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        科技創(chuàng)新政策質(zhì)量特征及評價指標體系研究

        2018-11-06 10:15:10薛景
        山東青年 2018年8期

        薛景

        摘要:近年來,科技創(chuàng)新政策質(zhì)量越來越受到關(guān)注。雖然學術(shù)界對科技創(chuàng)新政策的研究很多,但卻沒有對科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的內(nèi)涵進行明確的界定,基于此,本文對科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的內(nèi)涵進行了深入的研究,并在此基礎(chǔ)上,探討了科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的主要特征,詳細闡述了科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的前瞻性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性與可操作性。最后從政策系統(tǒng)、政策過程、政策結(jié)果三個方面,構(gòu)建了科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的評價指標體系。

        關(guān)鍵詞:政策系統(tǒng);政策過程;政策結(jié)果;科技創(chuàng)新政策質(zhì)量

        我國對科技創(chuàng)新政策的研究始于上個世紀80年代,較之世界上其他國家,起步較晚。但隨著實踐的深入發(fā)展,我國科技創(chuàng)新政策發(fā)展也取得了重大的突破。從鄧小平同志提出“科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力”這一著名論斷以來,我國相繼出臺了大量關(guān)于支持和鼓勵科技創(chuàng)新的法律法規(guī),有效地推動了科技創(chuàng)新事業(yè)的發(fā)展。黨的十八大明確提出要實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,黨的十八屆五中全會也強調(diào),實現(xiàn)“十三五”時期發(fā)展目標,必須樹立“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。黨的十九大報告提出“加快建設(shè)創(chuàng)新型國家”,并指明了方向:2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化,我國經(jīng)濟實力、科技實力將大幅躍升,躋身創(chuàng)新型國家前列??萍紕?chuàng)新關(guān)系到一個國家的前途和命運,所以社會各界學者都格外重視科技創(chuàng)新政策的理論研究。

        一、 科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的內(nèi)涵研究

        國外學者就什么是科技創(chuàng)新政策已經(jīng)作了大量的探討,我國學者也對其進行了一些研究,比較有代表性的定義如下:

        肖士恩提出,科技創(chuàng)新政策是指政策制定機構(gòu)基于科技進步和經(jīng)濟增長的目的,對本轄區(qū)內(nèi)的社會公共資源進行權(quán)威性分配,它包括政策制定、政策實施和政策評價三個階段;張永安,耿吉吉,王燕妮則提出,科技創(chuàng)新政策,即政府在一定時期內(nèi)為實現(xiàn)既定的科技、經(jīng)濟與社會戰(zhàn)略目標而制定和推行的,有關(guān)貫徹科教興國戰(zhàn)略、支持科技進步和創(chuàng)新的基本準則[1]。

        朱正奎認為,簡單說來,所謂科技創(chuàng)新政策,即國家和地區(qū)采取的一系列支持和鼓勵科技創(chuàng)新的直接措施和間接措施[2];張傳杰,張妍則認為,科技創(chuàng)新政策是政府為履行自身職能而采用的工具和手段的總和,在引導、支持、鼓勵創(chuàng)新活動和成果應(yīng)用方面具有顯著影響力。

        科技創(chuàng)新政策研究是一種新興的研究,是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力的需要,也是發(fā)展國家科技創(chuàng)新事業(yè)的需要??萍紕?chuàng)新作為核心競爭力,對綜合國力的影響可見一斑。為了占據(jù)新的制高點,世界各國、各地區(qū)的政府和學者都把科技創(chuàng)新政策質(zhì)量作為增強本國競爭力的法寶。通過查找相關(guān)的文獻和資料,發(fā)現(xiàn)對科技創(chuàng)新政策質(zhì)量內(nèi)涵的界定如下:

        盡管對政策質(zhì)量內(nèi)涵的界定眾說紛紜,但有一點是共同的,那就是從效率和公平兩個方面來進行界定。簡單來說,大部分學者認為,所謂政策質(zhì)量,就是指政策價值的合法性和政策效率的合理性[3]。

        目前學術(shù)界對于科技創(chuàng)新政策評價的理論研究并不算少,然而卻沒有明確界定出科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的內(nèi)涵,以至于提到科技創(chuàng)新政策質(zhì)量時,它都是作為一種主觀性的價值判斷[4]。綜上所述,本文認為科技創(chuàng)新政策質(zhì)量是指科技創(chuàng)新政策的合理程度,即與政策目標的契合程度、對信息資源的利用程度、與政策環(huán)境的適應(yīng)程度以及對政策對象利益的體現(xiàn)程度。

        二、 科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的特征研究

        科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的優(yōu)劣直接影響著國家經(jīng)濟社會的發(fā)展,一項好的科技創(chuàng)新政策,可以支持和鼓勵科技進步與創(chuàng)新,增強國家創(chuàng)新能力;反之,一項差的科技創(chuàng)新政策,會阻礙科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化和社會進步。因此,在衡量一個國家政治文明程度的時候,通常會考慮科技創(chuàng)新政策質(zhì)量這個因素。

        (一) 科技創(chuàng)新政策的前瞻性

        高質(zhì)量的科技創(chuàng)新政策具有前瞻性的特點。當今社會,科學技術(shù)發(fā)展日新月異,知識與信息的流動越來越快,創(chuàng)新周期也不斷縮短,因此,科技創(chuàng)新政策背負著巨大的歷史重擔,它需要精確地了解到未來科技發(fā)展的一個趨勢和主流方向。雖然科技創(chuàng)新政策是為解決現(xiàn)實問題而提出的,但這并不代表它不是對未來的發(fā)展的一種安排與指南。用前瞻性來衡量科技創(chuàng)新政策,意在表明以前實施的科技創(chuàng)新政策要為將來出臺的科技創(chuàng)新政策作必要的鋪墊。在實際生活中,為了對科技創(chuàng)新政策的前瞻性進行衡量和評價,通常會引入時限性的概念,也就是在未來某一時點對科技創(chuàng)新政策的前瞻性進行考量[5]。

        (二) 科技創(chuàng)新政策的戰(zhàn)略性

        高質(zhì)量的科技創(chuàng)新政策具有戰(zhàn)略性的特點。戰(zhàn)略性是指科技創(chuàng)新政策服務(wù)于總體的科技經(jīng)濟社會發(fā)展目標,而不僅僅局限于單方面的短期目標??萍紕?chuàng)新政策的戰(zhàn)略性,簡單來說,就是一個國家確定的關(guān)于未來很長一段時期內(nèi)(通常是5年或者5年以上)科技創(chuàng)新發(fā)展的整體目標,它對經(jīng)濟社會全局和長遠發(fā)展具有不可忽視的作用;科技創(chuàng)新政策是基于整體制定的,在總體上能夠起到重要作用,對總體有關(guān)鍵的或方向性的指導意義??萍紕?chuàng)新政策的戰(zhàn)略性具體體現(xiàn)在以下三個方面:首先,要進行戰(zhàn)略定位,通過國際和國內(nèi)環(huán)境條件對比分析,確定國家在世界科技之林中所處的地位;其次,要進行戰(zhàn)略選擇,選擇走適合自身發(fā)展的道路;最后,通過制定一系列科技創(chuàng)新政策將目標付諸于實踐。

        (三) 科技創(chuàng)新政策的系統(tǒng)性

        高質(zhì)量的科技創(chuàng)新政策更加注重系統(tǒng)性,系統(tǒng)性是指科技創(chuàng)新政策的制定和執(zhí)行牽扯到經(jīng)濟和社會的眾多部門,必須要加強不同部門之間的溝通和協(xié)調(diào),避免政出多門、相互矛盾和相互扯皮情況的發(fā)生[6]??萍紕?chuàng)新事業(yè)的發(fā)展必須統(tǒng)籌兼顧,要正確處理好眼前利益和長遠利益兩者之間的關(guān)系,不能以犧牲資源、環(huán)境為代價來推動經(jīng)濟增長和促進科技和社會進步。為防止政策自相矛盾情況的發(fā)生,政策主體需要從系統(tǒng)性出發(fā)來制定科技創(chuàng)新政策,以保證前后政策的相對一致性。因此,在制定和執(zhí)行科技創(chuàng)新政策時,必須兼顧教育科技、經(jīng)濟發(fā)展、生活質(zhì)量、社會穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境等眾多系統(tǒng),促進地區(qū)行業(yè)部門之間的溝通與交流。

        (四) 科技創(chuàng)新政策的可操作性

        高質(zhì)量的科技創(chuàng)新政策具有可操作性的特點??萍紕?chuàng)新政策是觀念層面的東西,要具有現(xiàn)實性,變成現(xiàn)實層面的東西,其可操作性是個關(guān)鍵因素??刹僮餍允侵缚萍紕?chuàng)新政策要便于相關(guān)政策執(zhí)行者和政策承受者應(yīng)用,要能夠很方便地完成政策的各種要求,簡單來說,就是指科技創(chuàng)新政策的各項措施在實踐中容易推行,是科技創(chuàng)新政策的有效執(zhí)行在技術(shù)層面上的表現(xiàn)[7]。在當今時代,科技創(chuàng)新政策的可操作性更多地體現(xiàn)為在投入成本足夠低的情況下實現(xiàn)所要達到的科技經(jīng)濟社會發(fā)展目標。概括地講,科技創(chuàng)新政策要具有可操作性,必須具備三個條件。首先,科技創(chuàng)新政策目標的合理性,也就是說科技創(chuàng)新政策的目標應(yīng)當切實可行。其次,科技創(chuàng)新政策工具的合理性,也就是說科技創(chuàng)新政策的工具要選擇得當。具體說來,可以采用的科技創(chuàng)新政策工具主要有:財政政策、金融政策和稅收政策等。最后,科技創(chuàng)新政策內(nèi)容的合理性,也就是說科技創(chuàng)新政策的內(nèi)容應(yīng)當科學可靠。

        三、 科技創(chuàng)新政策質(zhì)量評價指標體系研究

        構(gòu)建科技創(chuàng)新政策質(zhì)量評價指標體系是一項十分復雜而細致的工作,盡管迄今為止學術(shù)界對于科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的評價指標體系仁者見仁智者見智,但卻存在著這樣的共識:一項質(zhì)量高的科技創(chuàng)新政策,首先,它能夠滿足社會總體發(fā)展的根本要求;其次,它有助于后期的操作和執(zhí)行;再次,它有利于提升政策本身的執(zhí)行力;最后,它可以加快和促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展[8]。

        (一) 科技創(chuàng)新政策系統(tǒng)評價

        從系統(tǒng)論的角度看,科技創(chuàng)新政策的運行是以科技創(chuàng)新政策系統(tǒng)為基礎(chǔ)的,科技創(chuàng)新政策系統(tǒng)是政策研究的重要內(nèi)容,是研究政策質(zhì)量的前提。我國學者普遍認為,科技創(chuàng)新政策系統(tǒng)就是由科技創(chuàng)新政策主體、政策客體、政策環(huán)境及其政策工具之間相互影響、相互作用而構(gòu)成的系統(tǒng)。從科技創(chuàng)新政策主體、客體、環(huán)境及其工具之間相互關(guān)系的角度對科技創(chuàng)新政策系統(tǒng)進行評價分析,是科技創(chuàng)新政策質(zhì)量評價指標體系研究必不可少的部分。

        科技創(chuàng)新政策系統(tǒng)的評價指標主要是合法性、有效性、充分性、社會發(fā)展總體指標??萍紕?chuàng)新政策的合法性是評價科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的一個重要范疇,包括兩層含義,一是政治層面的正當性,即科技創(chuàng)新政策是否體現(xiàn)公民意志、維護公民利益;二是科技創(chuàng)新政策本身、制定過程是否符合具體法律法規(guī)的約束性。有效性是指科技創(chuàng)新政策能否順利實現(xiàn)科技經(jīng)濟社會目標,在實際生活中產(chǎn)生預期的效果,解決發(fā)展過程中遇到的問

        題[9]。一項科技創(chuàng)新政策如果不能解決問題,那它就會被認定為是無效的。無效的科技創(chuàng)新政策會將政策通道堵塞起來,從而阻礙新的科技創(chuàng)新政策的出臺。充分性是指一項科技創(chuàng)新政策,在其目標實現(xiàn)后,解決問題的程度如何。社會發(fā)展總體指標,是指科技創(chuàng)新政策在實施前社會發(fā)展情況是怎樣的,在實施后社會發(fā)展情況又是怎樣的,是一種對比性研究,主要研究科技創(chuàng)新政策對社會進步的影響,它包括經(jīng)濟、政治、社會、行政、風險五個方面。

        (二) 科技創(chuàng)新政策過程評價

        科技創(chuàng)新政策過程評價是一種全方位的評價方式,但由于其涉及面廣,因此所花費成本比較高。通常它關(guān)注的焦點是從政策制定、執(zhí)行、監(jiān)控、評估到終結(jié)的整個過程,這樣方便隨時了解情況,以供政策制定主體參考,是否要終結(jié)或者繼續(xù)一項科技創(chuàng)新政策。

        科技創(chuàng)新政策過程的評價指標包括適當性、執(zhí)行能力、可行性、公眾參與度、社會可持續(xù)發(fā)展等。適當性,是指科技創(chuàng)新政策的科技經(jīng)濟社會發(fā)展目標在現(xiàn)實生活中的重要性程度和緊迫性程度;所謂執(zhí)行能力,主要是考察科技創(chuàng)新政策成功或失敗背后的深層次原因,從而提出對策和建議;可行性在于科技創(chuàng)新政策能否積極適應(yīng)多變的政策環(huán)境并得到順利執(zhí)行,包括政治可接受性、經(jīng)濟可承受性、社會可接受性和管理可行

        性[10]。一項科技創(chuàng)新政策是否成功,常常取決于它的公民參與度。在民主日益發(fā)展的今天,公眾參與不僅越來越普遍,而且發(fā)揮著舉足輕重的作用。社會可持續(xù)發(fā)展,是指科技創(chuàng)新政策旨在把發(fā)展作為自己的首要選擇與追求目標,強調(diào)發(fā)展以改善和提高生活質(zhì)量為目的,與社會進步相適應(yīng)。一項生命力持久的科技創(chuàng)新政策,其必然具有兼容性,不會和其他經(jīng)濟、社會、文化政策產(chǎn)生矛盾,與此同時,它還必須具有靈活性和前瞻性,能夠應(yīng)對不斷發(fā)展的政策環(huán)境,以保證科技創(chuàng)新政策的連續(xù)性。一項高質(zhì)量的科技創(chuàng)新政策除了可以實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展,解決政策動態(tài)演變過程中出現(xiàn)的發(fā)展問題,還可以明確所要達成的既定政策目標,充分運用現(xiàn)行的制度規(guī)范和基本行動準則去指導人們的行為和活動,從真正意義上滿足人們的發(fā)展需求。

        (三) 科技創(chuàng)新政策結(jié)果評價

        政策結(jié)果是科技創(chuàng)新政策質(zhì)量評價的關(guān)鍵,具體來說,人們會比較關(guān)注政策實施的結(jié)果,并以此來評判政策是否實現(xiàn)了其既定的目標??萍紕?chuàng)新政策結(jié)果的評價指標包括效率、效益、回應(yīng)性、公平性等。

        效率指標是評價科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的關(guān)鍵要素,通過成本效能分析和成本效益分析,可以反映出某一項科技創(chuàng)新政策本身質(zhì)量的優(yōu)劣。效益指標是評價一項科技創(chuàng)新政策的質(zhì)量時不能忽視的考量標準,它以一項科技創(chuàng)新政策實現(xiàn)其科技經(jīng)濟社會目標的程度作為測量尺度,來考察該項科技創(chuàng)新政策產(chǎn)生的效果是否與既定的政策目標相符合[11]?;貞?yīng)性指標是對科技創(chuàng)新政策質(zhì)量的總體評價,關(guān)注的是特定科技創(chuàng)新政策在其執(zhí)行后能夠在多大程度上滿足群體或個人的需要,主要考察科技創(chuàng)新政策出臺后帶來的社會影響。公平性指的是成本和效益在社會不同利益群體之間的不同分配。用公平性來評價科技創(chuàng)新政策質(zhì)量,它關(guān)注的焦點是個人、團體或組織是否被公平地對待,尤其是社會弱勢群體是否享受到了更多人性化的服務(wù)[12]??萍紕?chuàng)新政策要特別關(guān)注那些社會弱勢群體,需要更多地為他們考慮,為他們爭取更大的利益,實現(xiàn)真正意義上的社會公平。

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        (作者單位:中共上海市委黨校,上海 200000)

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