馬 麗 紅

(山西長(zhǎng)城路橋建設(shè)開發(fā)有限公司，山西 太原 030006)

在深化體制改革的發(fā)展背景下不斷推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，轉(zhuǎn)變政府職能，提高治理能力成為接下來國(guó)家的工作重點(diǎn)，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。

1 PPP模式的定義及發(fā)展歷史

PPP模式全拼為Pubilc-Private-Partnership，是指政府與社會(huì)資本為了完成某項(xiàng)公共服務(wù)或提供某些公共產(chǎn)品，通過特許權(quán)協(xié)議而形成的伙伴式合作關(guān)系，具有共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享資源、責(zé)任共擔(dān)、利益共享的特點(diǎn)。

從廣義上說，PPP模式的項(xiàng)目以社會(huì)資金在項(xiàng)目占比和項(xiàng)目完工后利潤(rùn)的分配形式可分為外包類、特許經(jīng)營(yíng)類、私有化類三大類型。

在國(guó)外以得到廣泛應(yīng)用的PPP模式最早出現(xiàn)在英國(guó)，這種特許經(jīng)營(yíng)模式因其融資快捷、安全便利的特點(diǎn)在英國(guó)迅速蔓延至鐵路、水、電、有軌電車路線及銀行設(shè)計(jì)等多種行業(yè)。

PPP模式的快速發(fā)展是建立在二戰(zhàn)前后時(shí)期英美等資本主義強(qiáng)國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求上，管理學(xué)家PeterF.Drucker曾指出：“政府必須面對(duì)一個(gè)事實(shí)：政府的確不能做、也不擅長(zhǎng)社會(huì)工作?！盤PP模式的出現(xiàn)剛好彌補(bǔ)了政府在社會(huì)工作中的不足，使政府轉(zhuǎn)變其建設(shè)職能為監(jiān)督職能，因此，20世紀(jì)90年代以來，越來越多的國(guó)家開始利用PPP模式發(fā)展建設(shè)規(guī)模，在大洋洲、歐亞非等地區(qū)國(guó)家的PPP項(xiàng)目數(shù)量不斷增加。

中國(guó)的PPP模式起源于清朝甲午戰(zhàn)爭(zhēng)之后，即清末新政中對(duì)礦、工業(yè)、農(nóng)務(wù)、鐵路等行業(yè)采取“官督民辦”方式發(fā)展，對(duì)當(dāng)時(shí)川粵地區(qū)的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了巨大的促進(jìn)作用。

改革開放初期，PPP模式重新用于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，廣深沙角B電力有限公司作為第一個(gè)PPP模式項(xiàng)目取得的成功驗(yàn)證了PPP模式的優(yōu)越性。

PPP模式進(jìn)入21世紀(jì)后在中國(guó)飛速發(fā)展，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的不斷放開，PPP模式的應(yīng)用與創(chuàng)新愈加廣泛，不僅限于城市開發(fā)、交通、自來水、燃?xì)獾仁姓袠I(yè)，更將其引入醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等民生項(xiàng)目中，與人民生活聯(lián)系愈益緊密[1]。

2 PPP模式的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)

從近期來看，在全球各個(gè)地區(qū)政府工程對(duì)PPP模式的適用頻率都是呈上升趨勢(shì)，社會(huì)資本在基礎(chǔ)建設(shè)部門中的投資比例不斷增加，作為政府與社會(huì)資本合作的重要方式，PPP模式的應(yīng)用得到社會(huì)的贊同，其具有的優(yōu)勢(shì)在于：

1)政府以項(xiàng)目撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)行建設(shè)，節(jié)約政府建設(shè)費(fèi)用，降低地方債務(wù)負(fù)擔(dān)；

2)調(diào)動(dòng)社會(huì)投融資，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目建設(shè)過程投資的穩(wěn)健性和項(xiàng)目的建成率；

3)項(xiàng)目建設(shè)專業(yè)化，縮短建設(shè)周期，提高項(xiàng)目建設(shè)效率，保證建設(shè)質(zhì)量，提供高質(zhì)量的配套服務(wù)；

4)轉(zhuǎn)變政府職能，使符合市場(chǎng)規(guī)律的社會(huì)企業(yè)發(fā)揮作用，彌補(bǔ)政府投融資和建設(shè)能力的不足，使其向監(jiān)督管理職能轉(zhuǎn)變，符合成本效率最優(yōu)原則。

雖然在PPP模式的應(yīng)用過程中的數(shù)據(jù)表明出其優(yōu)勢(shì)明顯，但從另一面來看，其在應(yīng)用中也伴隨著不少不足之處：

1)多數(shù)PPP項(xiàng)目建設(shè)投資規(guī)模較大，社會(huì)企業(yè)融資較難成本較高，融資周期較長(zhǎng)，項(xiàng)目建設(shè)的連續(xù)性不易保持；

2)政府基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的民營(yíng)化易導(dǎo)致某行業(yè)出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象；

3)大規(guī)模項(xiàng)目影響因素多，合同期限較長(zhǎng)，項(xiàng)目承擔(dān)方較為被動(dòng)，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的靈活性不足；

4)項(xiàng)目參與團(tuán)體數(shù)量多，利益協(xié)調(diào)困難；

5)項(xiàng)目招標(biāo)過急對(duì)項(xiàng)目合規(guī)性的把握標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格。

3 PPP模式在交通建設(shè)領(lǐng)域的案例及實(shí)踐中存在的問題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)自1990年后的20年中使用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資的項(xiàng)目數(shù)量已達(dá)1 064個(gè)，總投資規(guī)模近1 200億美元，以此趨勢(shì)可預(yù)測(cè)PPP項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模還將隨著時(shí)間不斷增長(zhǎng)。

交通建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要部分，其PPP項(xiàng)目數(shù)量在公共事業(yè)類項(xiàng)目中僅排在能源和水資源類之后，而投資總規(guī)模則位列第一，比重近50%。

然而交通建設(shè)領(lǐng)域與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，自身具有建設(shè)周期長(zhǎng)、資金投入巨大、資本回收期長(zhǎng)、質(zhì)量控制嚴(yán)格、審批程序復(fù)雜、影響因素多等特點(diǎn)，對(duì)于當(dāng)前負(fù)債較重的地方政府，其財(cái)政狀況無法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的自擔(dān)自建，而PPP模式不僅解決了資金不足的問題，同時(shí)能夠?yàn)轫?xiàng)目提供專業(yè)的技術(shù)支持，使其更快的產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。

但在實(shí)際應(yīng)用中這一模式并非完美，本文以以下具體案例列舉分析其存在的問題，見表1。

表1 工程案例

由以上案例對(duì)交通建設(shè)領(lǐng)域中PPP模式應(yīng)用的主要問題歸結(jié)如下：

1)無法保證項(xiàng)目不可替代性。同時(shí)期建設(shè)或改建的政府項(xiàng)目與該項(xiàng)目形成了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，改變了其原預(yù)測(cè)的市場(chǎng)需求量，從而提高了該項(xiàng)目的市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)。

2)因同類項(xiàng)目造成的市場(chǎng)收益不足。當(dāng)項(xiàng)目喪失了其原有的項(xiàng)目唯一性，其市場(chǎng)需求量必然降低，無法達(dá)到預(yù)期收益，從而造成市場(chǎng)收益不足的結(jié)果。

3)政府信用危機(jī)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)狀況不佳或因政府行為喪失項(xiàng)目不可替代性的PPP項(xiàng)目，政府原承諾的回購(gòu)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的條約并未實(shí)現(xiàn)，使項(xiàng)目無法繼續(xù)運(yùn)營(yíng)。

4)法律法規(guī)等因素的變更。對(duì)于影響因素復(fù)雜的項(xiàng)目，法律法規(guī)的變更可能造成整個(gè)項(xiàng)目的停工或廢止，從而使企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的前期投入成本無法收回。

5)項(xiàng)目合作企業(yè)能力不足。合作企業(yè)的資金、技術(shù)、管理、施工、運(yùn)營(yíng)等能力是否與PPP項(xiàng)目要求匹配是政社合作的前提條件，也是項(xiàng)目實(shí)踐的重中之重。

6)過度民營(yíng)化造成的高度壟斷。社會(huì)資金過度集中在某一行業(yè)中威脅政府對(duì)該行業(yè)的控制權(quán)也是PPP模式實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)的嚴(yán)重問題。

4 PPP模式在交通建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵺`問題的解決措施

為了發(fā)揮PPP模式在交通建設(shè)項(xiàng)目中的優(yōu)勢(shì)，針對(duì)上述問題提出如下解決措施：

1)設(shè)立PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)為第三方，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的統(tǒng)一管理，監(jiān)督政府和社會(huì)企業(yè)對(duì)合同的履行及后期的經(jīng)營(yíng)權(quán)交接；

2)完善相關(guān)立法，為PPP項(xiàng)目構(gòu)建新的完善的法律框架支撐，使項(xiàng)目的相關(guān)工作有法可依有證可循；

3)完善對(duì)項(xiàng)目投標(biāo)企業(yè)的資格審查，確保其資金、技術(shù)、管理、配套服務(wù)滿足項(xiàng)目需求。同時(shí)保證招投標(biāo)流程符合公正公開原則，避免出現(xiàn)暗箱操作行為；

4)提高政府公信力與履約能力，保證項(xiàng)目建設(shè)的連續(xù)性，提高政府協(xié)調(diào)各方的管理能力；

5)嚴(yán)格控制同類項(xiàng)目中相同企業(yè)的參與比重，政府在項(xiàng)目中的資金參與比重下設(shè)底線，保證政府對(duì)同類項(xiàng)目的控制權(quán)，避免出現(xiàn)高度壟斷現(xiàn)象；

6)提高政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的管理能力，避免項(xiàng)目轉(zhuǎn)交后管理秩序混亂的狀況發(fā)生[2]。

5 PPP模式在交通建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵺`的發(fā)展方向

隨著城市化水平的不斷提高，交通領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施供給顯然無法跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投融資能力的不足與基礎(chǔ)設(shè)施需求快速增長(zhǎng)之間的矛盾為交通建設(shè)領(lǐng)域的PPP模式發(fā)展提供了空間，推動(dòng)著這一領(lǐng)域?qū)γ駹I(yíng)資本的接納程度不斷加深。在此背景下，PPP模式如何發(fā)揮其巨大作用成為討論重點(diǎn)。

首先，對(duì)于未經(jīng)收益評(píng)估大量上馬PPP項(xiàng)目的狀況來說，適時(shí)進(jìn)行市場(chǎng)降溫，消減收益不足或無收益項(xiàng)目的建設(shè)，將穩(wěn)步推進(jìn)PPP模式發(fā)展作為未來PPP項(xiàng)目建設(shè)的基本原則。

其次，打破原有法律構(gòu)架中的障礙，構(gòu)建能夠支撐PPP模式發(fā)展的法律基石，明晰多方責(zé)任，規(guī)范PPP項(xiàng)目管理規(guī)則，完善項(xiàng)目備案制度[3]。

再次，政府部門對(duì)參與項(xiàng)目企業(yè)應(yīng)做到給予相關(guān)政策的支持和合規(guī)引導(dǎo)，并且要完善項(xiàng)目審批流程建設(shè)，設(shè)立詳細(xì)的審批標(biāo)準(zhǔn)以加快審批速度，從而增強(qiáng)市場(chǎng)信心，促進(jìn)PPP模式的健康發(fā)展。

最后，鼓勵(lì)建立專業(yè)的咨詢外包機(jī)構(gòu)，對(duì)接政府與社會(huì)企業(yè)雙方，以專業(yè)知識(shí)幫助政府完成項(xiàng)目收益評(píng)估與項(xiàng)目投標(biāo)方的初步篩選，輔助政府完成項(xiàng)目各參與方投資收益的利益平衡，優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)流程及投融資方式的創(chuàng)新。