劉景嬋 馬寶珠

[摘 要]采用公私合作模式（PPP）有利于企業(yè)對(duì)政府方針政策的正確把握，從而提高投資的成功率，幫助政府緩解了資金壓力，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。為促進(jìn)PPP模式在我國的進(jìn)一步發(fā)展，從事前預(yù)防、事中監(jiān)控、事后彌補(bǔ)三個(gè)維度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析并提出管控對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]公私合作模式；風(fēng)險(xiǎn)分析；風(fēng)險(xiǎn)管理控制

[中圖分類號(hào)]F283

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2018）05-0121-03

Abstract： The use of the public private partnership model （PPP） is conducive to the correct grasp of the government policy and policy， thus improving the success rate of investment， helping the government relieving the pressure of funds and reducing the risk of investment.In order to promote the further development of Chinas PPP， this paper carries out risk analysis from multiple dimensions and puts forward control countermeasures.

Keywords： Public-private Partnership； Model PPP Risk Analysis； Risk Management Control

[作者簡介]劉景嬋（1988-），女，山東濟(jì)南人，碩士，研究方向：管理會(huì)計(jì)；馬寶珠（1964-），女，遼寧沈陽人，教授，研究方向：管理會(huì)計(jì)。

一、ppp模式的基本情況

自2014年財(cái)政部推廣PPP模式以來，在橋梁、隧道、收費(fèi)公路、保障性安居工程、機(jī)場、港口、教育、地鐵、醫(yī)療、供熱、養(yǎng)老等公共基礎(chǔ)項(xiàng)目中得以廣泛應(yīng)用，這些項(xiàng)目共同的特點(diǎn)是投資大、建設(shè)周期長、資金回收期長。根據(jù)公共部門和私營組織的投入及合作程度，以及雙方之間不同的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，PPP項(xiàng)目模式可進(jìn)一步分為租賃—運(yùn)營—移交模式（即“LOT模式”）、建設(shè)—運(yùn)營—移交模式（即“BOT模式”）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營模式（即“BOO模式”）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（即“TOT模式”）、改建—運(yùn)營—移交（即“ROT模式”）等多種類型。

二、PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)來源及管控分析

PPP項(xiàng)目需要龐大的規(guī)模投資，嚴(yán)格的技術(shù)把控，以及較長的建設(shè)時(shí)間，參與方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，并且我國運(yùn)用PPP模式的時(shí)間較短，尚未建立專門的法律體系和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，所以從招標(biāo)到落成很容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。圖1為PPP分類體系，伴隨著社會(huì)資本參與程度的不斷提高，社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度也在不斷提升，這種變化尺度體現(xiàn)了公共項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)由公共部門向私營部門轉(zhuǎn)移的程度。

（一）PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)類型

1.政治風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)是指東道國政治局面的穩(wěn)定性，政權(quán)的更迭、國家政策的改變都會(huì)影響到項(xiàng)目的實(shí)施。政治風(fēng)險(xiǎn)主要包括國家主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)和政府沒收風(fēng)險(xiǎn)。國家主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，即國內(nèi)政治環(huán)境的改變，政權(quán)的更迭、國家領(lǐng)導(dǎo)人的更換、國家方針政策的更新都有可能導(dǎo)致項(xiàng)目的停置甚至終止。政府沒收風(fēng)險(xiǎn)，即在漫長的建設(shè)運(yùn)營期間，由于國家政府對(duì)基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)和安全十分重視，可能使項(xiàng)目國有化，導(dǎo)致項(xiàng)目被沒收。

2.法律風(fēng)險(xiǎn)

如今我國尚未針對(duì)PPP形成完善的法律體系。首先，關(guān)于PPP的立法多為部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，沒有上升到國家高度的立法。當(dāng)各方面臨糾紛時(shí)，無法可依，造成的損失無法落實(shí)。其次，相關(guān)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)之間不配套，使各政府職能部門不協(xié)調(diào)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)無所適從，同時(shí)造成行政管理的低效，有損公信力。最后，缺乏完善的財(cái)政、金融、定價(jià)、資源配置的法律體系。這些不穩(wěn)定性都會(huì)影響PPP項(xiàng)目的落實(shí)。

3.市場風(fēng)險(xiǎn)

資本市場存在不可預(yù)測性和市場競爭性，項(xiàng)目決策者的決策失誤導(dǎo)致項(xiàng)目不能正常獲取利益，包括價(jià)格下降、需求量下降、消費(fèi)者分配、生產(chǎn)建造成本增加等。

4.完工風(fēng)險(xiǎn)

完工風(fēng)險(xiǎn)是指不能按時(shí)保質(zhì)保量地完成項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營，主要包括資金到位不及時(shí)導(dǎo)致的完工延誤，地震、洪水等不可抗力導(dǎo)致的完工延誤，發(fā)現(xiàn)文物導(dǎo)致的完工延誤，工程質(zhì)量缺陷導(dǎo)致的完工延誤，征地拆遷導(dǎo)致的完工延誤，以及規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致的完工延誤。

5.成本風(fēng)險(xiǎn)

成本風(fēng)險(xiǎn)是指在預(yù)算成本之外產(chǎn)生了額外費(fèi)用，即發(fā)生“超支”。產(chǎn)生“超支”的因素有很多方面。例如，項(xiàng)目建設(shè)期間項(xiàng)目設(shè)計(jì)的臨時(shí)改變，項(xiàng)目的增設(shè)，建造環(huán)節(jié)發(fā)生差錯(cuò)的補(bǔ)救措施，工程物資的價(jià)格上升等。

6.金融風(fēng)險(xiǎn)

金融風(fēng)險(xiǎn)主要包括以下幾方面：（1）融資風(fēng)險(xiǎn)，指不具備融資能力的社會(huì)資本無法按時(shí)履行合同滿足資金需求；（2）利率風(fēng)險(xiǎn)，指利率的波動(dòng)會(huì)引起貸款利息的增長，從而增加資金成本；（3）外匯風(fēng)險(xiǎn)，外匯匯出受限以及匯率波動(dòng)引起本國和境外投資商產(chǎn)生收入差的風(fēng)險(xiǎn)；（4）通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，通貨膨脹造成物價(jià)上漲、貨幣貶值，需要調(diào)整產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格。

7.運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)主要包括運(yùn)營環(huán)境的改變、項(xiàng)目技術(shù)的把關(guān)、運(yùn)營管理風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

此外，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)還包括信用風(fēng)險(xiǎn)、宏觀環(huán)境、環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)、獲準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)等。

（二）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則

1.協(xié)議原則

PPP項(xiàng)目實(shí)施之前，政府和企業(yè)可以聘請(qǐng)PPP項(xiàng)目專家組進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估，通過簽定合同，達(dá)成協(xié)議，明晰建造運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。企業(yè)不可利用政府部門缺乏專業(yè)知識(shí)簽訂不平等合同，顯失公平的合同容易使政府部門在項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)信用危機(jī)。

2.“誰造成，誰負(fù)擔(dān)”原則

該原則主要是指追究項(xiàng)目的中斷甚至中止是由政府的瀆職造成的還是由企業(yè)的違規(guī)造成的，持果索因，找到問題的源頭，各負(fù)其責(zé)。

3.有效控制能力強(qiáng)弱原則

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由更有能力控制的一方承擔(dān)。在追求多方共贏的合作中，總有一方具有前瞻性眼光和有效的控制力，及早預(yù)見到問題的存在并采取有效的控制，從而降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)控制成本。

4.風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移連續(xù)體變化原則

如社會(huì)資本參與值為零，即完全公有化時(shí)，社會(huì)資本完全不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。隨著社會(huì)資本參與的增加，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)由公共部門向私營部門不斷轉(zhuǎn)移。直至達(dá)到完全私有化，社會(huì)資本完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。完全公有化和完全私有化不屬于PPP項(xiàng)目，只是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移連續(xù)體的兩個(gè)極端。

5.風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配原則

PPP項(xiàng)目所屬的融資性質(zhì)是一種表外融資和無擔(dān)保融資，相對(duì)于表內(nèi)有擔(dān)保的融資，社會(huì)資本方承擔(dān)了更大的融資風(fēng)險(xiǎn)，而且社會(huì)資本還要承擔(dān)大部分的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，因此社會(huì)資本方的報(bào)酬要得到較高的報(bào)酬才符合風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配原則。公共部門把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本的同時(shí)，也應(yīng)該讓渡更多的收益。此外，風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配原則能夠有效調(diào)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方的積極性，吸引更多社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目中，推動(dòng)項(xiàng)目的進(jìn)一步發(fā)展。

6.上、下限控制原則

承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行上、下限控制，讓一方承擔(dān)過多過少的風(fēng)險(xiǎn)，一方面會(huì)破壞公平原則，另一方面也失去了多方合作的意義，違背了合作伙伴共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則。

三、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)策

針對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管控，在事前、事中、事后三個(gè)階段分別采取對(duì)策，本著事前預(yù)防、事中監(jiān)管、事后彌補(bǔ)三個(gè)管控原則，將風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失最小化。

（一）事前預(yù)防

1.完善PPP項(xiàng)目的法律體系。制定專門針對(duì)PPP的單行立法，明確規(guī)定PPP從招標(biāo)到落成應(yīng)遵循的規(guī)則和法律責(zé)任，各部門有法可依，協(xié)調(diào)工作，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一；加強(qiáng)監(jiān)督，設(shè)立專門監(jiān)督部門，降低事前風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率。

2.進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估。組建PPP項(xiàng)目專家組，引進(jìn)國外專家，結(jié)合本國國情，嚴(yán)格、科學(xué)地對(duì)項(xiàng)目從招標(biāo)到落成進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估。從經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、法律、工程管理等角度預(yù)測項(xiàng)目的金融風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等，從而考察項(xiàng)目的可實(shí)施性。

3.形成正式協(xié)議和標(biāo)準(zhǔn)合同文件。項(xiàng)目實(shí)施前，形成正式的協(xié)議和標(biāo)準(zhǔn)的合同文件，明晰責(zé)任分擔(dān)。預(yù)防在問題出現(xiàn)后的推諉扯皮，提高雙方談判效率，降低在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上的談判交易成本。明確的責(zé)任分擔(dān)也有利于參與方對(duì)分內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)的把控。同時(shí)還可以制定調(diào)整方案，PPP項(xiàng)目原本就是一個(gè)長期項(xiàng)目，具有很強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性，調(diào)整方案可以使項(xiàng)目在可控范圍內(nèi)落實(shí)。

（二）事中監(jiān)管

在建設(shè)運(yùn)營期間的績效監(jiān)管主要包括對(duì)質(zhì)量、價(jià)格、管理者素質(zhì)、組織管理、技術(shù)、財(cái)務(wù)、施工等方面的監(jiān)管，目的在于解決市場失靈、成本超支、資金不到位、工程質(zhì)量不符合要求等重要問題，在問題出現(xiàn)時(shí)，采取措施，及時(shí)調(diào)整方案，保障項(xiàng)目順利建造運(yùn)營。

（三）事后彌補(bǔ)

為項(xiàng)目購買保險(xiǎn)，獲得合理的保險(xiǎn)保障。當(dāng)發(fā)生不可抗力事件時(shí)，由于項(xiàng)目無法繼續(xù)進(jìn)行而產(chǎn)生的毀滅性損壞，由保險(xiǎn)公司為政府和企業(yè)分擔(dān)重建責(zé)任。針對(duì)建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，可以考慮第三者責(zé)任險(xiǎn)、人身意外險(xiǎn)、建筑安裝工程一切險(xiǎn)、貨運(yùn)運(yùn)輸險(xiǎn)、施工機(jī)具保險(xiǎn)、完工延遲損失保險(xiǎn)等，挽回事故發(fā)生的損失。

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（責(zé)任編輯：喬虹 劉茜）