●王國(guó)清 羅 青

王國(guó)清，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)二級(jí)教授、博士生導(dǎo)師，享受?chē)?guó)務(wù)院政府特殊津貼專家。主要研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與制度。主要著作有：《財(cái)政基礎(chǔ)研究》《財(cái)政信用研究》《財(cái)政改革與發(fā)展研究》《社會(huì)主義稅收若干問(wèn)題研究》。

一、引言

自從1978年黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟我國(guó)的改革進(jìn)程以來(lái)，我國(guó)的改革事業(yè)已經(jīng)走過(guò)了四十年。在這四十年里，我們沿著中國(guó)特色的社會(huì)主義道路不斷向前邁進(jìn)；在這四十年里，我國(guó)經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到商品經(jīng)濟(jì)再到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的探索；在這四十年里，我國(guó)的財(cái)稅體制，也經(jīng)歷了從“利改稅”，到“劃分收支、分級(jí)包干”，再到“分稅分級(jí)”的財(cái)政體制改革。

在我國(guó)改革開(kāi)放四十周年之際，借此新的歷史起點(diǎn)，本文將梳理和回顧改革開(kāi)放以來(lái)，關(guān)于國(guó)庫(kù)的定義和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上，踐行“國(guó)庫(kù)天然不是央行，但央行天然是國(guó)庫(kù)”的理念，回顧我國(guó)國(guó)庫(kù)管理制度的歷史，辨析關(guān)于國(guó)庫(kù)“代理”和“經(jīng)理”方面的爭(zhēng)論，對(duì)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)作進(jìn)一步的法制化展望。

二、國(guó)庫(kù)的定義與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）出納——國(guó)庫(kù)的基本屬性

國(guó)庫(kù)是隨著國(guó)家的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，同時(shí)也是隨著歷史的發(fā)展而不斷變化的。從歷史的角度來(lái)看，國(guó)庫(kù)概念發(fā)生的變化主要體現(xiàn)在國(guó)庫(kù)職能的變化。因此，學(xué)者們也大多從職能這方面對(duì)國(guó)庫(kù)的概念進(jìn)行界定。

總的來(lái)說(shuō)，對(duì)國(guó)庫(kù)概念界定的觀點(diǎn)可以分為三種。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)庫(kù)是國(guó)家預(yù)算收入和支出的出納機(jī)關(guān)。國(guó)庫(kù)的全稱為國(guó)庫(kù)金庫(kù)，是國(guó)家財(cái)政收支的出納機(jī)關(guān)（商英，崔國(guó)忠，2000）。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)庫(kù)不僅僅是出納機(jī)關(guān)，也是保管機(jī)關(guān)。即國(guó)庫(kù)為 “國(guó)家金庫(kù)”（National treasury，簡(jiǎn)稱國(guó)庫(kù)），是政府財(cái)政資金的出納保管機(jī)構(gòu)，國(guó)庫(kù)擔(dān)負(fù)著政府財(cái)政收入收納、劃分、報(bào)解、退庫(kù)以及政府財(cái)政支出支撥、報(bào)告政府預(yù)算執(zhí)行情況的任務(wù)（張明，2002）。第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為國(guó)庫(kù)隨著時(shí)代的變化，除了具有傳統(tǒng)意義上的出納和保管功能，還成為一個(gè)綜合信息、全面性的管理機(jī)構(gòu)。即現(xiàn)代意義上的國(guó)家金庫(kù)已不僅僅是經(jīng)辦政府預(yù)算收支的保管出納機(jī)關(guān)，而是政府實(shí)施宏觀財(cái)政管理和微觀財(cái)政控制的重要工具，是全面履行財(cái)政管理職能、對(duì)政府財(cái)政收支進(jìn)行全方位管理和控制的綜合性管理機(jī)構(gòu)（馬海濤，安秀梅，2003）。

從上述觀點(diǎn)來(lái)看，學(xué)者們對(duì)國(guó)庫(kù)定義的界定區(qū)別在于國(guó)庫(kù)的職能，然而國(guó)庫(kù)的基本屬性即國(guó)家財(cái)政資金的出納機(jī)關(guān)，并沒(méi)有發(fā)生變化。即便是在區(qū)別傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)和現(xiàn)代國(guó)庫(kù)的概念時(shí)，也僅僅是國(guó)庫(kù)職能發(fā)生了變化，即由原來(lái)的核算性國(guó)庫(kù)發(fā)展為管理型國(guó)庫(kù)，國(guó)庫(kù)職能進(jìn)行了發(fā)展和強(qiáng)化，但是國(guó)庫(kù)的基本屬性沒(méi)有發(fā)生變化，還是出納機(jī)關(guān)。

（二）國(guó)庫(kù)管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

世界上大多數(shù)國(guó)家采用的是委托國(guó)庫(kù)制。

美國(guó)的《美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》第15章規(guī)定，“聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行是美國(guó)政府的存款銀行和財(cái)務(wù)代理機(jī)構(gòu)?！逼渲?，代理財(cái)政行使籌集、保管和轉(zhuǎn)移國(guó)庫(kù)資金是美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備體系的一項(xiàng)重要職能。

在意大利，從1991年起到如今，依據(jù)國(guó)庫(kù)與中央銀行的協(xié)議，由中央銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)。

在英國(guó)，實(shí)行委托金庫(kù)制，國(guó)家委托英格蘭銀行代理國(guó)庫(kù)的相關(guān)職能，即行使政府收入的收納和撥款的撥付任務(wù)。

在法國(guó)，法蘭西銀行作為法國(guó)的中央銀行，除代表政府辦理公債登記、發(fā)行和還本付息等工作外，還具體代理國(guó)庫(kù)的往來(lái)賬戶，管理國(guó)家金庫(kù)業(yè)務(wù)，并允許在一定額度內(nèi)向政府自動(dòng)提供無(wú)息透支，用國(guó)庫(kù)券貼現(xiàn)的辦法間接向政府提供貸款。

在匈牙利，財(cái)政部的國(guó)庫(kù)局通過(guò)使用中央銀行的國(guó)庫(kù)單一賬戶、國(guó)庫(kù)總分類賬冊(cè)系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)其預(yù)算執(zhí)行和政府財(cái)政資金管理職能。

在哈薩克斯坦，該國(guó)財(cái)政部在國(guó)家銀行開(kāi)立國(guó)庫(kù)單一賬戶，并將其國(guó)家預(yù)算收入的所有現(xiàn)金支付，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶支付。與此同時(shí)，中央銀行還需要對(duì)已發(fā)生的預(yù)算收支業(yè)務(wù)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。

在日本，國(guó)庫(kù)的資金均需存入日本銀行，由其負(fù)責(zé)保管?chē)?guó)庫(kù)資金，并經(jīng)辦出納事務(wù)，辦理國(guó)庫(kù)資金支付。

在上述國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中提到的央行，既有相關(guān)國(guó)家設(shè)立的專門(mén)的央行機(jī)構(gòu)，例如美國(guó)的聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行，也有委托商業(yè)銀行行使央行職能的情況，例如英國(guó)的英格蘭銀行成立之初就是一家商業(yè)銀行。盡管如此，他們行使央行的職能卻是共同的。

因此，在實(shí)行委托代理制的國(guó)家中，盡管其在制度和法律上是否明確規(guī)定由央行 “代理國(guó)庫(kù)”或者“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”不盡相同，且央行在執(zhí)行國(guó)庫(kù)管理的具體職能上存在個(gè)別差異，但央行實(shí)際參與國(guó)庫(kù)的經(jīng)營(yíng)管理，作為國(guó)庫(kù)出納機(jī)構(gòu)的事實(shí)是不容置疑的。

三、央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的歷史回顧

（一）我國(guó)國(guó)庫(kù)管理的兩大理論觀點(diǎn)回顧

在國(guó)庫(kù)管理的理論研究方面，學(xué)者們通過(guò)長(zhǎng)期的觀察和研究，主要形成了兩大類觀點(diǎn)，即央行代理和財(cái)政經(jīng)理，具體的情況如下。

1、堅(jiān)持“經(jīng)理國(guó)庫(kù)論”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)理具有主動(dòng)性，是國(guó)家委托人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，國(guó)庫(kù)管理和監(jiān)督是經(jīng)理國(guó)庫(kù)的必然要求和重要特征。例如中央財(cái)大的王雍君教授(2012)曾提出，如若取消現(xiàn)行的央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制，“對(duì)于財(cái)政部門(mén)辦理的每筆公款繳庫(kù)和支付、存放與處置，央行國(guó)庫(kù)將無(wú)法行使核實(shí)、監(jiān)督和糾正之職責(zé)?！币虼耍J(rèn)為“國(guó)庫(kù)經(jīng)理制才是中國(guó)國(guó)庫(kù)體制模式的不二選擇”。復(fù)旦大學(xué)李偉森教授(2012)認(rèn)為“‘經(jīng)理’具有主動(dòng)性，‘代理’具有被動(dòng)性，‘代理’即是把國(guó)家委托人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)變?yōu)樨?cái)政委托人民銀行代理國(guó)庫(kù)，這將改變現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理中部門(mén)合作與監(jiān)督制衡的關(guān)系?！贝送?，有些專家還認(rèn)為經(jīng)理國(guó)庫(kù)制才能賦予國(guó)庫(kù)監(jiān)督權(quán)力，而代理國(guó)庫(kù)沒(méi)有監(jiān)督職能，經(jīng)理國(guó)庫(kù)和代理國(guó)庫(kù)的根本區(qū)別在于是否賦予國(guó)庫(kù)監(jiān)督權(quán)。

應(yīng)該說(shuō)這種“經(jīng)理國(guó)庫(kù)論”的觀點(diǎn)堅(jiān)持經(jīng)理的實(shí)質(zhì)即“經(jīng)營(yíng)管理”，而且堅(jiān)持國(guó)庫(kù)即國(guó)家金庫(kù)的精髓，明確是國(guó)家這一主體委托人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，這無(wú)疑是正確的。但是，把國(guó)庫(kù)管理和監(jiān)督僅僅歸之于 “經(jīng)理國(guó)庫(kù)”，不僅是對(duì)人民銀行1985年以前代理國(guó)庫(kù)所體現(xiàn)的管理和監(jiān)督事實(shí)上的否決，而且也讓自己陷入混亂的邏輯之中。顯然，對(duì)“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”這一問(wèn)題尚需進(jìn)一步拓展研究。

2、堅(jiān)持“代理國(guó)庫(kù)論”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，人民銀行事實(shí)上只是在受?chē)?guó)家財(cái)政委托代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，用人民銀行“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)這一表述名不副實(shí)（劉尚希，2012）。將國(guó)庫(kù)“經(jīng)理”改為“代理”強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行的管理與監(jiān)督，是走向現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的必然選擇 （馬海濤，2012）。并且，將國(guó)庫(kù)“經(jīng)理”改為“代理”是與我國(guó)財(cái)政制度和國(guó)庫(kù)現(xiàn)代化理念相適應(yīng)的（楊志勇，2012）。

這種觀點(diǎn)秉持國(guó)庫(kù)設(shè)立中合作與監(jiān)督制衡的精髓，符合現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的必然選擇。但是這種觀點(diǎn)把國(guó)家金庫(kù)即國(guó)庫(kù)的主體——國(guó)家或政府說(shuō)成是“財(cái)政”委托人民銀行，這種說(shuō)法又是值得商榷的。國(guó)家或政府委托人民銀行代理國(guó)庫(kù)就是委托人民銀行代為經(jīng)理國(guó)庫(kù)，怎么能說(shuō)代理國(guó)庫(kù)意味著央行國(guó)庫(kù)失去了監(jiān)督職能呢？這不僅與央行1985年以前“代理”時(shí)期的現(xiàn)實(shí)情況相悖逆，而且根本就不符合“代理”的本質(zhì)屬性，這正是需要我們研究的。

有人認(rèn)為“經(jīng)理制”是指央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，即各級(jí)政府都在央行開(kāi)設(shè)唯一的 “財(cái)政存折”，也就是在央行設(shè)置國(guó)庫(kù)單一賬戶?！按碇啤本褪茄胄袊?guó)庫(kù)受財(cái)政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，財(cái)政部門(mén)可以不經(jīng)過(guò)人大批準(zhǔn)和央行國(guó)庫(kù)授權(quán)，自行在國(guó)庫(kù)體系之外開(kāi)設(shè)財(cái)政專戶，處置、存放公款。這已經(jīng)超越了我們關(guān)于央行代理或經(jīng)理國(guó)庫(kù)的議題。即或如此，我們認(rèn)為與黨的十八屆三中全會(huì)決議中提出的“全面規(guī)范”的預(yù)算管理要求 “全口徑預(yù)算”——包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社?；痤A(yù)算，以增強(qiáng)預(yù)算的整體性、法制性和透明性一樣，“全口徑國(guó)庫(kù)管理”也是發(fā)展的必然方向。產(chǎn)生于預(yù)算外資金及其管理的專戶存儲(chǔ)制度，隨著預(yù)算外資金的取消和“全面規(guī)范”預(yù)算管理的逐步落實(shí)，將其歸之于國(guó)庫(kù)管理是必然趨勢(shì)。

（二）我國(guó)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的法治化回顧

從改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)庫(kù)管理法制化的發(fā)展主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

1、第一階段。1985年7月，國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》，其中規(guī)定了由中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)則是實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。新的條例將1950年頒布的《中央金庫(kù)條例》中涉及國(guó)庫(kù)的管理規(guī)定，采用的央行“代理”國(guó)庫(kù)改為“經(jīng)理”。在1986年，中國(guó)人民銀行與財(cái)政部又相繼制定、頒發(fā)了《國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》和《關(guān)于專業(yè)銀行辦理國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)的管理辦法》等具體的管理辦法。

2、第二階段。為了適應(yīng)分稅制改革，1995年我國(guó)又重新修訂了《國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則、《關(guān)于專業(yè)銀行辦理國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)的管理辦法》《中央級(jí)事業(yè)行政經(jīng)費(fèi)限額撥款管理辦法》等，制定并實(shí)施了《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)操作規(guī)程》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的通知》等制度、辦法。1995年頒布的《中國(guó)人民銀行法》第一次在法律上確立了我國(guó)的國(guó)庫(kù)管理體制為央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)庫(kù)管理法制化的發(fā)展，基本上是把我國(guó)的國(guó)庫(kù)管理體制確定為央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度，但是在2012年我國(guó)的《預(yù)算法修正案》二審稿征求意見(jiàn)的過(guò)程中，涉及到財(cái)政與人民銀行之間的關(guān)系問(wèn)題，從而引發(fā)了關(guān)于人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)還是代理國(guó)庫(kù)的爭(zhēng)論。隨后，在2014年4月十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審議“預(yù)算法修正案草案”中又再一次涉及國(guó)庫(kù)是“代理”還是“經(jīng)理”的爭(zhēng)論。

有些專家、學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該在 《預(yù)算法》中“刪除人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的表述”，改為“國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行代理”；而另外一些專家則反對(duì)這種意見(jiàn)，要求堅(jiān)持“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”這一表述。

在這些爭(zhēng)論之下，2014年8月通過(guò)的“預(yù)算法”修訂決定，并未改變1995年“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理”這種表述。

從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，如果說(shuō)1985年以前央行“代理國(guó)庫(kù)”和1985年之后央行“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”并無(wú)本質(zhì)差異，那么即或是將《預(yù)算法修正案》擬議中的“經(jīng)理”改為“代理”在本質(zhì)上也應(yīng)無(wú)差異，問(wèn)題在于，當(dāng)前的理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)“代理”和“經(jīng)理”的理解出現(xiàn)了差異。如何認(rèn)識(shí)這些偏差，從而正視這些偏差，是我們的任務(wù)所在。

四、對(duì)“代理”和“經(jīng)理”的再認(rèn)識(shí)

（一）“代理”與“經(jīng)理”的語(yǔ)境條件分析

我們認(rèn)為，“代理”是指代為經(jīng)營(yíng)管理，“經(jīng)理”是指“經(jīng)營(yíng)管理”，其實(shí)質(zhì)并無(wú)差異，只是語(yǔ)境條件有差異罷了。國(guó)庫(kù)是國(guó)家金庫(kù)的簡(jiǎn)稱，是財(cái)政資金的出納機(jī)構(gòu)。從理論上來(lái)講，國(guó)庫(kù)這一出納機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以有三種情況。

首先，在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置國(guó)庫(kù)這一出納機(jī)構(gòu)。但這會(huì)出現(xiàn)自收自支、監(jiān)督軟化的情況?，F(xiàn)代國(guó)庫(kù)體系條件下，這種情況不可能成為選項(xiàng)，因?yàn)樗`背財(cái)會(huì)的基本原則。至于當(dāng)今我國(guó)財(cái)政系統(tǒng)設(shè)置的國(guó)庫(kù)系統(tǒng)，并不是國(guó)家的出納機(jī)構(gòu)，而是與國(guó)庫(kù)這一出納機(jī)構(gòu)相銜接的、負(fù)責(zé)擬定和組織財(cái)政資金的收繳、支付等總預(yù)算會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)及其制度等的總稱，屬于預(yù)算執(zhí)行范疇。當(dāng)然，在財(cái)政統(tǒng)一集中支付等條件下，就財(cái)政內(nèi)部而言，現(xiàn)行財(cái)政國(guó)庫(kù)系統(tǒng)既有總會(huì)計(jì)功能，又有出納功能。

其次，在財(cái)政系統(tǒng)之外設(shè)置獨(dú)立的國(guó)庫(kù)制。但是獨(dú)立國(guó)庫(kù)制實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)與銀行的分離，這就意味著國(guó)庫(kù)不能直接采用銀行系統(tǒng)，包括其已形成的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和清算核算渠道。而是另外單獨(dú)設(shè)置，與銀行功能類似的機(jī)構(gòu)和系統(tǒng)。這必將耗費(fèi)政府大量人力、物力、財(cái)力，并給財(cái)政支出造成巨大負(fù)擔(dān)。例如，美國(guó)曾經(jīng)就實(shí)行過(guò)獨(dú)立國(guó)庫(kù)制，但運(yùn)行結(jié)果表明這種管理模式效果并不理想，因此目前實(shí)行獨(dú)立國(guó)庫(kù)制的國(guó)家較少。

再次，委托銀行代理國(guó)家金庫(kù)。委托代理制是1932年美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯針對(duì)企業(yè)管理存在的問(wèn)題而提出的。他們的研究表明，企業(yè)所有者同時(shí)又是經(jīng)營(yíng)者，這種經(jīng)營(yíng)模式其實(shí)存在很多問(wèn)題。所以他們建議將企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分離，即企業(yè)所有者保留剩余的索取權(quán)，而將企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)利讓渡?？梢钥闯?，委托代理制的出發(fā)點(diǎn)就是一種權(quán)力的分割和制衡。因此，國(guó)庫(kù)管理采用委托代理制是為了實(shí)現(xiàn)獨(dú)立、客觀、公正的財(cái)政資金代理人的目的。目前西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家基本上都實(shí)行委托央行代理國(guó)庫(kù)。

總之，“國(guó)庫(kù)天然不是央行，但央行天然是國(guó)庫(kù)”。人民銀行“代理”國(guó)家金庫(kù)，其語(yǔ)境條件是國(guó)家金庫(kù)的設(shè)置有多項(xiàng)選擇時(shí)，選擇了委托人民銀行代為經(jīng)理管理國(guó)庫(kù)這一模式；人民銀行“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)，其語(yǔ)境條件是在已經(jīng)選擇了“委托代理”模式下人民銀行肩負(fù)的功能和職責(zé)就是“經(jīng)營(yíng)管理”國(guó)庫(kù)。所以，“代理”和“經(jīng)理”只是語(yǔ)境條件不同，其實(shí)質(zhì)都是“經(jīng)營(yíng)管理”。而監(jiān)督又是經(jīng)營(yíng)管理的一個(gè)有機(jī)組成部分。

（二）我國(guó)國(guó)庫(kù)“代理”與“經(jīng)理”的實(shí)踐

從我國(guó)的國(guó)庫(kù)管理歷史來(lái)看，主要經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：

第一階段是從1950年至1957年的集中統(tǒng)一金庫(kù)制度。1950年3月，政務(wù)院發(fā)布《中央金庫(kù)條例》，規(guī)定我國(guó)的各級(jí)金庫(kù)均由人民銀行代理，國(guó)家的一切財(cái)政收入全部繳入同級(jí)金庫(kù)。從建國(guó)之初，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，在權(quán)衡各種不同管理體制利弊的情況下，經(jīng)國(guó)務(wù)院審議確定，我國(guó)實(shí)行的是委托代理國(guó)庫(kù)制。這個(gè)階段的國(guó)庫(kù)由人民銀行作為央行代理，不僅包括經(jīng)理國(guó)庫(kù)，而且包括國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能。

第二階段是從1958年至1977年的分級(jí)管理金庫(kù)制度。在1969年，人民銀行同財(cái)政部合并，人民銀行的職能受到嚴(yán)重影響，主要是兩個(gè)部門(mén)的職能發(fā)生混淆和沖突，例如信貸管理職能和各級(jí)財(cái)政預(yù)算職能容易混淆。從今天的視角考察，這種合并是值得商榷的。但即便如此，人民銀行行使央行職能，從而代理國(guó)庫(kù)，在這個(gè)階段依然包含了監(jiān)督職能在內(nèi)的經(jīng)營(yíng)管理。

第三階段是從1978年至1984年的四級(jí)金庫(kù)制。在1978年，人民銀行與財(cái)政部分離，開(kāi)始專門(mén)行使中央銀行的職能。這說(shuō)明了央行和財(cái)政部的職能是有區(qū)別的，最為重要的是國(guó)家資金的管理不能由某個(gè)部門(mén)獨(dú)立承擔(dān)，財(cái)政部不能坐收坐支。這也從歷史選擇的角度證明，財(cái)政部與央行是兩個(gè)獨(dú)立的部門(mén)，是屬于分工、合作和互相制約的關(guān)系。這個(gè)階段，人民銀行專門(mén)行使央行職能代理國(guó)庫(kù)，不僅包含經(jīng)營(yíng)管理，而且包含監(jiān)督功能。

第四階段是從1985年至今的經(jīng)理國(guó)庫(kù)制。前已述及，在前三個(gè)階段，我國(guó)一直是按照1950年頒布的《中央金庫(kù)條例》執(zhí)行國(guó)庫(kù)的管理，其中涉及到國(guó)庫(kù)的管理規(guī)定中，采用的是“代理”這個(gè)詞語(yǔ)。在1985年7月27日，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》，其中相關(guān)表述為“中國(guó)人民銀行具體經(jīng)理國(guó)庫(kù)”，便是把“代理”改為“經(jīng)理”。在1994年頒布的《預(yù)算法》，其中也是規(guī)定由中國(guó)人民銀行經(jīng)理中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)。隨后在1995年頒布的《預(yù)算法實(shí)施條例》，則是規(guī)定由中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)經(jīng)理地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)。這幾次修訂是有前提和背景的，即首先承認(rèn)人民銀行代理國(guó)庫(kù)管理，修改為“經(jīng)理”，這樣換一種說(shuō)法也是順理成章的。這個(gè)階段，“經(jīng)理”的實(shí)質(zhì)也是經(jīng)營(yíng)管理，當(dāng)然監(jiān)督職能也包含在內(nèi)。

因此，無(wú)論是從世界其他國(guó)家的國(guó)庫(kù)管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，還是從我國(guó)國(guó)庫(kù)管理的歷史發(fā)展來(lái)看，無(wú)論是“代理”還是“經(jīng)理”，其實(shí)質(zhì)上是一回事，都是指國(guó)庫(kù)的經(jīng)營(yíng)管理，國(guó)庫(kù)是國(guó)家的金庫(kù)并非某個(gè)部門(mén)的金庫(kù)，因此都是代為管理國(guó)家資金而已。

綜上所述，首先，國(guó)庫(kù)是國(guó)家金庫(kù)，不是某個(gè)部門(mén)的金庫(kù)，國(guó)庫(kù)是由國(guó)家或政府授權(quán)設(shè)立和經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)家出納機(jī)關(guān)。其次，從中外理論與實(shí)踐來(lái)看，央行“代理”和“經(jīng)理”實(shí)質(zhì)上都是指“經(jīng)營(yíng)管理”，監(jiān)督則是經(jīng)營(yíng)管理的有機(jī)組成部分。央行“代理”國(guó)庫(kù)，其語(yǔ)境條件是國(guó)家金庫(kù)的設(shè)置有多項(xiàng)選擇時(shí)，選擇了委托央行代為經(jīng)營(yíng)管理國(guó)庫(kù)這一模式；央行“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)，其語(yǔ)境條件是已經(jīng)選擇“委托代理”模式下央行肩負(fù)的職責(zé)和功能是“經(jīng)營(yíng)管理”。因此，國(guó)庫(kù)“代理”和“經(jīng)理”實(shí)質(zhì)上都是指經(jīng)營(yíng)管理，是沒(méi)有區(qū)別的。再次，在爭(zhēng)論“代理”和“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)的背后，其核心是財(cái)政與央行的關(guān)系問(wèn)題。所以，在把握“代理”和“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)實(shí)質(zhì)上是經(jīng)營(yíng)管理的基礎(chǔ)上，從國(guó)家層面上，處理好財(cái)政與央行在國(guó)庫(kù)管理方面合作、監(jiān)督與制衡的關(guān)系，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

五、我國(guó)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的法治化展望

在國(guó)家治理現(xiàn)代化、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革背景下，建立現(xiàn)代化國(guó)庫(kù)管理制度框架已經(jīng)具備一定基礎(chǔ)，而對(duì)《預(yù)算法》的修訂則只是推動(dòng)國(guó)庫(kù)管理法治化進(jìn)程的一個(gè)具體表現(xiàn)。

由于國(guó)庫(kù)管理的現(xiàn)代化過(guò)程是一個(gè)不可阻擋的進(jìn)程，而央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的法治化過(guò)程除了嚴(yán)格依法行政，更要將法律規(guī)范進(jìn)一步完備，現(xiàn)有的法律條款繼續(xù)細(xì)化，避免央行和財(cái)政部門(mén)之間在國(guó)庫(kù)管理方面出現(xiàn)職責(zé)劃分不清等問(wèn)題。

因此，本文對(duì)我國(guó)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的法治化提出以下三個(gè)建議。

（一）全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)庫(kù)作職權(quán)性立法，探索委托第三方起草國(guó)庫(kù)法草案，最終制定和頒發(fā)《中華人民共和國(guó)國(guó)庫(kù)法》

為增強(qiáng)法律規(guī)范的完備和權(quán)威，應(yīng)由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)國(guó)庫(kù)問(wèn)題作職權(quán)性立法，建立和頒布《中華人民共和國(guó)國(guó)庫(kù)法》。鑒于國(guó)庫(kù)問(wèn)題爭(zhēng)議較大，為明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門(mén)利益，站在國(guó)家的角度可由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，充分吸取多方意見(jiàn)，積極探索委托第三方起草國(guó)庫(kù)法草案。

（二）明確執(zhí)法主體央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的法律規(guī)范，明確權(quán)限和范圍，明確解決過(guò)去遺留的未盡事宜，從而保證國(guó)庫(kù)執(zhí)法實(shí)施的高效

要實(shí)施高效執(zhí)法，首先要明確執(zhí)法主體的法律規(guī)定，鑒于央行的一個(gè)基本職責(zé)是國(guó)家的銀行，經(jīng)理國(guó)庫(kù)是其主要內(nèi)容，“國(guó)庫(kù)天然不是央行，但央行天然是國(guó)庫(kù)”。根據(jù)前文所述，國(guó)庫(kù)這一出納機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以有三種情況，分別為：在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置國(guó)庫(kù)這一出納機(jī)構(gòu)、在財(cái)政系統(tǒng)之外設(shè)置獨(dú)立的國(guó)庫(kù)制與委托銀行代理國(guó)家金庫(kù)。

而我國(guó)在1950年頒布的 《中央金庫(kù)條例》就表明，我國(guó)在面臨國(guó)庫(kù)設(shè)置的多種形式下，選擇了委托央行代理國(guó)庫(kù)的形式。總之，金庫(kù)是國(guó)家的金庫(kù)，不是央行部門(mén)的金庫(kù)，央行是國(guó)家授權(quán)而代為經(jīng)營(yíng)管理國(guó)庫(kù)的執(zhí)行主體。財(cái)政系統(tǒng)目前設(shè)置有國(guó)庫(kù)系統(tǒng)，但它不是國(guó)家的出納機(jī)關(guān)，而是與國(guó)家出納機(jī)關(guān)相銜接的、負(fù)責(zé)擬定和組織財(cái)政資金的收繳、支付等總預(yù)算會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)及其制度等的總稱，屬于預(yù)算執(zhí)行范疇。在財(cái)政統(tǒng)一集中支付等條件下，就財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部而言，它既有會(huì)計(jì)功能，又有出納功能，但站在國(guó)家角度，財(cái)政及其國(guó)庫(kù)系統(tǒng)稱之為國(guó)家會(huì)計(jì)范疇更妥帖。

要做到實(shí)施高效執(zhí)法，還要明確法律規(guī)范和范圍，明確解決過(guò)去遺留的未盡事宜。為此，需要進(jìn)一步法制規(guī)范“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家金庫(kù)”，取消財(cái)政專戶；進(jìn)一步法治規(guī)范“國(guó)家集中支付制度”，真正實(shí)現(xiàn)“國(guó)庫(kù)收支一本賬”以及國(guó)庫(kù)資金收繳支撥流程的優(yōu)化；進(jìn)一步法制規(guī)范現(xiàn)金管理，既注意與授權(quán)執(zhí)法主體一般現(xiàn)金管理的共性，更要把握國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的特殊性。

（三）努力形成科學(xué)有效的國(guó)庫(kù)運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)督的合力和效果

從國(guó)庫(kù)法治監(jiān)督體系來(lái)看，國(guó)庫(kù)設(shè)在財(cái)政或商業(yè)銀行，理論上是可以的，尤其是在國(guó)庫(kù)產(chǎn)生和建立的初始階段。在現(xiàn)代生活中，需要強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，也需要易于對(duì)國(guó)庫(kù)加以制約和監(jiān)督，央行代理即經(jīng)理的國(guó)庫(kù)監(jiān)督能對(duì)財(cái)政資金分配使用強(qiáng)化流程控制和防止權(quán)力濫用。

除需完善國(guó)庫(kù)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門(mén)監(jiān)督，建立常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制之外，還要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、銀行監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的國(guó)庫(kù)運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)督的合力和效果?！?/p>