宋 萍 李吉子

(國家圖書館，北京 100081)

1 引言

公共圖書館的法人治理最早在美、英、日、韓等圖書館事業(yè)較發(fā)達國家實現(xiàn)，緊接著在全世界圖書館界發(fā)展開來。這不僅是因為有支撐圖書館法人治理結構成長的理論基礎，而且更在于解決了圖書館發(fā)展中存在的現(xiàn)實問題[1]。法人治理結構一般包括決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層3個方面的相互協(xié)調(diào)、相互制衡關系構成，公共圖書館的法人治理結構也是由這3個方面的協(xié)調(diào)與制衡關系構成[2]。理事會作為法人治理決策層的核心形式，是公共圖書館法人治理構建過程中的關鍵要素。

我國《公共圖書館法》的頒布實施，明確提出了“推動圖書館建立健全法人治理結構”的要求。2017年，《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》[3]將我國各級公共圖書館納入該政策重點實施對象行列，并將2017年-2018年確定為重要試點階段。韓國的公共圖書館委員會制度建設已經(jīng)成體系，在韓國圖書館信息政策委員會的指導引領下，韓國國立中央圖書館、國會圖書館等國家圖書館，以及各地區(qū)館都進行了委員會的組建，為各館和各地區(qū)的圖書館發(fā)展起到了建設性的指導作用。韓國國立中央圖書館作為韓國國家代表圖書館，因其地位和職能特點，委員會制度建設更系統(tǒng)全面，具有良好的示范作用。本文希望通過對韓國國立中央圖書館委員會制度的介紹，為我國公共圖書館理事會制度的發(fā)展與完善提供一定的借鑒作用。

2 韓國國立中央圖書館概況

韓國國立中央圖書館的前身是1923年11月成立的日本朝鮮總督府圖書館。1945年10月15日，韓國政府接管該圖書館，并正式命名為國立圖書館。1963年10月28日頒布的韓國《圖書館法》將其更名為國立中央圖書館，沿用至今。1991年3月8日，根據(jù)新修訂的韓國《圖書館振興法》(法律第4347號，1991年4月9日起實施)第十六條第一款的規(guī)定，隸屬于韓國文化體育觀光部的國立中央圖書館正式確立了韓國國家代表圖書館的地位，在國家文獻及文化建設中肩負國家代表圖書館職責。

韓國國立中央圖書館現(xiàn)有四處館舍：位于首爾市瑞草區(qū)潘浦洞的總館和數(shù)字圖書館、位于首爾市江南區(qū)德黑拉7路的國立兒童圖書館和位于世宗市多絮(Dasom)3路的國立世宗圖書館，占地總面積132224平方米[4]。截至2017年12月，韓國國立中央圖書館的館藏文獻量達1100多萬冊,其中國內(nèi)文獻775萬多冊，外文文獻134萬多冊，非書資料167萬多冊，古籍27萬多件。目前，韓國國立中央圖書館在一名館長之下，設3個部、3個館、1個中心，以及19個所屬機構，共有352名員工[5]。

為保證館內(nèi)業(yè)務的高效運營，韓國國立中央圖書館的法人治理結構建設充分考慮到“分權制衡”的原則，依據(jù)韓國《圖書館法》及其實施令、實施規(guī)則，組建了專業(yè)的圖書館運行委員會，主要包括咨詢委員會和人事委員會及其轄下相關專門委員會，對圖書館事務進行決策管理。

3 韓國國立中央圖書館委員會制度解讀

“圖書館理事會”又稱“圖書館委員會”“圖書館董事會”，從國內(nèi)專家對諸多國外圖書館法人治理結構的介紹研究發(fā)現(xiàn)，美、英、日多取用“理事會”名稱，我國也沿用該名稱。韓國多取用“委員會”名稱。

3.1 委員會職能的劃分與依據(jù)

韓國國立中央圖書館作為韓國國家代表圖書館，在國家文獻、文化建設中同時承擔多項職責，分類歸納為：推行韓國圖書館發(fā)展綜合計劃相關政策；收集、提供、保存管理國內(nèi)外館藏文獻；國家書目編制及標準化建設；構建國家文獻信息體系；圖書館員教育培訓和國內(nèi)圖書館指導、支持及合作活動；與國外圖書館進行交流與合作；制定和調(diào)整有利于圖書館發(fā)展相關政策；支持與協(xié)助讀書振興活動以及其他作為國家代表圖書館該履行的職能。為合理安排各項工作的開展，國立中央圖書館依據(jù)該館的職能類別，對運行委員會進行了明確的業(yè)務劃分。

3.1.1 咨詢委員會職能

咨詢委員會的主要職能是負責解答該館館長提出的圖書館相關問題，同時還負責該館發(fā)展計劃的制定與推行、作為國家代表圖書館應該履行的職責以及促進該館運行的相關事宜等。根據(jù)該館非人事業(yè)務的職能劃分，韓國國立中央圖書館在咨詢委員會轄下設立9個專門委員會，對咨詢委員會的職能進行細化，輔助咨詢委員會工作的順利開展。

(1)古籍委員會[6]：解答館長關于古文獻的收集、整理、研究、保存及使用方面的咨詢；古文獻的收集、整理及研究；古文獻的保存與使用。

(2)數(shù)字圖書館委員會[7]：解答館長關于數(shù)字圖書館工作的咨詢；數(shù)字圖書館運行、圖書館信息化計劃的制定與推行；國家文獻綜合數(shù)據(jù)庫的建立與服務；數(shù)字化信息資源的收集與保存、開發(fā)與服務；圖書館信息化、標準化及相關技術推廣；國家知識網(wǎng)絡構建；數(shù)字圖書館相關法規(guī)制定修訂以及館長和委員長提出的其他必要事宜。

(3)藏書建設委員會[8]：解答館長關于館藏建設和文獻采選工作的咨詢；藏書建設綜合計劃相關事宜；欲購文獻采選基本原則相關事宜；其他館藏文獻采選基本原則相關事宜。

(4)韓國文獻標準號運行委員會[9]：解答館長關于韓國文獻標準號事宜的咨詢；審議文獻標準號體系及結構相關事宜；審議文獻標準號運行相關事宜及館長提出的其他相關事宜。

(5)國立中央圖書館利用咨詢委員會[10]：解答館長關于圖書館服務、圖書館設施利用，以及其他圖書館利用方面的咨詢。

(6)國立兒童圖書館咨詢委員會[11]：解答國立兒童圖書館館長提出的與兒童圖書館發(fā)展相關的各種咨詢，并負責制定各種發(fā)展方案。

(7)國立殘疾人圖書館咨詢委員會[12]：解答國立殘疾人圖書館館長提出的與該館發(fā)展計劃的制定與推行、殘疾人等知識信息弱勢群體知識鴻溝消除相關的咨詢，以及國立殘疾人圖書館館長提出的其他咨詢。

(8)國立世宗圖書館利用咨詢委員會[13]：解答國立世宗圖書館館長提出的關于圖書館利用服務、圖書館設施設備利用方面的咨詢及其他與圖書館利用相關的問題咨詢。

(9)國立世宗圖書館文獻采選委員會[14]：解答國立世宗圖書館館長提出的館藏文獻結構及采選相關咨詢，包括館藏文獻建設中長期計劃的制定、館藏文獻結構比例及購買文獻的評估、贈送及交換文獻登到標準、文獻采選、連續(xù)出版物與數(shù)字文獻采選相關事宜；館藏文獻的交換、移交及注銷相關事宜；館藏文獻的損失與丟失處理相關事宜；剔除、污損與丟失文獻等注銷文獻的重新購買入藏相關事宜及其他館藏文獻建設相關事宜。

3.1.2 人事委員會職能[15]

韓國國立和公立圖書館的員工都屬于公務員，同一級別的員工工資待遇在全國相同。圖書館公務員分9級，由9級到1級逐級增高。為保障國立中央圖書館的公務員任用及人事管理等業(yè)務的公正性、客觀性及合理性，韓國國立中央圖書館特設立人事委員會，并在其轄下設立4個專門委員會分別負責國立中央圖書館的人事業(yè)務。

(1)普通晉升審議委員會：負責審議7級以下公務員的晉升。審議館內(nèi)擬晉升公務員的資格條件、工作業(yè)績，以及與晉升相關的其他主要事項。

(2)工作業(yè)績評價委員會：評價5級以下公務員的工作成績；對比評價各部門負責人轄下員工工作考核成績，并做適當調(diào)整；其他業(yè)務工作業(yè)績評價。

(3)業(yè)績審議委員會：審核擬獎資料和擬獎人員資格條件；優(yōu)先推薦政府獎項獲得者及與工作業(yè)績相關的其他事宜。

(4)一般紀律委員會：審議和決議國立中央圖書館6級以下公務員的懲戒案，調(diào)查違法事實及違法事實根因；審議受罰人員的意見；審核嫌疑人平時的工作業(yè)績與成果，以及悔改表現(xiàn)等參考事宜；與懲戒相關的其他事宜。

3.2 委員會組織結構的建設與議事機制

韓國國立中央圖書館的委員會建設特別注重組織結構的層級設置、成員的身份特點以及構成比例。該館各運行委員會的成員結構從高到低依次包括：委員長、副委員長、委員、干事或文書。各委員會的人數(shù)和比例、委任條件和方式、委員任期、委員職責由館長根據(jù)實際業(yè)務需求，依據(jù)《圖書館法》等相關條款制定，并通過委員會章程確定下來。

3.2.1 咨詢委員會組織結構

咨詢委員會在國立中央圖書館的運行中負責絕大部分業(yè)務的決策和管理。在委員會的組織結構建設方面，組成人員數(shù)量最多，委員多是相關業(yè)務部門第一負責人員。具體規(guī)定如下：由15名以內(nèi)的人員組成，包括委員長和副委員長各1名，同時配置1名干事和1名文書。委員長在委員中互選產(chǎn)生，委員由國立中央圖書館各專門委員會的委員長組成，如果專門委員長未選定，則由館長在副委員長和委員中選任，或是在圖書館及社會、文化、出版社等相關領域中學識和經(jīng)驗豐富的人員中選任。委員任期同所屬專門委員會委員任期。咨詢委員會干事由企劃綜合課課長擔任，文書由企劃綜合課擔當官擔任，主要負責協(xié)助委員長管理委員會，同時做好會議記錄并保存。

咨詢委員會轄下各專門委員會的組織結構由于業(yè)務類別和業(yè)務量的不同，在委員的職責、委員數(shù)量、身份特點和構成比例上略有差異，其他組織結構特點均一致。其中，古籍委員會、數(shù)字圖書館委員會、藏書建設委員會和國立兒童圖書館咨詢委員會委員人數(shù)須控制在15名以內(nèi)，利用咨詢委員會人數(shù)須控制在12名以內(nèi)，韓國文獻標準號運行委員會、國立殘疾人圖書館咨詢委員會、國立世宗圖書館利用咨詢委員會和國立世宗圖書館館藏文獻采選委員會人數(shù)須控制在10名以內(nèi)。各專門委員會設委員長和副委員長各1名，由委員互選產(chǎn)生，其他委員由館長在館內(nèi)相關崗位員工和館外相關經(jīng)驗豐富的專家中選任，任期均為2年，其中，委員可連任1次，補選委員的任期為前任委員的剩余期限；委員長負責統(tǒng)籌管理其負責委員會的事務，并代表委員會行使權力，召集委員會會議召開等；副委員長主要協(xié)助委員長，委員長不在崗位時，副委員長代行履職。另外，各委員會還可配置干事或文書，人數(shù)一般不超過2人，主要由圖書館相關課第一負責人擔任，協(xié)助委員長承擔委員會運行相關事務，撰寫和保存委員會會議內(nèi)容。

3.2.2 人事委員會組織結構

人事委員會的職責主要由該館企劃進修部承擔，其部長兼任人事委員會及轄下各專門委員會委員長，負責主持各委員會事務，其他委員由各委員會委員長直接任命，必須保證各委員會中圖書館員崗位的課長占半數(shù)以上，館長認為必要時，再另行安排。具體人員組成如下：

(1)普通晉升審議委員會由3至7人組成；

(2)業(yè)績審議委員會由5至7人組成；

(3)工作業(yè)績評價委員會由4人以上組成，設1名委員長。其中，評價5級以下6級以上公務員時，委員長由企劃進修部部長擔任，委員由委員長在各課課長中選任。評價7級以下公務員時，委員長由總務課課長擔任，委員由委員長在各課書記官助理、事務官或研究官中選任；

(4)一般紀律委員會由1名委員長和4至7名公務員委員和民間委員組成，民間委員在委員會中須占半數(shù)以上。委員由國立中央圖書館館長任命，如無特殊情況，按崗位高低順序依次任命。有5年工作經(jīng)歷的法官、檢察官或律師；在職的大學法學或行政學助教；工齡超過20年的退休人員均可能被國立中央圖書館館長選任為民間委員。

3.2.3 議事機制

韓國國立中央圖書館委員會運行事項須經(jīng)委員會會議決議，由委員長負責裁定。會議的召開需滿足以下條件：館長提出召開會議要求、委員長認為有必要召開會議或者1/3以上的委員提出召開會議要求，方可由委員長召集會議。半數(shù)以上在任委員出席時方可召開會議，半數(shù)以上入會委員贊成時方可做出決議。委員會會議召開的時間、地點及相關議程需提前交付到各委員手中，以便提高會議效率。在預算范圍內(nèi)，委員會可為參會委員支付津貼和差旅費。

4 韓國國立中央圖書館法人治理結構優(yōu)勢分析

新時期圖書館的高效運行離不開委員會制度的有效建制，委員會制度的有效建制離不開國家法律的保障、政策的支持以及各級圖書館對政策的正確解讀和對自身業(yè)務需求的深入了解。韓國國立中央圖書館委員會制度創(chuàng)建已久，日漸成熟，對韓國國立中央圖書館業(yè)務的發(fā)展，服務水平的提高功不可沒。通過對其委員會制度的全面解析，不難發(fā)現(xiàn)它的優(yōu)勢所在：

4.1 法律基礎堅實，規(guī)章制度完善

最早從1963年起，韓國政府就根據(jù)本國圖書館發(fā)展建設的需要先后頒布了《圖書館法》《圖書館法實施令》以及《圖書館法實施規(guī)則》等圖書館相關法律法規(guī)，并進行了多次部分修訂或全部修訂過程。修訂內(nèi)容既包括圖書館術語定義、圖書館員配置，又包括圖書館運行及管理等相關內(nèi)容。其中，《圖書館法》第二十條對韓國圖書館信息政策委員會的職能進行了專項規(guī)定；《圖書館法實施令》第十三條(三)，《圖書館法實施規(guī)則》第八條(三)、(四)分別對國立中央圖書館館藏文獻建設審議委員會及專門委員會的建立、組織結構、職責及監(jiān)管機制進行了專項規(guī)定。

在法律法規(guī)對國家級圖書館委員會制度的相關規(guī)定框架下，韓國國立中央圖書館建立了咨詢委員會、人事委員會及各專門委員會，并制定各運行委員會規(guī)章制度，包括《國立中央圖書館咨詢委員會相關規(guī)定》《國立中央圖書館人事委員會建立及其運行相關規(guī)定》《國立中央圖書館古籍委員會相關規(guī)定》等，為委員會的運行提供了系統(tǒng)的制度依據(jù)。

4.2 組織結構合理，權責清晰

韓國國立中央圖書館各運行委員會的創(chuàng)建力求做到全面、專業(yè)。在兩大主要運行委員會轄下，設立專門委員會負責國立中央圖書館各項職能。委員組成既包括館內(nèi)相關部門負責人員，又積極吸納館外有關方面代表、專家，為委員會事務決議提供專業(yè)知識保障，為館長決策提供專業(yè)咨詢建議。同時，各委員會制度對委員會成員的崗位職責進行了明確的規(guī)定，并設置崗位業(yè)績標準，在其崗負其職，隨時接受人事委員會的監(jiān)督。

4.3 監(jiān)督機制多元化，獎懲明確

自2007年起，根據(jù)韓國《圖書館法》及其實施令，圖書館信息政策委員會指定由政府官員、圖書館學者，以及各類圖書館專家組成評估團，開始對韓國各類型圖書館進行評估。評估標準因地制宜，主要包括圖書館的面積、規(guī)模和強制性指標，實現(xiàn)了對韓國國內(nèi)圖書館國家層面的監(jiān)督評價；同時，韓國國立中央圖書館非常重視圖書館業(yè)務的宣傳與運行信息的公開，積極接受讀者與圖書館捐贈者對國立中央圖書館的建議與監(jiān)督；另外，韓國國立中央圖書館在館內(nèi)委員會的設置上，充分考慮到內(nèi)部監(jiān)督對圖書館管理和運行的重要性，設立了人事委員會等監(jiān)查類委員會，制定明確的人員任用、管理規(guī)則和公務員違紀違規(guī)情況以及懲戒事項。這種內(nèi)外結合的多元化監(jiān)督機制有效防止了權利濫用，能夠更好的促進圖書館服務終極目標的完成。

4.4 財政支持力度較大，?？顚Ｓ?/h3>

韓國政府一直比較重視對圖書館的投資建設，近年來，投資力度呈逐漸上升趨勢，并將經(jīng)費劃分為人員經(jīng)費、購書經(jīng)費、主要事業(yè)經(jīng)費幾個部分，做到?？顚Ｓ谩ｍn國國立中央圖書館各運行委員會在每年年初制定的年度預算計劃內(nèi)，將接下來一年委員會所需資金項目：委員會業(yè)務安排、委員會會議次數(shù)、參會人數(shù)及委員待遇向上級主管部門呈報，以便申請委員會專項資金用于委員會的各項支出。通過了解韓國國立中央圖書館近幾年的委員會資金支出，不難發(fā)現(xiàn)，委員會的年度支出一般不大，基本都在定額范圍內(nèi)。

5 韓國國立中央圖書館委員會制度對我國圖書館的啟示

韓國國立中央圖書館的15個委員會在該館的法人治理管理過程中相互協(xié)調(diào)，為該館事務管理運行的高效性和專業(yè)化提供了決策保障。其組織結構、成員權責分配、議事機制、補助原則等處處體現(xiàn)出該委員會制度的成熟化和健康發(fā)展機制。

目前我國公共圖書館的法人治理結構建設還處于起步期。先期試點的無錫市圖書館、深圳市圖書館、廣州市圖書館、深圳市寶安區(qū)圖書館、成都市成華區(qū)圖書館到2013年才建立起理事會制度，初步完成了法人治理結構的構建。隨著先期試點工作的開展，十八屆三中全會又提出了推動公共圖書館組建理事會的要求，公共圖書館法人治理結構改革實際上自2014年才開始廣泛展開。2016年中國圖書館學會對我國公共圖書館理事會制度創(chuàng)建調(diào)查結果顯示我國公共圖書館法人治理結構仍處于起步階段，完成理事會創(chuàng)建的各級公共圖書館仍是少數(shù)，而且大部分圖書館短期內(nèi)未制定構建計劃[16]。隨著我國文化建設環(huán)境的逐漸優(yōu)化，圖書館事業(yè)的發(fā)展勢頭迅猛，越來越國際化。在國家政策的導向和扶持下，可以預見，未來幾年，我國公共圖書館的法人治理結構必將進入一個系統(tǒng)、規(guī)范、標準的全面建設階段。這既是實現(xiàn)人民美好生活的客觀需要，又是我們實現(xiàn)文化復興、建立文化自信的關鍵環(huán)節(jié)。結合以上分析，可以得出以下幾點啟示。

5.1 建立健全法律法規(guī)依據(jù)是構建公共圖書館理事會制度的堅實基礎

我國的公共圖書館在民眾的文化學習與文明社會的建設上做出了重大貢獻。截至2015年底，我國共有政府設立的公共圖書館3139個，在民政部門登記的公民、企事業(yè)單位、社會團體或者其他組織設立的公共圖書館50個[17]。在社會高速發(fā)展，社會不同群體對信息資源的需求與日劇增的大環(huán)境下，我國公共圖書館的服務體系和管理制度急需改革和完善。首先需要立法層面的保障。

我國《公共圖書館法》經(jīng)過17年的反復研究、修改，于2018年1月1日起正式實施。該法第三章第二十三條對公共圖書館的管理體系進行了專項規(guī)定：國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業(yè)人士和社會公眾參與管理。這一規(guī)定的出臺，對我國公共圖書館管理體系的改革意義重大，為公共圖書館法人治理結構的創(chuàng)建、理事會制度的完善指明了方向。在《公共圖書館法》正式頒布之前，我國在公共圖書館法人治理機構構建方面已有一些相關規(guī)定，包括《關于深化行政管理體制改革的意見》《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》等，先期試點的公共圖書館也根據(jù)本館理事會的業(yè)務需求，也制訂了相關章程。但是不難發(fā)現(xiàn)，目前我國的公共圖書館理事會制度建設不夠深入，區(qū)域不夠廣泛。全國范圍的公共圖書館理事會制度的規(guī)范普及還缺乏系統(tǒng)的政策指導和標準控制。在《公共圖書館法》及已有政府指導意見的基礎上，需要制定更加詳細、專業(yè)的實施規(guī)則和國家代表圖書館理事會規(guī)章制度的示范。

韓國《圖書館法》及其實施令、實施規(guī)則自頒布之日起幾經(jīng)修訂，各公共圖書館根據(jù)需求經(jīng)常對委員會規(guī)章制度進行調(diào)整，確保委員會制度與現(xiàn)時圖書館環(huán)境相適應。我國《公共圖書館法》是我國公共圖書館領域的首部法律，必定會隨著社會環(huán)境和圖書館的實際發(fā)展需求不斷修訂，同時配套實施規(guī)則和專項工作制度的構建必須同步而行，才能為公共圖書館管理體系的健康持續(xù)發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。

5.2 設計合理的理事會組織結構是充分發(fā)揮理事會制度作用的必要條件

已有成熟公共圖書館理事會制度的創(chuàng)建都積極吸納館外相關領域知識和經(jīng)驗豐富的專家和學者，甚至是對圖書館事業(yè)高度關注的普通讀者群體。他們的加入，使公共圖書館的服務更加專業(yè)化、客觀性。韓國國立中央圖書館委員會通過專門委員會的設立，分區(qū)負責圖書館業(yè)務，通過古籍專家等外部人員的引入，大大提高了決策的專業(yè)性。

在政府負責人員、館內(nèi)相關崗位負責人的基礎上，有條件、有比例的引入外部人員參加圖書館事務的決策，已經(jīng)成為現(xiàn)代化公共圖書館理事會制度創(chuàng)建的必然要素。但是必須控制好一個度，嚴格選擇外部人員的入選資格，并爭取找到不同身份成員的最佳比例。同時根據(jù)實際情況，使各成員的權責章程化，確保理事會正常高效運行。

5.3 構建系統(tǒng)的監(jiān)督機制是完善理事會制度發(fā)展的有力保障

公共圖書館作為免費為社會公眾服務的公益組織，其運營不以營利為目的，旨在為社會公眾提供精神文化產(chǎn)品，提高社會科學文化水平，改善社會公眾生活質(zhì)量。法人治理結構在公共圖書館事業(yè)中的構建，將企業(yè)的發(fā)展理念和模式帶入到公共圖書館事業(yè)中。理事會作為法人治理結構的決策層，具有較大的自主權。為保障我國公共圖書館的健康發(fā)展，保持公共圖書館事業(yè)的建設原則和初衷，必須建立健全監(jiān)督機制，對理事會的運行進行監(jiān)督。有效的監(jiān)督機制既包括理事會的內(nèi)部監(jiān)督，又要包含國家監(jiān)查機構的外部監(jiān)督，具體落實措施體現(xiàn)在館內(nèi)監(jiān)察類專門委員會的建立、理事會運行信息的公開、議事決策等程序章程化、外部環(huán)境的監(jiān)督評議以及監(jiān)察部門的行為約束和績效評估等。

《公共圖書館法》緊密結合我國公共圖書館事業(yè)改革發(fā)展的實際，將建立縣域總分館體系和法人治理結構、完善考核評價機制納入了法制軌道[18]。圖書館法人治理結構、理事會制度的建立健全必將是我國圖書館面臨的一項緊迫任務，在有法可依的情況下，有必要積極借鑒寶貴經(jīng)驗，培育多元化的有機環(huán)境，創(chuàng)建出一套適合我國國情、圖情的圖書館理事會制度。