肖 文

（湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

電影《我不是潘金蓮》自2016年11月18日上映至今一直備受公眾關(guān)注。該電影情節(jié)大致是:主人公李雪蓮為獲取某種利益與丈夫商量“假離婚”。其夫在“假離婚”后另娶他人，李雪蓮因此向法院訴請確認(rèn)自己與丈夫是假離婚，法院依法判決李雪蓮敗訴。對這一判決結(jié)果，李雪蓮并未依法上訴，而是先后找法院院長、縣長、市長申訴，申訴無果卻無故被關(guān)進(jìn)公安局。隨后李雪蓮找丈夫私下“協(xié)商”，希望其夫能夠承認(rèn)他們的離婚是假的，以使自己心理得到些許安慰。不料，在跟丈夫的交涉中卻被斥為“潘金蓮”。假離婚變成真離婚，丈夫還污蔑自己為“潘金蓮”，李雪蓮無法接受這樣的結(jié)果。無奈之下，她選擇進(jìn)京上訪，而且一訪就是十余載，直到其丈夫意外死亡，上訪之事才不了了之。社會輿論對該部電影的評價毀譽(yù)參半。從學(xué)術(shù)研究角度看來，筆者認(rèn)為電影《我不是潘金蓮》所映射的實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)實(shí)語境中的非正常涉訴信訪問題。近年來，以無理訪、纏訪、越級訪等典型的非正常信訪現(xiàn)象層出不窮，這些現(xiàn)象與涉訴信訪制度的設(shè)計初衷相去甚遠(yuǎn)，致使涉訴信訪問題不僅未能得到很好的解決，反而給社會帶來新的不穩(wěn)定因素。鑒于此，本文以《我不是潘金蓮》為引，對涉訴信訪運(yùn)行過程中出現(xiàn)的非正常涉訴信訪現(xiàn)狀及其產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，并嘗試探尋治理非正常涉訴信訪的有效路徑，以期為涉訴信訪機(jī)制的良性運(yùn)作略盡綿薄之力。

一、非正常涉訴信訪的現(xiàn)狀

眾所周知，“涉訴信訪”是從大“信訪”①信訪這一概念實(shí)際是指通過信訪渠道處理信訪事項的全部活動，涉訴信訪只是其中的一個重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容。參見楊小軍《信訪法治化改革與完善研究》，載《中國法學(xué)》2013年第5期，第22頁。概念中剝離出來的術(shù)語。盡管學(xué)界對涉訴信訪問題的治理高度重視，但學(xué)者們對“涉訴信訪”的界定因?qū)釉L機(jī)構(gòu)、信訪內(nèi)容、信訪目的等要素有不同理解而尚未形成共識。有人認(rèn)為，涉訴信訪是指與案件相聯(lián)系的當(dāng)事人為要求法院完成某種訴訟行為而向法院及其他各級國家機(jī)關(guān)進(jìn)行的信訪[1]94-95。也有人認(rèn)為，涉訴信訪指針對法院就具體案件的立案、審判、執(zhí)行等行為或結(jié)果表示不滿而通過各種信訪渠道進(jìn)行的信訪[2]86。又有人認(rèn)為，涉訴信訪指公民、法人或其他組織以書信、電話、走訪等形式，針對案件的訴訟情況向法院提出建議、意見或投訴的行為[3]5。還有人認(rèn)為，涉訴信訪包括“涉法院”信訪與“涉訴訟信訪”[4]55-58。以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳及中央政法委等關(guān)于“實(shí)現(xiàn)訴訟與信訪分離”的指導(dǎo)意見為判定標(biāo)準(zhǔn)②中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2014年印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》中提出，實(shí)行訴訟與信訪分離制度。把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機(jī)關(guān)依法處理。各級信訪部門對到本部門上訪的涉訴信訪群眾，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其到政法機(jī)關(guān)反映問題；對按規(guī)定受理的涉及公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的涉法涉訴信訪事項，收到的群眾涉法涉訴信件，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)同級政法機(jī)關(guān)依法處理。見http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-6234.html.[2017-11-28]。中央政法委2014年印發(fā)《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見》明確提出，準(zhǔn)確區(qū)分涉法涉訴信訪事項的訴與訪。對符合法律法規(guī)規(guī)定，屬于政法機(jī)關(guān)管轄的信訪事項，可以通過司法程序或相關(guān)法定救濟(jì)途徑解決的，作為訴類事項辦理；對政法機(jī)關(guān)依法不能通過司法程序或其他法定救濟(jì)途徑解決的信訪事項，公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《信訪條例》處理的信訪事項，作為訪類事項辦理。見《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見》，http://xfj.klmy.gov.cn/xffg/Pages/.[2017-11-28]。2013、2014年《最高人民法院工作報告》中提出，“訴訪分離”是最高人民法院針對長期以來涉訴信訪工作“訴”“訪”不分而建立的一項工作機(jī)制，它是指根據(jù)群眾來信來訪內(nèi)容，將其中具有起訴、上訴、申訴與申請再審內(nèi)容，屬于當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利的情形歸為“訴”的范疇，將其他情形歸為“訪”的范疇，分別采取不同的工作模式和方法加以應(yīng)對，引導(dǎo)當(dāng)事人依法行使訴權(quán)，提高涉訴信訪工作成效。見http://gongbao.court.gov.cn/.[2017-11-28]。，涉訴信訪是指當(dāng)事人對法院處理“訴類”事項的過程或結(jié)果不服，而以信件或走訪等方式引起的，以法院為最終處理主體的信訪。根據(jù)公民信訪行為的合法與否，涉訴信訪可以分為正常涉訴信訪與非正常涉訴信訪，二者屬于相對應(yīng)的概念。正常涉訴信訪即為公民以信訪方式向法院尋求訴訟權(quán)利救濟(jì)，以“訴”類事項辦理的信訪。而本文所探討的非正常涉訴信訪，是指由“訴類”事項引發(fā)的，公民采取非正常方式向涉訴信訪機(jī)構(gòu)尋求權(quán)利救濟(jì)的信訪行為。實(shí)際上，現(xiàn)實(shí)生活中有不少“李雪蓮式”的信訪者，一旦對法院的裁決不服，不依正常訴訟程序及正常信訪程序?qū)で髾?quán)利救濟(jì)，由此引發(fā)出棘手的非正常涉訴信訪問題。非正常涉訴信訪的主要表現(xiàn)如下:

(一)信訪者信訪行為“非正?！?/h3>

典型的“非正常”涉訴信訪行為有無理纏訪、越級訪、鬧訪、集體訪等。由于交通運(yùn)輸、信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，公民“非正?！毙旁L行為在使用上逐步呈現(xiàn)融合趨勢。有材料顯示，某省一位60多歲的婦女，因?qū)δ承淌掳讣门胁环虻诙不胤ㄍバ旁L39次，接訪人員重復(fù)釋明裁判法理并試圖說服其息訪，但她仍固執(zhí)己見地要求提審[5]52。據(jù)報道，2006年以來公民進(jìn)京信訪數(shù)量迅速增長，特別是2009年上半年，進(jìn)京信訪數(shù)量同比增長了27.6%，地方政府尚難以阻止這種越級訪[6]。另從某信訪局統(tǒng)計得知，2007年當(dāng)?shù)剡M(jìn)京信訪總量只有96人次，正常的涉法涉訴信訪占比不到兩成，且信訪老戶占83.3%；2013年該地區(qū)進(jìn)京信訪總量達(dá)到799人次，正常的涉法涉訴信訪占比近三成，信訪老戶占比92.5%[7]335。此外，一些本該由法院依法處理的交通、醫(yī)療、校園傷亡事故等案件卻由于各種原因逐步演化為群體性涉法鬧訪問題[8]17。

一般而言，公民通過良法框架下的訴訟途徑可以在法定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，但當(dāng)司法裁判所追求的法律公正與公民心中的利益公平出現(xiàn)不一致時，具有民意表達(dá)性質(zhì)的信訪即成為普通民眾熟知的權(quán)利救濟(jì)形式。而正常涉訴信訪渠道通常難以迅速實(shí)現(xiàn)信訪者心中認(rèn)可的公平正義，為了在浩蕩的信訪大軍中“脫穎而出”，信訪者在進(jìn)行信訪時極力游走于難以用“合法”與“非法”明確界定的“灰色地帶”，脫離常規(guī)理性的非正常信訪途徑逐漸為信訪者所“青睞”。作為非正常涉訴信訪的發(fā)起端，信訪者“非正?！钡男旁L行為無疑扭曲了信訪救濟(jì)應(yīng)然的監(jiān)督糾錯與補(bǔ)充解紛功能，這已然成為非正常涉訴信訪問題治理的壁壘。

(二)法院接訪事項“非訴化”

作為公民涉訴信訪的主要接訪機(jī)構(gòu)之一，法院理應(yīng)秉持“有訪必接”原則。但是現(xiàn)有數(shù)據(jù)表明，法院接訪的涉訴信訪事項已然“非訴化”，見表1①由于目前法院信訪部門仍作為大“信訪”機(jī)構(gòu)存在，筆者認(rèn)為表1中的涉訴信訪分類是對法院系統(tǒng)整體接訪案件數(shù)量的反映，這實(shí)質(zhì)上也表明當(dāng)前接訪案件“訴訪未分”的現(xiàn)狀。。

表1 2012—2016年全國法院處理告訴申訴來信來訪情況統(tǒng)計信息

表1中的數(shù)據(jù)反映了2012—2016年法院系統(tǒng)處理涉訴信訪的基本情況:其一，目前法院系統(tǒng)對于自身接收的涉訴信訪在統(tǒng)計上分為告訴信訪、申訴信訪、非訴信訪、其他信訪四類。其二，目前法院系統(tǒng)接收的涉訴信訪主要來源于告訴信訪及其他信訪兩類，而申訴信訪及非訴信訪兩類涉訴信訪案件相對較少。其三，告訴信訪案件及非訴信訪案件在數(shù)量上呈現(xiàn)緩慢減少態(tài)勢，但申訴信訪案件與其他涉訴信訪案件在數(shù)量上呈現(xiàn)緩慢上升態(tài)勢。綜合考慮過去告訴申訴庭的機(jī)構(gòu)設(shè)置及當(dāng)下施行的“訴訪分離”機(jī)制②結(jié)合過去告訴申訴庭的機(jī)構(gòu)設(shè)置對表1中的四類涉訴信訪進(jìn)行分析判定，告訴信訪包含但不局限于針對立案工作的信訪，申訴信訪指對生效裁判、執(zhí)行等的信訪，非訴信訪指由法院最初接訪，但最終轉(zhuǎn)交給其他信訪部門妥善處理的信訪，其他信訪的指向尚不明確。參見呂芳《叩開法院之門——中國立案法治化研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2012年版，第78-86頁。，可以得出以下結(jié)論，即目前法院系統(tǒng)處理的涉訴信訪中的告訴信訪與申訴信訪兩類案件屬于“訴”類信訪的范疇，而非訴信訪及其他信訪兩類案件則屬于“訪”類信訪的范疇③盡管在最高人民法院對于涉訴信訪的四分類法基礎(chǔ)上對“訴”與“訪”進(jìn)行分類并不周延，但此數(shù)據(jù)統(tǒng)計為當(dāng)下法院系統(tǒng)涉訴信訪情況的真實(shí)反映，故存在其合理性。。分析可知，在表1中，“訪”類案件在涉訴信訪案件中所占比例緩慢上升，而“訴”類案件在涉訴信訪案件中的比例緩慢下降，尤其是2013年，“訪”類案件一度超過“訴”類案件的總和。尤其要強(qiáng)調(diào)的是，其他信訪的案件數(shù)量常年來呈穩(wěn)步增長之勢，目前已然超越告訴信訪案件量而成為法院涉訴信訪問題治理的最大難題。換句話說，法院接訪事項的“非訴化”趨勢愈發(fā)顯著。

近年來，越來越多的社會矛盾以案件形式進(jìn)入司法程序，逐步形成訴訟與信訪交織、法內(nèi)處理與法外解決并存的狀況[9]。為改變“非訴化”的接訪局面，一些法院先后建立起獨(dú)立的信訪接待室，專門負(fù)責(zé)處理涉訴信訪問題[10]。很多信訪案件在信訪中夾雜著“涉訴”的法律問題，“訴”與“訪”難以截然分開?！霸V訪分離”雖然成為一種理念，但尚無明確具體的分離標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致法院對其受理的涉訴信訪案件難以做到準(zhǔn)確甄別，難以正確導(dǎo)入相應(yīng)的處理程序①有學(xué)者對再審程序推進(jìn)“訴訪分離”機(jī)制改革展開實(shí)證調(diào)研，結(jié)果顯示“訴訪交織”的現(xiàn)實(shí)結(jié)論。參見潘慶林《再審程序訴訪分離實(shí)證研究——以一個高院和兩個中院為對象》，載《法學(xué)雜志》2011年第6期，第113頁。。結(jié)果是，不少問題是憑借黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以專門批示的方式最終解決[11]96。頻頻通過黨政力量干預(yù)化解涉訴信訪矛盾，其直接后果是，信訪者對法院糾紛化解的權(quán)威性認(rèn)可度下降，繼而導(dǎo)致“信訪不信法”，甚至“棄法轉(zhuǎn)訪”“以訪壓法”等現(xiàn)象的發(fā)生，這進(jìn)一步凸顯了“訴訪交織”的負(fù)面影響，并使“訴”與“訪”交織成一死結(jié)。

(三)涉訴信訪“職業(yè)化”日趨顯現(xiàn)

作為非正常涉訴信訪的新問題，“職業(yè)化”信訪群體在其中扮演重要角色。有人通過調(diào)查分析將“職業(yè)化”涉訴信訪群體分為謀生型、幫助型等五類，他們長期從事信訪活動或?yàn)樗颂峁┬旁L服務(wù)，以此獲得謀生或精神需要[12]34。相較于正常涉訴信訪，非正常涉訴信訪中信訪者行為方式偏激、行為性質(zhì)復(fù)雜等特征在“職業(yè)化”信訪群體中尤為典型。就“職業(yè)”信訪者自身而言，信訪幾乎成為他們的主要謀生手段。由于長期從事信訪活動，“職業(yè)”信訪者積累了相當(dāng)?shù)男旁L經(jīng)驗(yàn)，他們不僅掌握了不為常人所知的信訪工作信息，且深諳接訪人員處理信訪問題的思維邏輯和心理活動，知曉如何通過信訪便捷地實(shí)現(xiàn)其請求內(nèi)容的利益化。司法機(jī)關(guān)一貫堅持“穩(wěn)定壓倒一切”的工作方針，在不勝其擾的情況下，有的法院采用所謂“息訪協(xié)議”予以應(yīng)對②“息訪協(xié)議”的一方為上訪人，另一方為除上訪人以外的權(quán)力參與單位和個人，必要的協(xié)議內(nèi)容包括上訪人取得金錢補(bǔ)助和上訪人領(lǐng)錢后息訪等條款。參見王海華、蔣武君《息訪協(xié)議的窘境與出路——以涉訴信訪為視角》，載《法治研究》2008年第11期，第64頁。。這盡管在短期內(nèi)效果顯著，但實(shí)際上無異于飲鴆止渴。信訪者借此嘗到非正常涉訴信訪帶來的“甜頭”后，愈發(fā)不可收拾。曾有媒體報道了“信訪者簽息訪協(xié)議后繼續(xù)上訪，政府起訴信訪者違約并請求索賠”的鬧劇[13]。

此外，非正常信訪方式本身反映了信訪者理性意識不足，沖動、多變和急躁的心理，特別是初訪者，他們往往容易受到“職業(yè)”信訪群體的影響。古斯塔夫·勒龐的群體心理研究結(jié)果顯示，環(huán)境對群體的影響極其深遠(yuǎn)，群體的力量使個人敢于發(fā)泄本能，易受傳染、易于接受暗示[14]5-11?！奥殬I(yè)化”信訪群體往往能抓住初訪者的心理需求，投其所好，在背后助推其他信訪者進(jìn)行非正常涉訴信訪。非正常涉訴信訪中的“職業(yè)化”群體助長了信訪者以非正常方式謀取利益的欲望，這無疑增加了非正常涉訴信訪治理的難度。值得一提的是，頻繁發(fā)生的非正常涉訴信訪問題不僅影響法院的社會形象，且直接關(guān)涉法院的績效考評。為應(yīng)對包括涉訴信訪“職業(yè)化”在內(nèi)的非正常涉訴信訪，當(dāng)前部分法院接訪機(jī)構(gòu)專門設(shè)置的“截訪法官”成為涉訴信訪工作開展的一道奇景③2016年12月28日最高人民法院第四巡回法庭在河南鄭州揭牌，人民群眾歡欣鼓舞，上訪群眾擁擠成荒，可現(xiàn)在只有不知內(nèi)情的初訪群眾，抱有幻想前來上訪，凡來過的訪民都又選擇去北京。其原因是，地方法院的截訪法官設(shè)在第四巡回法庭的辦公室門口，大部分訪民無法順利見到巡回法庭的法官，森嚴(yán)的第四巡回法庭形同虛設(shè)，群眾現(xiàn)在質(zhì)疑，最高人民法院設(shè)立的巡回法庭是便民還是給群眾增加訴累？見http://liuyan.chinacourt.org/message/view/id/109319.html.[2017-11-28]。。法院設(shè)立“截訪法官”的行為無疑應(yīng)受到懲治與追責(zé)，但這在某種意義上也可以理解為法院應(yīng)對信訪者非正常涉訴信訪行為的無奈之舉。

二、非正常涉訴信訪產(chǎn)生的原因分析

公允地講，時下最難治理的涉訴信訪問題當(dāng)屬非正常涉訴信訪問題。然而，任何現(xiàn)象的產(chǎn)生與發(fā)展都必然有其根源，非正常涉訴信訪產(chǎn)生的要因如下:

(一)涉訴信訪的相關(guān)法律規(guī)范尚不完善

首先，我國尚未制定一套權(quán)威、統(tǒng)一的指引涉訴信訪正常運(yùn)行的法律規(guī)范。國務(wù)院公布的《信訪條例》及相關(guān)工作文件與訴訟機(jī)制在諸多內(nèi)容上難以統(tǒng)合①相關(guān)工作文件主要有:中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》(2014)、《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》(2016)，中央政法委頒布的《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》(2005)、《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的意見》(2014)、《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見》(2014)、《關(guān)于建立涉法涉訴信訪執(zhí)法錯誤糾正和瑕疵補(bǔ)正機(jī)制的指導(dǎo)意見》(2014)、《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的實(shí)施意見》(2015)、《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(試行)》(2014)，最高人民法院頒布的《最高人民法院信訪處接待來訪工作細(xì)則》(1980)、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)涉訴信訪工作機(jī)制改革的若干意見》(2014)，《關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行信訪案件若干問題的意見》(2016)，最高人民檢察院頒布的《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下涉法涉訴信訪工作的意見》(2014)、《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》(2014)、《人民檢察院司法瑕疵處理辦法(試行)》(2014)、《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》(2014)，國家信訪局頒布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》(2014)、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)初信初訪辦理工作的辦法》(2014)、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范聯(lián)合接訪工作的意見》(2014)，等。，難以構(gòu)成公民涉訴信訪權(quán)利運(yùn)行的良性機(jī)制。譬如，在常規(guī)意義上，當(dāng)事人只有在窮盡申請再審、抗訴再審等法定程序救濟(jì)基礎(chǔ)上方能向人民法院進(jìn)行涉訴信訪。但在現(xiàn)實(shí)語境中，再審程序設(shè)計使得實(shí)際可再審次數(shù)缺乏嚴(yán)格限制，信訪者非正常的申訴信訪致使法院被迫啟動再審程序，兩審終審的制度架構(gòu)顯得效率性有余而權(quán)威性不足[15]59。換句話說，不受司法程序約束的權(quán)利設(shè)置使得信訪者恣意行使信訪權(quán)利，時下推行的信訪終結(jié)機(jī)制實(shí)際效果不甚理想即為最好的例證[16]，這無疑是導(dǎo)致非正常涉訴信訪的要因之一。

其次，現(xiàn)有規(guī)范尚無針對涉訴信訪的程序性約束機(jī)制。《信訪條例》第4條規(guī)定，涉訴信訪問題的解決堅持“誰分管、誰負(fù)責(zé)”原則。非正常涉訴信訪系源于對法院司法裁判行為的不滿，然接待非正常涉訴信訪的機(jī)構(gòu)并不局限于法院。在當(dāng)前大“信訪”的社會背景下，包括法院在內(nèi)的所有政法機(jī)關(guān)，甚至行政機(jī)關(guān)或企事業(yè)團(tuán)體在理論上都具有涉訴信訪機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，目前尚無明確具體的程序性約束機(jī)制規(guī)范涉訴信訪活動。即便是正常涉訴信訪，暢行無阻的信訪救濟(jì)機(jī)制使得司法最終解決原則不僅在目前僅具理論意義，且將長期停留在理論層面。此外，星羅棋布的涉訴信訪機(jī)構(gòu)之間并無實(shí)質(zhì)意義上整合涉訴信訪案件的統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)，信訪機(jī)構(gòu)的泛化設(shè)置亦成為信訪者信訪權(quán)利恣意行使的資本，這無疑為非正常涉訴信訪現(xiàn)象的滋生留下很大空間。

(二)涉訴信訪救濟(jì)機(jī)制的職能錯位

一般而言，作為維護(hù)社會正義的最后一道防線，司法救濟(jì)在社會矛盾糾紛處理中具有無可取代的重要意義，司法裁判的嚴(yán)密程序邏輯性和強(qiáng)制性乃其相較于其他糾紛處理機(jī)制的魅力所在。但在非正常涉訴信訪者的眼里，司法救濟(jì)并不能守護(hù)其自我臆想的合法利益。當(dāng)事人一旦喪失對司法救濟(jì)的信仰，便有可能另辟蹊徑選擇信訪救濟(jì)，再加上政府強(qiáng)調(diào)暢通民意表達(dá)的時代背景，信訪就成為那些自認(rèn)“救濟(jì)無門”的當(dāng)事人的最佳選擇。誠如影片《我不是潘金蓮》中，李雪蓮認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)作出符合客觀事實(shí)的確認(rèn)“假離婚”判決，但王法官依據(jù)相關(guān)事實(shí)及證據(jù)材料，依法判決駁回其訴訟請求。李雪蓮在向地方官員申訴無果的情況下，便只能選擇非正常的越級訪、纏訪。就法律層面而言，法院裁判并無不當(dāng)之處，但李雪蓮的非正常信訪行為又確實(shí)與法院裁判形成緊密關(guān)聯(lián)，非正常涉訴信訪在法律層面似乎成為一個無解的命題。

法院對非正常涉訴信訪抱有畏難情緒的根源是法院承擔(dān)了司法救濟(jì)與信訪救濟(jì)的雙重職能，信訪救濟(jì)兼具司法與政治屬性，且涉訴信訪問題治理與法院的績效考核休戚相關(guān)。長期以來，專門處理信訪問題的法官受科層化權(quán)力架構(gòu)的影響，加之涉訴信訪工作的政治色彩，他們不由自主地從受規(guī)則意識引導(dǎo)者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則意識的主宰者[17]44-46。角色的轉(zhuǎn)變意味著信訪工作人員在涉訴信訪工作開展中個人意識的轉(zhuǎn)變，信訪工作人員從以信訪工作及信訪者為中心逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑ㄔ嚎冃Э己思白陨砝鏋橹行?。隨即，法院司法救濟(jì)形成的正當(dāng)性裁判在非正常的涉訴信訪沖擊下往往讓位于信訪救濟(jì)的利益訴求。正如電影《我不是潘金蓮》中馬市長在評價各級官員應(yīng)對李雪蓮信訪事情的工作動機(jī)時分析到，“接訪人員更多的是為了保住自己的官職，而非全心全意為信訪者解決問題”?？茖踊軜?gòu)的權(quán)力上層對非正常的涉訴信訪行為極其敏感，越級訪等非正常信訪的“倒逼功能”使得基層領(lǐng)導(dǎo)往往不計成本息訪[18]21。尤其是法院內(nèi)部設(shè)置的信訪機(jī)構(gòu)，在大科層化管理體系下，法院統(tǒng)歸政府部門領(lǐng)導(dǎo)，信訪機(jī)構(gòu)和審判機(jī)構(gòu)統(tǒng)歸法院領(lǐng)導(dǎo)，涉訴信訪機(jī)制長期運(yùn)行在司法與信訪的交叉環(huán)境中，法院在接待非正常涉訴信訪之前已然將社會維穩(wěn)的目標(biāo)放在首位，而并非首先從信訪者的實(shí)際訴求考慮，最終塑造了信訪救濟(jì)壓倒司法救濟(jì)的職能錯位現(xiàn)象，并在一定程度上助推非正常涉訴信訪現(xiàn)象的產(chǎn)生。

(三)涉訴信訪者對人治的迷信

受傳統(tǒng)“青天”思維驅(qū)使，借助黨委、行政機(jī)關(guān)等“非司法”力量解決棘手的司法問題成為我國社會治理的模式。我國特殊的國情使得涉訴信訪成為司法與政治的綜合體。正因如此，法治與人治在涉訴信訪問題的處理上時常交鋒。面對非正常涉訴信訪，接訪者基于社會維穩(wěn)及政績考核的壓力，不由自主地從法治偏向人治。信訪者利用非正常的涉訴信訪方式給接訪者施加壓力，本質(zhì)上也是一種從法治轉(zhuǎn)向人治的價值選擇。在非正常涉訴信訪者看來，既然司法裁判無法實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)(至少司法裁判結(jié)果與心中認(rèn)可的公平正義尚存在較大差距)，那么把涉訴問題向“非法院”接訪部門反映或許能取得更好的信訪效果。事實(shí)表明，正在進(jìn)行的司法改革尚未有效消解司法裁判的地方化、行政化等痼疾，當(dāng)前的司法體制仍然以行政權(quán)為主導(dǎo)[19]59-61。

從表面上看，信訪者是在不計后果的病態(tài)信念驅(qū)使下進(jìn)行非正常信訪，但以“職業(yè)化”群體為代表的信訪者其實(shí)深諳信訪行為背后蘊(yùn)含的人治對法治的強(qiáng)大牽制力。英國學(xué)者安東尼·吉登斯提出的社會系統(tǒng)里的控制的辯證關(guān)系很好地解釋了當(dāng)下非正常涉訴信訪現(xiàn)象。他認(rèn)為，社會系統(tǒng)中權(quán)力存在的前提是行動者或集合體在社會互動的具體情境中彼此之間具備常規(guī)化的自主與依附關(guān)系，而臣屬者可以借助依附形式提供的某些資源來影響上位者的活動[20]14。如電影《我不是潘金蓮》的劇情所示，李雪蓮作為權(quán)力控制結(jié)構(gòu)中的臣屬者，通過運(yùn)用自身及社會資源，最終選擇以非正常的上訪行為對諸如“法院院長”“縣長”“市長”等權(quán)力控制結(jié)構(gòu)中的上位者施加壓力，就此實(shí)現(xiàn)了社會權(quán)力的反轉(zhuǎn)，在一定社會層面上形成人治對法治的“控制”。由此可見，盡管當(dāng)前我國大力推進(jìn)法治中國的建設(shè)，但實(shí)際上權(quán)力控制的上位者并未擺脫人治思維的局限，根深蒂固的人治思維在當(dāng)下仍具有影響法治的力量，當(dāng)司法被不確定的人治力量所牽制時，“干預(yù)司法”“司法不獨(dú)立”的負(fù)面評價便浮出水面。部分當(dāng)事人正是利用“人治”與“法治”的沖突，在其利益未得到滿足時，盲目加入到非正常涉訴信訪大軍之中。對于執(zhí)意以非正常方式進(jìn)行信訪救濟(jì)的信訪者而言，涉訴信訪的政策導(dǎo)向容易被扭曲，信訪似乎成為比訴訟更受國家推崇的救濟(jì)機(jī)制。從這一層面說，非正常涉訴信訪是法治思維與人治思維正面沖突的直觀影像。

三、化解非正常涉訴信訪的若干設(shè)想

通過分析非正常涉訴信訪問題的治理困境和原因，我們不難發(fā)現(xiàn)，非正常涉訴信訪是涉訴信訪機(jī)制落后及涉訴信訪主體意識錯亂等主客觀因素共同造成的結(jié)果。鑒此，有效化解非正常涉訴信訪問題，主要可從以下三個方面入手。

(一)完善涉訴信訪的法律規(guī)范

第一，應(yīng)針對涉訴信訪行為出臺相應(yīng)的規(guī)范指引。公允地講，涉訴信訪問題的出現(xiàn)有法院自身的原因，如部分法官審判行為失范，部分案件審判效率低下，有的案件審判質(zhì)量存在瑕疵，一些生效裁判遲遲得不到執(zhí)行等，但在提倡涉訴信訪法治化的當(dāng)下，亟待解決的是相關(guān)法律規(guī)范闕如問題。涉訴信訪與一般信訪相比具有“涉訴”的特殊性，“訴”與“訪”交織的問題愈演愈烈，但目前涉訴信訪工作開展的依據(jù)多為1980年《最高人民法院信訪處接待來訪工作細(xì)則》及《信訪條例》等，且其中大多是針對信訪行為的正向規(guī)定。對于非正常涉訴信訪行為的反向應(yīng)對規(guī)范相對零散而抽象，難以對非正常涉訴信訪的接訪工作形成有效指導(dǎo)，且未形成信訪機(jī)制與訴訟機(jī)制之間的合理銜接。只有健全正常的信訪機(jī)制，才能遏制非正常的信訪現(xiàn)象。故而，化解非正常涉訴信訪首先應(yīng)當(dāng)保證“有法可依”。

第二，完善對涉訴信訪權(quán)利適用的程序性約束機(jī)制，在法律規(guī)范中明確信訪者先用盡司法救濟(jì)，方可選擇信訪救濟(jì)。法律規(guī)范層面的再審程序設(shè)置兼具糾錯與維權(quán)功能，在非正常涉訴信訪問題治理上應(yīng)充分保障當(dāng)事人申請再審的權(quán)利，弱化涉訴信訪的救濟(jì)功能，合理避免非正常信訪行為的發(fā)生。再者，目前涉訴信訪機(jī)構(gòu)分散且未建立有效銜接，尤其是行政機(jī)關(guān)作為涉訴信訪的接訪機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)將信訪案件交法院辦理，難免有行政干預(yù)司法之嫌。若法院自身作為涉訴信訪機(jī)構(gòu)，在當(dāng)前案多人少的審判工作環(huán)境下，只會進(jìn)一步分散法院有限的司法資源，降低司法裁判的質(zhì)量?？捎烧C(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)非正常涉訴信訪的日常接待與案件審查工作。涉訴信訪機(jī)構(gòu)的分散設(shè)置使得許多涉訴案件涌入非專業(yè)涉訴機(jī)構(gòu)，它們在案件審查過程中專業(yè)性不足，移送與交接涉訴信訪案件亦為外部力量干預(yù)，從而為司法埋下潛在的禍根。相較于其他信訪機(jī)構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)性、權(quán)威性不言而喻。在“訴訪分離”大背景下，信訪者非正常信訪中的“訴”類問題必須通過再審程序、執(zhí)行程序等法定途徑解決。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對于將涉訴信訪案件引入司法程序化解責(zé)無旁貸，且能提升信訪案件辦理的正當(dāng)性。這不僅能使法院在涉訴信訪問題化解過程中保持中立，亦更有利于維護(hù)信訪者的合法權(quán)益。

(二)合理定位司法救濟(jì)與信訪救濟(jì)的關(guān)系

在非正常涉訴信訪中，信訪群體往往把利益的最大化期待投向信訪[21]45。信訪者樸素的正義觀念與司法裁判下的正義觀念在利益分配方面分歧較大，其對于涉訴信訪功能的迷信湮沒了司法救濟(jì)本身的程序性與專業(yè)性。信訪者對于信訪救濟(jì)的迷信在某種意義上已然超越對司法救濟(jì)的信仰，這是當(dāng)前無法回避的病態(tài)現(xiàn)實(shí)。就權(quán)利救濟(jì)而言，不論是司法救濟(jì)或是信訪救濟(jì)，都應(yīng)當(dāng)以維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益為前提，而信訪救濟(jì)只能是彌補(bǔ)司法救濟(jì)不足的糾錯機(jī)制。非正常涉訴信訪的根源乃是當(dāng)事人對于法院訴訟裁判的不滿，無論當(dāng)事人涉訴信訪的原因?yàn)楹危ㄔ簯?yīng)當(dāng)以積極的態(tài)度予以回應(yīng)。權(quán)利救濟(jì)是正當(dāng)，但權(quán)利救濟(jì)也是有限度的，在涉訴信訪問題的治理上，應(yīng)堅持司法救濟(jì)的有限性原則，接訪機(jī)構(gòu)應(yīng)注重發(fā)掘信訪者自我救濟(jì)的能力[22]50-52?！胺€(wěn)定壓倒一切”的思想并非為非正常涉訴信訪問題治理的良方，反而會干擾法院正常的審判工作。信訪救濟(jì)僅僅作為司法救濟(jì)的補(bǔ)充性救濟(jì)機(jī)制，對于未經(jīng)司法救濟(jì)而直接以非正常方式信訪的不予受理。必須強(qiáng)調(diào)的是，信訪救濟(jì)本身并不能促成問題的解決，它僅作為將信訪所涉問題引入司法程序或其他方式解決問題的橋梁。

伯爾曼曾說:“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！盵23]7信訪者亦應(yīng)合理定位司法救濟(jì)與信訪救濟(jì)的關(guān)系。若信訪所涉訴求是正當(dāng)合法的，該訴求最終仍然要回到司法程序中予以救濟(jì)，其對司法救濟(jì)的不信任與涉訴信訪治理法治化存在思維邏輯對立。若其信訪所涉訴求在司法裁判上并無不妥，則信訪者應(yīng)當(dāng)回歸理性，堅持非正常信訪的結(jié)果只會是兩敗俱傷，耐心聽取接訪人員的法理釋明及權(quán)利救濟(jì)指引方為上策。有學(xué)者采用系統(tǒng)論分析社會糾紛處理流程時發(fā)現(xiàn)，涉訴信訪問題不過是弱勢群體民生困境的反射[24]40。故而對于非正常涉訴信訪群體，接訪過程中不僅應(yīng)當(dāng)保證其充分的陳述權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)卦试S信訪者宣泄心中不滿情緒，因?yàn)榇藭r行使陳述的權(quán)利不僅僅是為了陳述糾紛，此時信訪者更迫切需要的是易于接受該裁判理由的認(rèn)知過程，讓其在陳述過程中適當(dāng)?shù)厥杞庑闹袑Ψㄔ翰门械牟粷M，這在某種意義上顯得尤為重要。而對于極端的非正常涉訴信訪行為，應(yīng)堅持教育與懲罰并舉，轉(zhuǎn)變信訪者非正常的信訪行為意識，從而構(gòu)建規(guī)范的涉訴信訪秩序。

(三)將非正常涉訴信訪納入法治軌道處理

非正常涉訴信訪的存在從根本上反映了我國法治發(fā)展的復(fù)雜性與艱巨性，案件審理在法理與情理之間的抉擇已然并非個案承辦法官或者法院內(nèi)部的事情，“依法裁判=司法公正”隨著自媒體時代的到來已然一去不復(fù)返，新聞媒體、社會公眾對于法治評價標(biāo)準(zhǔn)使得“法治”變得愈發(fā)撲朔迷離。為了避免人治與法治在思維上的正面沖突，首先即應(yīng)端正人治與法治的關(guān)系。法院作為非正常涉訴信訪問題的發(fā)源地和解決終端，尤其應(yīng)當(dāng)理順法治與人治的關(guān)系。法院之所以在非正常涉訴信訪問題治理上面露難色，要因是非正常涉訴信訪問題直接關(guān)涉社會穩(wěn)定。作為代表國家依法行使審判權(quán)力的機(jī)構(gòu)，人民法院是國家法治的主要推進(jìn)者，依法裁判在案件審理過程中具有無可爭辯的價值屬性，化解非正常涉訴信訪問題以維護(hù)社會穩(wěn)定的政治職能與司法裁判的法治職能并不矛盾。為促進(jìn)涉訴信訪機(jī)制的正常運(yùn)行，在非正常涉訴信訪問題治理上，法治理當(dāng)優(yōu)先于人治。因此，相關(guān)接訪機(jī)構(gòu)應(yīng)該依法處理涉訴問題，不能為維穩(wěn)而犧牲司法的權(quán)威性。

此外，理性引導(dǎo)當(dāng)事人采取多元思維化解信訪問題。法治理念的多元化乃時代所需，當(dāng)下訴訟程序的改進(jìn)卻幾乎無法撼動非正常涉訴信訪問題的根基，人民法院在涉訴信訪問題治理上責(zé)無旁貸，但僅靠法院自身力量顯然無法應(yīng)對當(dāng)前錯綜復(fù)雜的涉訴信訪困境。隨著2015年《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見》(試行)的出臺，確有困難的弱勢信訪者將可得到必要的法律援助。令人欣喜的是，律師作為中立第三方力量參與涉訴信訪問題治理的試點(diǎn)效果良好[25]；[26]；[27]。伴隨多元化糾紛解決機(jī)制的改革浪潮，以發(fā)動社會力量化解糾紛為特色的ADR機(jī)制或可成為非正常涉訴信訪問題治理的新方式。

非正常涉訴信訪就像一面鏡子，透過這面鏡子可以發(fā)現(xiàn)許多新的社會問題。信訪者偏信“正義”的上訪心態(tài)致使法院在面對涉訴信訪時并不比審判工作輕松[28]99-100，電影《我不是潘金蓮》的主人公李雪蓮即是一個典型。在影片尾聲，馬市長說到:“李雪蓮事情的解決并非我們努力的結(jié)果，而是靠一場意外事故畫上了句號，事情是以不解決而解決?！边@無疑值得我們反思，非正常涉訴信訪的治理是法院信訪工作開展無法回避的任務(wù)，“意外”并不能破除非正常涉訴信訪的現(xiàn)實(shí)困境。唯有洞悉非正常涉訴信訪現(xiàn)象的本質(zhì)，厘清其中盤根錯節(jié)的利害關(guān)系，在充分發(fā)掘現(xiàn)有糾紛解決能量的基礎(chǔ)上，才能最終促成非正常涉訴信訪問題的解決。