摘 要：旅游公共服務供給是政府（旅游部門）根據(jù)旅游公共需要提供的基礎性、公益性的旅游公共產(chǎn)品與服務的總稱。危機狀態(tài)下，公眾和社會對旅游公共服務供給的需求尤其急迫和特殊。本文正是在這一背景下，從旅游公共服務的構成探討著手，分析了危機狀態(tài)下旅游公共服務供給的重點，提出了強化危機狀態(tài)下旅游公共服務供給的策略。

關鍵詞：旅游；公共危機；公共服務

近年來，來自旅游領域內的危機事件日益突出，其表現(xiàn)形式多種多樣，有來自公共安全領域的突發(fā)事件，如2007年4月1日云南麗江導游在四方街砍傷20余人的惡性事件及2008年西藏拉薩“3·14”打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件引起的旅游危機等；有來自安全事故領域的突發(fā)事件，如2012年4月22日上海享達旅行社一赴常熟旅行團大巴發(fā)生車禍造成重大人員傷亡事件；有來自自然災難領域內的突發(fā)事件，如2008年5月12日四川汶川大地震導致的游客重大傷亡及后續(xù)的旅游蕭條事件；有來自公共衛(wèi)生領域的突發(fā)事件，如2009年因甲型H1N1流感疫情蔓延導致的旅游危機事件等。這些旅游危機事件的發(fā)生不僅僅給游客的人身和財產(chǎn)造成重大損失，也給旅游地的形象帶來了嚴重的負面影響，直接拷問著政府的旅游公共服務能力。但目前國內理論界對危機狀態(tài)下旅游公共服務供給的相關研究十分薄弱，重視不夠，有限的文獻僅指向旅游危機狀態(tài)下公共治理對策研究[1]，旅游危機中政府對信息和傳媒的掌控能力分析[2]，及從個案的角度探討因自然災難引起的旅游危機的應對策略[3]等，幾乎不涉及危機狀態(tài)下的旅游公共服務問題。而國內旅游公共服務領域內的研究，涉及到旅游公共危機或旅游突發(fā)事件的文獻也幾乎為零，因此本研究很有必要，而且具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1 旅游公共服務的構成

旅游公共服務是指政府和其他社會組織、經(jīng)濟組織為滿足海內外旅游者的公共需求，而提供的基礎性、公益性的旅游公共產(chǎn)品與服務。旅游公共需求是旅游部門存在的客觀需要，決定著旅游部門活動的范圍。隨著國家建立“服務型政府”戰(zhàn)略的提出，旅游主管部門適應旅游公共需求，加強服務型機關建設，完善旅游公共服務成為了旅游部門對我國旅游業(yè)階段性發(fā)展特征的自覺把握，對于推動我國旅游業(yè)又好又快發(fā)展，實現(xiàn)建設世界旅游強國目標具有重要而深遠的影響。

旅游公共服務是一個相對復雜的體系，政府（旅游部門）提供的旅游公共服務主要由三部分組成[4]：

1.1 基礎性旅游公共服務

它是政府公共部門生產(chǎn)的、提供全體社會成員平等消費和享有的無差別公共服務。主要包括：（1）旅游基礎設施建設。如交通運輸設施設備、公共景觀和環(huán)境建設、交通和景區(qū)旅游集散點的休憩設施等。（2）旅游公共信息平臺。主要指面向社會、市場、游客和旅游相關企業(yè)、從業(yè)者提供的公益性、基礎性的信息服務。如目的地的道路與旅游設施標志系統(tǒng)、游客服務中心及旅游資訊發(fā)布系統(tǒng)等。（3）旅游生態(tài)建設與保護。重點旅游區(qū)及周邊地區(qū)、主要風景廊道生態(tài)植被保護與恢復，旅游城鎮(zhèn)環(huán)保基礎設施建設，重點遺產(chǎn)環(huán)境保護等。（4）旅游公益事業(yè)。旅游教育培訓，包括旅游專業(yè)人才培養(yǎng)、職業(yè)技能培訓以及國民旅游素質教育等；旅游社會功能，如促進旅游就業(yè)、扶貧等公益事業(yè)。

1.2 市場性旅游公共服務

它是既能滿足公共需要，又能滿足企業(yè)和個人需要，可以吸收企業(yè)、非政府組織共同參與，通過市場競爭方式進行生產(chǎn)的公共服務。主要包括：（1）旅游公共資源開發(fā)與管理。如編制區(qū)域性旅游開發(fā)規(guī)劃、組織對國家自然和文化遺產(chǎn)的開發(fā)管理、協(xié)調相關資源的開發(fā)利用等。（2）旅游公共安全保障。包括旅游安全監(jiān)測和預警、旅游安全基礎設施建設、旅游公共突發(fā)事件應急救助、國際旅游安全合作等。（3）旅游交流、合作與宣傳。主要是旅游目的地形象宣傳、國家重點產(chǎn)品及市場推廣、國家間旅游合作和大型旅游公益活動等。（4）旅游消費促進及福利。比如不斷優(yōu)化旅游消費環(huán)境、保護消費者權益和處理各種利益訴求、鼓勵和促進各種旅游福利政策出臺等。

1.3 管理性旅游公共服務

它是政府為了維護旅游經(jīng)營公平，建立有序的旅游市場秩序，對旅游經(jīng)營單位開展的管制性公共服務。主要包括：（1）對從事旅游經(jīng)營的企業(yè)和個人，進行必要的市場準入審批及復核、年審等。如旅行社經(jīng)營許可和導游從業(yè)許可等。（2）制定和推廣國家級旅游服務規(guī)范和標準。（3）旅游行政管理部門依據(jù)有關法規(guī)，對違反法規(guī)的經(jīng)營行為進行行政處罰。（4）協(xié)調相關的非政府組織開展合作。旅游行業(yè)協(xié)會是旅游市場主體的代表，通過協(xié)會實施管理是今后的發(fā)展趨勢。

2 旅游危機中公共服務供給的重點

由于旅游公共危機具有突發(fā)性、緊急性、高度的不確定性、影響的社會性及公共決策的非程序化等特點，這就促使危機狀態(tài)下的旅游公共服務體系建設不僅不能局限于常態(tài)，而是要超越一般狀態(tài)，要從有利于危機預警、識別、隔離、管理及善后的角度，強化重點領域內的公共服務供給，保證將旅游公共危機的負面影響控制在最小范圍，將旅游公共危機的善后提高到最佳狀態(tài)。

由于不同性質的旅游公共危機特點不同，因而，其所要求的公共服務供給重點亦各異：（1）對于自然災害類旅游公共危機，應突出基礎性旅游公共服務供給，特別是應加強旅游基礎設施建設和旅游生態(tài)建設與保護；（2）對于事故災難類旅游公共危機，應突出市場性旅游公共服務和管理性旅游公共服務供給，強化旅游公共安全保障，嚴格市場準入，積極推廣國家級旅游服務規(guī)范和標準，打擊違法違規(guī)經(jīng)營行為等；（3）對于公共衛(wèi)生類旅游公共危機，應突出基礎性旅游公共服務供給，特別是旅游公共信息平臺建設和旅游公益事業(yè)發(fā)展，同時必要的旅游交流、合作與宣傳也必不可少；（4）對于社會安全類的旅游公共危機，應突出市場性旅游公共服務和管理性旅游公共服務的供給，特別是在加強旅游公共安全保障，完善旅游法制建設，強化旅游行業(yè)自律等方面，政府應有所作為。

正因為危機狀態(tài)下社會及旅游業(yè)對旅游公共服務供給的需求與常態(tài)下有相當差距，這就要求各級政府及旅游主管部門應樹立危機意識，有計劃、有步驟、有重點地進行旅游公共服務體系建設：常態(tài)下注重旅游公共服務供給體系的整體建設和不斷完善；危機狀態(tài)下著眼于重點領域內的旅游公共服務供給。在不斷建立、完善和優(yōu)化旅游公共服務體系的同時，積極探索危機狀態(tài)下旅游公共服務的響應機制，提高旅游公共服務作用于公共危機預警、控制和恢復的能力。

3 強化危機狀態(tài)下旅游公共服務供給的策略

根據(jù)旅游公共危機發(fā)展演變的特點，一般情況下，旅游公共危機可以劃分為四個相對獨立的時期，即前兆階段、緊急階段、持久階段和恢復階段。前兆階段是旅游公共危機發(fā)生之前各種危機先兆集中出現(xiàn)的階段；緊急階段是危機關鍵性事件已經(jīng)發(fā)生，演變迅速，出人意料，危害嚴重的階段；持久階段是危機性質得以甄別，事件有所控制，但問題沒有得到徹底解決的階段；恢復階段是事件得到完全解決，恢復重建工作進展順利，社會價值和行為準則回歸常態(tài)的階段。旅游公共危機四個發(fā)展階段特點不同，政府（旅游部門）公共服務供給的內容、方式亦應不同，相應策略也必須符合各個階段的實際。

3.1 前兆階段

建立危機狀態(tài)下旅游公共服務供給系統(tǒng)，包括決策系統(tǒng)、協(xié)調系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、輔助系統(tǒng)及咨詢系統(tǒng)等，制訂旅游公共危機應急預案，加強危機監(jiān)測，保持信息暢通，及時識別危機。從組織機構、危機控制計劃、危機應對的人、財、物準備，甚至危機控制模擬演練等方面，強化政府（旅游部門）旅游公共服務的供給保障。

3.2 緊急階段

啟動旅游公共危機應急預案，旅游公共服務供給系統(tǒng)全面響應和高效運轉，重視危機決策，優(yōu)化危機處理的資源配置和社會協(xié)調，積極借助新聞媒體，建立信息發(fā)布平臺，正確引導社會輿論，加大救援力度，本著“以人為本”的基本理念，以保障公民的生命和財產(chǎn)安全為重點，充分發(fā)揮政府（旅游部門）在旅游危機中的公共服務供給主體作用，將危機損失控制在最低范圍之內。

3.3 持久階段

及時發(fā)現(xiàn)危機產(chǎn)生的根源和擴散途徑，積極采取有效手段阻斷其發(fā)展；采取隔離措施，通過物理手段隔離危害源頭，必要的情況下亦可進行人員隔離；對危機受害者進行及時救助、治療和必要的心理干預；對遭受破壞的財產(chǎn)、場地進行搶救和簡易修復；維護危機發(fā)生區(qū)域的社會治安和社會穩(wěn)定；必要的公共政策傾斜；尋求社會援助；加強宣傳、溝通與合作等。

3.4 恢復階段

積極進行危機利用，尋求變壞事為好事的策略，制定危機恢復的長遠的發(fā)展規(guī)劃，進行危機后的生產(chǎn)、生活設施的恢復和生活秩序的重建，進行公眾危機心理創(chuàng)傷的安撫與慰籍，開展危機調查和追究危機責任人的責任，總結危機經(jīng)驗和教訓等。近年來，旅游學界不斷探索的“黑色旅游”開發(fā)，就是尋求危機利用途徑，變壞事為好事的一種有益嘗試，它為危機恢復階段改善政府公共服務供給方式提供了新的思路。

總之，隨著旅游領域內公共危機的不斷爆發(fā)，強化危機狀態(tài)下旅游公共服務供給顯得十分重要。危機狀態(tài)下旅游公共服務供給必須根據(jù)旅游公共危機的性質不同突出不同的重點，而不必著眼于整個旅游公共服務供給體系建設。由于旅游公共危機發(fā)展演化分為前兆、緊急、持久和恢復四個特點明顯不同的階段，政府（旅游部門）亦應形成符合四個發(fā)展階段特點的公共服務供給策略。

參考文獻

[1]毛錦茹.公共政策視野下旅游公共治理探析——關于危機管理的個案研究[J].旅游論壇，2009，2（3）：424-427

[2]馬騰飛，李見明. 泰國旅游危機中政府對信息和傳媒的掌控能力分析[J].東南亞縱橫，2006，（11）：56-59

[3]田敏.大地震后旅游危機應對的思考——基于政府層面的探討[J]. 特區(qū)經(jīng)濟，2008，（11）：154-155

[4]劉小軍. 對加強旅游公共服務若干問題的思考[J]. 旅游調研，2007， （9）

作者簡介

黃倫寬（1973-），男，漢族，重慶市沙坪壩區(qū)委黨校副教授，主要從事法學與行政管理研究。