趙靜
【摘要】近年來,我國提出“最佳行政”概念,要求行政行為達到最佳效果,符合行政活動的目的和初衷。實踐之中,“最佳行政”的構(gòu)建始終未能達到社會滿意。鑒于此,只有構(gòu)建多元主體參與機制,注重主客觀行政法并重,推進最佳二維結(jié)構(gòu)互動,關(guān)注行政行為與環(huán)境融合,才能實現(xiàn)行政行為的最大效能。
【關(guān)鍵詞】“最佳行政” 合法性 最佳性 【中圖分類號】D82 【文獻標識碼】A
一直以來,我國行政法律體系以“控制論”為基礎(chǔ),以“依法執(zhí)政”作為行政行為的指導思想,以“合法性”判斷行政行為質(zhì)量,并形成相應(yīng)的行政法律體系。但是,隨著社會的發(fā)展和進步,傳統(tǒng)行政行為標準遭受沖擊,“最佳行政”理論應(yīng)運而生,“最佳行政”要求行政行為必須能夠達到最佳效果,創(chuàng)造最大效能,以“最佳性”取代“合法性”,實現(xiàn)對行政行為質(zhì)量的重新評判。
“最佳行政”是指在行政法上行政行為能夠達到最適合、最恰當、最符合目的的行政狀態(tài)。任何活動都存在最佳點,行政活動也同樣如此,只有達到行政最佳點,才能確保行政法律和行政行為最為適合?!白罴研姓笔且豁椩瓌t,也是一個標準。從原則角度來看,“最佳行政”要求不斷提高行政行為的質(zhì)量,任何行政活動都要無限逼近最佳行政行為;從標準角度來看,“最佳行政”與合法性標準對應(yīng),是行政行為最高標準。
“最佳行政”在秩序行政和公共服務(wù)兩個領(lǐng)域中,表現(xiàn)形式存在一定的差異。秩序行政中“最佳行政”的表現(xiàn):在秩序行政活動中一般有兩種情況,一是行政活動僅涉及行政相對人,并且只涉及處罰的輕重緩急。在此種情況下,社會公眾違反了行政法規(guī),應(yīng)對其采取一定的強制措施,在處罰的過程中,行政主體需要出于目的考量,選擇適合的行政處罰方式,消除該行為的社會危害性。此時,“最佳行政”理念認為能不采取強制措施就盡量不采取,能利用較輕的懲罰達到目的就不應(yīng)適用重的。比如行政相對人違反交通法規(guī),在公路上超速行駛,該行為僅涉及處罰的輕重緩急,如果通過警告方式能夠達到行政目的,就不應(yīng)采取扣分、罰款等方式處理。二是面臨私益與公益沖突。行政相對人的行為既損害了社會公共利益,又侵犯了他人的合法權(quán)益,“最佳行政”在處理時既要考慮對公共利益或他人利益的彌補,又要考慮到行為人的過錯程度。
公共服務(wù)中“最佳行政”的表現(xiàn):在公共服務(wù)領(lǐng)域,“最佳行政”始終追求“沒有最好只有更好”,在公共服務(wù)領(lǐng)域,法律法規(guī)往往僅規(guī)定公共服務(wù)的底線,而“最佳行政”必須要高于底線,最大限度為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
司法實踐中,判斷是否是“最佳行政”主要由行政主體完成,無論是從標準,還是原則角度來看,“最佳行政”判斷需要從行政主體出發(fā),即便不同的行政主體在能力、認知和價值上存在差異,但并不妨礙行政主體對“最佳行政”的追求。但是,“最佳行政”的判斷標準源自法律,應(yīng)以法律作為最終的判斷依據(jù),這里的法律即包含行政法規(guī),又囊括立法精神,也包含法律適用和司法解釋,行政主體在行使法律權(quán)力時,必須本著立法精神和法律原則進行判斷,必須符合法律法規(guī)要求。
社會公眾對國家行使行政權(quán)利、行政主體表現(xiàn)會作出基本判斷,此判斷會對國家行政主體產(chǎn)生一定影響,甚至會影響行政主體的更換和變動。在現(xiàn)代社會,“最佳行政”的客觀條件是民主政治和法治社會,只有社會公眾能夠參與對行政主體的評價,并基于社會公眾的意識對行政主體進行正確選擇,才能激勵行政主體實現(xiàn)“最佳行政”。因此,“最佳行政”存在的客觀前提是民主、法治國家,非民主、法治國家不存在評判標準,也就不存在“最佳行政”理念。
“最佳行政”有其內(nèi)生動力?!白罴研姓钡膶崿F(xiàn)需要激勵機制,只有通過不斷地激勵行政主體,才能促進行政主體的進步和發(fā)展。行政主體合法性是行政的最低標準,行政主體滿意度是行政的高標準,行政主體需要通過不斷的完善,讓社會公眾對行政主體持滿意態(tài)度?;跐M意度要求,行政主體內(nèi)部需要建立完善的考核機制和獎懲措施,通過科學的評價體系,確保行政主體得到回報,區(qū)分不同能力、不同態(tài)度的行政主體,逐漸形成“最佳行政”機制。
“最佳行政”是一個綜合評價?!白罴研姓痹u價依據(jù)具有位階性,對簡單的行政行為可以直接以法律作為評價標準,如果法律之間存在沖突,可以上升至法律原則、法律目的等,對復雜的行政行為則需要利用內(nèi)心態(tài)度和價值準則予以評價。鑒于法律始終滯后于社會發(fā)展,行政主體不能事事依賴法律,法律作為一種信仰,行政主體需要將其置于內(nèi)心,即便無法達到“最佳行政”標準,但依然保持良好的態(tài)度,不斷追求“最佳行政”。
構(gòu)建多元主體參與機制。一直以來,我國都注重行政體制改革,不斷向“最佳行政”方向發(fā)展。政企分開、事業(yè)單位分類、行政機構(gòu)改革都意味著我國行政體系的發(fā)展與創(chuàng)新。在新時期,構(gòu)建多元主體參與機制是行政改革的重點,要打破行政權(quán)與公民權(quán)的單一結(jié)構(gòu)平衡,逐漸開展行政主體、行政相對人、利害關(guān)系人、社會公眾、媒體等合作共治局面。在多元主體參與機制影響下,行政法將傳統(tǒng)的組織、法人、公眾合并考察,形成“公共行政組織形態(tài)庫”,從而為行政主體采取正確行政決策提供更多參考。
注重主客觀行政法并重。傳統(tǒng)行政法都是以行政決定為主要規(guī)范對象,以回避和聽取意見等對抗程序為主要制度構(gòu)造,這些都歸屬于主觀行政法范疇。但是,隨著社會的發(fā)展和進步,行政法不能僅僅以防御性概念理解國家,必須面對多面利害關(guān)系沖突。此時,主觀行政法發(fā)揮的作用就相對有限,必須利用客觀行政法加以調(diào)整,行政法應(yīng)通過科學的制度設(shè)計,將行政決策納入到法治軌道范疇,以提升客觀行政法在現(xiàn)代行政法體系的比重,在相互對立的價值中尋求平衡點。
推進最佳二維結(jié)構(gòu)互動。合法性和最佳性是“最佳行政”的構(gòu)成關(guān)鍵,合法性能夠確定行政活動的邊界,規(guī)范行政權(quán)力的行使,保障行政相對人的合法權(quán)益;最佳性則是致力于提高行政效能,實現(xiàn)行政關(guān)系中各方利益的平衡,確保實現(xiàn)更佳的行政效果。一直以來,我國行政立法和實踐僅關(guān)注合法性,在現(xiàn)代社會中,必須推進合法性與最佳性的二維結(jié)構(gòu)互動。當行政主體存在違法時,就需要利用合法性予以審查,當行政主體行為合法時,就需要考量行政主體行為的簡易性、經(jīng)濟性、靈活性,確保能夠最大化實現(xiàn)行政目的。此外,要不斷結(jié)合合法性與最佳性,促進行政行為不斷完善,形成“最佳方案”,提高行政行為的效能。
關(guān)注行政行為與環(huán)境融合。真正“最佳行政”應(yīng)確保行政參與各方能夠互動協(xié)商,形成友好型的行政環(huán)境?!白罴研姓钡臉?gòu)建與發(fā)展,必須要關(guān)注行政行為與行政環(huán)境融合,完善社會公眾參與行政,通過社會公眾的有效參與,形成“微觀民主”,促進國家“宏觀民主”的建設(shè)。同時,重新界定社會環(huán)境下的行政責任,傳統(tǒng)的責任評價已經(jīng)不能適應(yīng)風險社會中社會公眾的需求,要建立與國家責任理念相匹配的最佳責任保障。此外,行政法根本在于提高行政效能,要關(guān)注行政活動的成本,對行政行為進行效益分析,確保行政活動的組織、手段、程序能夠符合行政最佳效能。
(作者為黑龍江大學法學院副教授)