尤梓
有些國家認(rèn)為,政府官員系高智商人群,查處其違法亂紀(jì)行為,監(jiān)察機(jī)關(guān)非權(quán)重技超不可。從各國反腐機(jī)構(gòu)被賦予的權(quán)力來看,大致可以分為基本權(quán)限、全面性權(quán)限以及部分司法權(quán)限。
調(diào)查、建議、批評這些權(quán)力,基本是所有反腐敗機(jī)構(gòu)均有的。當(dāng)然,同樣是調(diào)查,有些國家用得就更充分,比如印度中央調(diào)查局的“一致同意單”。作為印度對公務(wù)人員的腐敗行為調(diào)查的專門機(jī)關(guān),印度中央調(diào)查局通常與有關(guān)部門共同擬定或單獨(dú)提出廉潔性有疑問的官員名單,重點(diǎn)監(jiān)視。這個(gè)名單稱為雙方“一致同意單”,通常由調(diào)查局副局長或聯(lián)勤處長與各部門廉政主任或秘書長,在定期聯(lián)席會(huì)議上確定。若某一高級官員名字上了“一致同意單”,其所在部門廉政主任和調(diào)查局都要不動(dòng)聲色地審查他是否廉潔。調(diào)查局會(huì)派專人監(jiān)視他與別人的接觸和生活方式,對他的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)來源進(jìn)行秘密偵查。
除了基本權(quán)限之外,一些反腐機(jī)構(gòu)還有行政處分權(quán)或者懲戒權(quán)。美國肯塔基州由于存在嚴(yán)重腐敗問題,1985年就制定了《利益沖突條例》,并成立由州長任命的獨(dú)立機(jī)構(gòu)——廉政委員會(huì),專門監(jiān)督條例制定。廉政委員會(huì)不是司法機(jī)構(gòu),但是可以舉行聽證會(huì)進(jìn)行裁決,視情節(jié)嚴(yán)重程度,處以最高2000美元的罰款、公開警告直至撤職等。當(dāng)然,如果是重大的案件,還是要移交檢察院提起公訴。
一些反腐敗機(jī)構(gòu)還會(huì)被賦予部分司法權(quán)限,比如刑偵權(quán)、拘捕權(quán)、起訴權(quán)、“不證明無辜即為有罪”(即不必查實(shí)涉嫌者的具體貪污犯罪行為,只要能證明其生活標(biāo)準(zhǔn)或擁有的財(cái)產(chǎn)超過其合法收入而又不能做出圓滿解釋,即可提出起訴,由法庭審判)的“判罪權(quán)”等。
在文萊、印度、新加坡等國,來源不明的財(cái)產(chǎn)屬于“無法作出合理解釋的財(cái)產(chǎn)”,按賄賂罪論處。調(diào)查人員不必查實(shí)嫌犯的具體貪污犯罪行為,只要能證明其生活標(biāo)準(zhǔn)或擁有的財(cái)產(chǎn)與其合法收入不相符,則無法解釋來源或提不出相反證據(jù)的一切財(cái)產(chǎn),都將被認(rèn)定為賄賂所得。
埃及行政監(jiān)察署的權(quán)力和辦案手段更為強(qiáng)硬,擁有公開或秘密調(diào)查、調(diào)檔、偵查、搜查、逮捕等權(quán)力。該署的調(diào)查人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)可使用武器,對嫌疑犯進(jìn)行跟蹤、盯梢,隨時(shí)調(diào)閱涉案絕密檔案,有權(quán)持檢察院開具的搜捕證直接抓捕嫌疑犯和搜繳贓物。此外,該署不僅擁有建議權(quán)和處分權(quán),還有越級報(bào)告權(quán),即在必要時(shí)可以越過總理就一些重要情況直接向總統(tǒng)報(bào)告。該署每名監(jiān)察官還都被要求建立自己的情報(bào)來源,而是否擁有可靠有效的情報(bào)來源,被列為判斷監(jiān)察官工作成效的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。埃及每個(gè)行政監(jiān)察官的情報(bào)來源,相當(dāng)于各自的情報(bào)網(wǎng)絡(luò),是他們獲取案件線索與調(diào)查的獨(dú)特手段。
美國紐約市監(jiān)察局的官員,也有自己獨(dú)特的線索來源——他們在每150名官員中故意安插1名聯(lián)系人,對官員腐敗行為進(jìn)行日常性監(jiān)控。這種聯(lián)系人類似于偵查機(jī)關(guān)的線人,是反腐敗機(jī)構(gòu)直接聯(lián)系的內(nèi)部人和監(jiān)督人,是獲得內(nèi)部腐敗線索的特別渠道。
此外,在美國反腐中,最為外界關(guān)注的秘密調(diào)查手段,就是“誘捕”,也即釣魚反腐。美國很多反腐敗機(jī)構(gòu),比如美國設(shè)在各部門和各獨(dú)立機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)察長辦公室、聯(lián)邦調(diào)查局等,都有誘捕的權(quán)限。最近一起是2014年,美國北卡羅萊納州最大的城市夏洛特市的市長帕特里克·迪安杰羅·坎農(nóng)受賄案。
美國聯(lián)邦調(diào)查局于2010年8月起,布置了長達(dá)4年的臥底行動(dòng)??厕r(nóng)先后5次從充當(dāng)臥底的調(diào)查人員手中接受賄賂,其中2013年1月至2014年2月期間,從冒充房地產(chǎn)開發(fā)商的聯(lián)邦調(diào)查局特工那里,接受超過4.8萬美元的現(xiàn)金以及機(jī)票、拉斯維加斯的酒店房間和豪華公寓使用權(quán)等賄賂。作為回報(bào),坎農(nóng)僅僅是給開發(fā)商提供負(fù)責(zé)城市規(guī)劃、分區(qū)和許可的官員聯(lián)絡(luò)方式,卻面臨50年的監(jiān)禁還要加上多達(dá)百萬美元的罰款。
意大利、德國等國家,在反腐中都允許誘捕。意大利上世紀(jì)90年代掀起的反腐風(fēng)暴,使一批高官紛紛落馬。溯其起源,就是米蘭市檢察院派線人以要求承包工程為名,向米蘭養(yǎng)老院院長基耶薩行賄。當(dāng)基耶薩將賄金放入抽屜后,檢察官和司法警察一擁而入,人贓俱獲?;_被捕后,反貪風(fēng)暴由此拉開序幕,查出1200多起貪污腐敗案件,共涉及8位前總理和5000多名經(jīng)濟(jì)和政界人士,有300多名議員接受了調(diào)查,成為意大利當(dāng)代最著名的反腐敗運(yùn)動(dòng)。
美國的反腐機(jī)構(gòu),還管得很寬。任何外國人或外國公司只要“通過電話、電子郵件、短信或傳真與美國人或美國公司聯(lián)系,或使用美國銀行服務(wù)途經(jīng)美國”,都會(huì)受美國管轄。
美國的聯(lián)邦調(diào)查局除對涉嫌受賄的政府官員采用秘密偵查手段外,還會(huì)對聯(lián)邦政府重要職位候選名單上的人,展開秘密偵查。其調(diào)查情況不公諸于眾,但是經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn),可以供國會(huì)參議院審查批準(zhǔn)任命時(shí)參考。
澳大利亞聯(lián)邦和州犯罪案件調(diào)查局,在調(diào)查政府官員和公務(wù)人員時(shí),可以介入警方調(diào)查的案件,有權(quán)秘密搜查、聆訊案件,有權(quán)拘捕、監(jiān)聽電話及安排證人保護(hù)計(jì)劃。
對反腐機(jī)構(gòu)權(quán)力和手段的限制或者制約,也成為各國的重點(diǎn),目的要把監(jiān)察權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。這些限制,不僅是其他機(jī)構(gòu)的制衡,還包括手段使用程序、范圍的嚴(yán)格規(guī)定,基本上遵循“法不授予皆為禁區(qū)”的原則。很多國家都將法院,作為制衡反腐部門秘密監(jiān)察手段的重要機(jī)構(gòu)。
新加坡貪污調(diào)查局成立于1952年,是新加坡的反貪污執(zhí)法機(jī)構(gòu)。新加坡貪污調(diào)查局直接隸屬于新加坡總理公署,其局長由新加坡總統(tǒng)根據(jù)總理的提名任命,工作由總理直接領(lǐng)導(dǎo),對總理負(fù)責(zé)。該局的垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,在防止反腐冤假錯(cuò)案中發(fā)揮了重要作用。其調(diào)查活動(dòng),必須接受總檢察署及其檢察官的指導(dǎo)與監(jiān)督。如貪污調(diào)查局行使針對貪污賄賂犯罪人的財(cái)產(chǎn)狀況的調(diào)查權(quán),以及調(diào)查《預(yù)防腐敗法》以外的犯罪時(shí),必須得到檢察官的授權(quán);貪污調(diào)查局只負(fù)責(zé)調(diào)查,起訴由檢察官負(fù)責(zé)。另外,該局的調(diào)查員,只能以控方證人的身份出庭作證等。