離程度大，并且可用性服務費的支付數(shù)額也是最高的，增長的幅度也是最大的，在決策時需要特別注意。

此外，年度折現(xiàn)率r4只是模型2中的一個參數(shù)，折現(xiàn)率越高則政府運營補貼支出的數(shù)額越大，社會資本方獲得的內(nèi)含報酬率就越高。在運營補貼支出測算實務中，對該參數(shù)的取值依據(jù)也多描述為財金［2015］21號文第十七條的規(guī)定，“年度折現(xiàn)率應考慮政府補貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定”[1]，但是最終取值卻不同。本文利用案例中的相關數(shù)據(jù)，在其他條件不變的情況下，r4分別取值為4%、5%、6%（如表7所示），可以看到，隨著r4的提高，可用性服務費和內(nèi)含報酬率均提高，其中，IRRST的變化幅度最大，敏感系數(shù)達到2.94，可用性服務費總額的變動幅度相對最小，敏感系數(shù)也達到0.62。同時，可用性服務費總額絕對數(shù)變化較大，當r4由5%變到6%時，可用性服務費總額增加了14791.79萬元。對比表4可見，年度折現(xiàn)率r4的變化對結果的影響程度遠大于投資收益率r3的影響，這在決策時也是特別需要注意的。

4.運營期間成本估計的分析。PPP模式是項目的全生命周期合作，所以應對全生命周期內(nèi)可能發(fā)生的全部成本進行分析。除了項目的建設成本，在項目的運營期間會發(fā)生年度的運營成本和大修理費用等相關成本。運營期間成本費用測算的準確合理性，同樣會影響政府運營補貼支出數(shù)額和社會資本方的收益。

在年度運營成本費用測算實務中，有的直接以某一基數(shù)（例如建設工程安裝費）的一定比例進行計算，或者進一步將這一比例設計為上限作為攔標價之一，最后以社會資本方的投標報價確定。在此基礎上結合績效考核得分予以支付。該比例的確定缺乏合理的依據(jù)。有的分項目進行預測，但是估計的項目不全面，涵蓋的成本范圍狹小等。這些做法都會使運營維護成本的預測結果不準確，加大政府的財政風險。還有的項目以將來實際運營成本為基礎來計算政府運營維護服務費的支付金額，這樣會帶來逆向選擇風險。實際發(fā)生的成本越高，社會資本方獲得的政府補貼越多，這不利于項目公司降低成本、提高效率，還可能會促使項目公司弄虛作假虛列成本費用?！敦斦?、發(fā)展改革委關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》（財金［2016］32號）指出，鼓勵社會資本創(chuàng)新管理模式，提高運營效率，降低項目成本，提高項目收益[2]。那么，年度運營成本的預測就成為政府招標或談判確認的基礎。

表6 基于目標值IRRA的投資收益率?的測試結果

表7 不同r4值下的測算分析

在大修理費用測算實務中，有的沒有考慮大修理費用，或者只在實施方案中說明該項費用實際發(fā)生時，由項目公司提前向?qū)嵤C構提出申請，據(jù)實列支。在考慮大修理費用的情況下，有的將預估大修理費用金額一次性列支在預計發(fā)生年度，有的在大修理實施前的運營期限內(nèi)以算術平均數(shù)進行列支。筆者認為，首先大修理費用應該在財務測算中進行明確預測與列支。一方面，由于PPP模式是在項目的全生命周期內(nèi)實現(xiàn)項目設計、投融資、建造、運營和維護等環(huán)節(jié)的長期、充分整合，在項目的運營期內(nèi)，項目資產(chǎn)的損耗與項目產(chǎn)出質(zhì)量不相匹配時就需要對項目資產(chǎn)進行大修理，這是未來合作期內(nèi)必定會發(fā)生的一項支出，只有進行合理的預測，才能滿足PPP項目物有所值評價中的“全生命周期成本測算準確性”指標的要求。另一方面，根據(jù)財金［2015］21號文第五條的規(guī)定，通過財政承受能力論證的項目，要將項目財政支出責任納入中長期的預算統(tǒng)籌安排[1]。所以，只有將大修理費用列入運營補貼支出的測算中，才能準確測算政府的支出責任，保障財政承受能力的中長期可持續(xù)性，防范中長期財政風險。

其次，大修理費用應該年化平均后均勻列支在營運期間。根據(jù)《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金［2017］92號）的規(guī)定，政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的，不得入庫[3]。因此，大修理費用不能只計入發(fā)生的那一個時點。關于年化的基數(shù)，先以目前預估的數(shù)額為準，在實際發(fā)生時，再以實際發(fā)生的時點和經(jīng)政府財政和審計部門確認的金額為準進行調(diào)整，在后續(xù)的運營期間調(diào)整支出。關于年化的方法，不能簡單地以算術平均法測算，應以考慮貨幣時間價值原理的方法進行測算，因為整個運營補貼支出的測算都是在貨幣時間價值的原理下測算當期政府應該承擔的支出責任。建議可以采用與可用性服務費測算一致的測算模型。關于年化的期限，根據(jù)財辦金［2017］92號文的要求，建議在整個運營期間進行年化。地方各級財政部門也可以綜合考慮預測的當?shù)刎斦杖牒鸵话愎差A算支出的未來趨勢等因素，在符合財政支出應該連續(xù)、平滑的要求下合理選擇年化的期限。

5.稅收政策執(zhí)行的分析。在稅收方面，運營補貼支出測算實務中存在的主要爭議是未來項目公司收到這筆收入時如何繳納增值稅。即：運營補貼支出是否應該繳納增值稅，由P值所計算出來的可用性服務費是否含稅，若含稅，適用的增值稅稅率應該是多少。有的咨詢機構在實施方案中將由P值所計算出來的可用性服務費設計為不含稅，政府在實際支付時需要額外支付一筆銷項稅，加大了政府的財政支出責任；有的將適用稅率設計成11%，大多數(shù)將適用稅率設計為6%。筆者認為，PPP模式只是提供公共品的方式改變，并沒有改變項目的經(jīng)濟實質(zhì)，應該繳納增值稅，適用現(xiàn)行的稅收政策。由于不同地區(qū)把握的尺度不同，在具體測算過程中應以PPP項目所在地執(zhí)行的稅收政策為準。同時，由P值所計算出來的可用性服務費是含稅價格，因為建設投資總額中包含增值稅進項稅額，以建設投資總額計算出來的可用性服務費本身就應該是含稅價，不應再額外增加政府負擔。

四、結論及政策建議

（一）結論

在政府付費模式下，為了更好地利用財政的有限資源、最大限度地向公眾提供公共服務，平滑政府財政支出責任，在運營補貼支出測算實務中，財務測算模型的選擇是基礎，參數(shù)的選擇是關鍵。

1.財務測算模型的選擇。在財務測算模型選擇上，政府應在充分進行市場測試的基礎上，根據(jù)自身的財政承受能力、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展趨勢、財政收入和一般公共預算支出的變化預測，結合財務測算模型自身的特點，以及各種參數(shù)對不同模型的不同影響，科學合理地選擇適合的財務測算模型，根據(jù)實際情況需要，也可以對模型進行適當?shù)男拚?/p>

2.參數(shù)的選擇。在參數(shù)選取上，應在符合相關PPP法規(guī)政策精神的情況下，盡量減少有關因素的干擾，以盡可能降低測算的不確定性。所以，P值中不應包含建設期的利息，以此為基數(shù)所測算出來的可用性服務費是含增值稅的財政支出。在確定r值時，先確定IRRA值，然后倒推出r1、r3或者r5的取值，這里需要注意模型2所測試出來的r3變動幅度較大。在確定r2時，則應重點考慮行業(yè)平均收益率、營運維護業(yè)務的主要技術要求與風險狀況、當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展狀況等因素。而利率的選取應以經(jīng)過充分市場測試后潛在社會資本方的融資情境為基礎，所測算出的IRRAT、IRRS、IRRST僅僅作為政府決策的參考數(shù)據(jù)。對運營成本的預測不僅要準確，還要全面，包括大修理支出等相關費用，并且要平滑到相應期間。

（二）政策建議

1.明確規(guī)范P值中不包含建設期利息。這樣可以減少融資因素對可用性服務費和IRRA的影響，統(tǒng)一不同項目的測算口徑，方便進行不同項目之間的比較分析。

2.明確以IRRA作為社會資本方合理收益率的衡量標準，合理確定IRRA的參考值或參考范圍。在確定時，一方面可以參考《國家發(fā)展改革委、建設部關于印發(fā)建設項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)的通知》（發(fā)改投資［2006］1325號）、《國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部關于調(diào)整部分行業(yè)建設項目財務基準收益率的通知》（發(fā)改投資［2013］586號）等政策，另一方面應充分考慮PPP項目全生命周期內(nèi)社會資本方可能獲得的全部利潤狀況。除包括投資收益、運營利潤外，還包括建設利潤。這部分利潤隱含在了建設投資總額中，并且是依據(jù)上述兩個文件中的有關規(guī)定確定的，已經(jīng)考慮了建設行業(yè)的因素。再者還需要考慮資本市場上平均收益狀況、項目的風險程度以及PPP投資項目的公益性屬性。

3.在測算準確的基礎上，明確運營維護服務費以年度總額的形式作為招標的標底進行招標。這有利于激勵社會資本方挖掘潛力、創(chuàng)新管理模式、提高技術水平。

4.明確政府運營補貼支出所屬的增值稅稅目、適用的增值稅稅率以及相關優(yōu)惠政策的范圍。這樣可以避免相同項目稅負不同、投資者收益不同的局面，營造一個公平合理的投資環(huán)境。

5.建立監(jiān)督、獎懲、責任追究等相關制度。因為PPP項目周期長、范圍廣、相關利益主體多，容易產(chǎn)生矛盾糾紛的地方也就越多，所以要求每一個環(huán)節(jié)、每一個步驟都以審慎、盡職的態(tài)度執(zhí)行，而建立監(jiān)督、獎懲、責任追究等相關制度可以保障PPP項目的可持續(xù)發(fā)展。