● 馮忠孝

黨的十九大報告中明確，要“統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制”。長期以來，機構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法定化水平不高，管理方式不適應(yīng)新時代發(fā)展和理念需要。當前，隨著全面深化改革縱深推進，各領(lǐng)域改革進入深水區(qū)，機構(gòu)編制部門面臨的壓力很大。如何能形成一套既堅守機構(gòu)編制管理紅線、提高管理運行效率、節(jié)省編制和人力資源成本，又能服務(wù)發(fā)展大局，保障民生領(lǐng)域重點工作的剛?cè)嵯酀臋C構(gòu)編制管理辦法，顯得非常重要。我們認為，開展機構(gòu)編制評估工作，是破解機構(gòu)編制總量管不住、存量盤不活、結(jié)構(gòu)難調(diào)整、浪費與緊缺并存等機構(gòu)編制管理難題的有效辦法。因此，新時代市縣機構(gòu)編制評估工作如何開展，關(guān)鍵點是什么，面臨哪些問題，如何更好地發(fā)揮作用，這些問題都需要深入研究。

一、機構(gòu)編制評估工作的依據(jù)

《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第二十四條規(guī)定，“縣級以上各級人民政府機構(gòu)編制管理機關(guān)應(yīng)當定期評估機構(gòu)和編制的執(zhí)行情況，并將評估結(jié)果作為調(diào)整機構(gòu)編制的參考依據(jù)”。這是進行評估的法規(guī)依據(jù)?！吨泄仓醒朕k公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強和完善機構(gòu)編制管理嚴格控制機構(gòu)編制的通知》（廳字〔2007〕2號）明確“建立健全機構(gòu)編制管理工作考核和評估制度”?！稒C構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》第八條規(guī)定，“各級機構(gòu)編制管理機關(guān)可以根據(jù)需要對有關(guān)單位的機構(gòu)編制管理情況進行評估”。2008年在黨的十七屆二中全會首次明確提出推行政府績效管理制度?！丁笆濉睍r期機構(gòu)編制工作指導(dǎo)意見》中提出“推行機構(gòu)編制執(zhí)行情況評估，探索將評估結(jié)果納入黨委政府考核體系”。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確指出，“加強機構(gòu)編制管理評估，優(yōu)化編制資源配置”。由此可見，開展機構(gòu)編制評估工作是機構(gòu)編制部門的職責。評估工作具有明確的法規(guī)依據(jù)。

二、明確機構(gòu)編制評估主體和評估對象

機構(gòu)編制管理實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級管理的體制。各級黨委、政府機關(guān)事業(yè)單位的機構(gòu)編制審批工作，由各級機構(gòu)編制管理部門按照審批權(quán)限進行，即“誰批準、誰負責”的原則。因此，機構(gòu)編制管理部門就是機構(gòu)編制評估工作的主體。省級評估主體主要對決策的制定和相關(guān)配套措施的銜接等情況進行評估；市縣兩級評估主體主要對部門（單位）機構(gòu)編制實際執(zhí)行情況進行科學(xué)評判和認定。凡是在市縣使用公共財政供養(yǎng)的黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、民主黨派、群眾團體機關(guān)及所屬事業(yè)單位，均應(yīng)納入評估對象范疇。

三、機構(gòu)編制評估的主要內(nèi)容和評估指標體系

機構(gòu)編制評估內(nèi)容是評估工作的重點，是整個評估工作的前提和依據(jù)。評估內(nèi)容主要包括機構(gòu)編制政策執(zhí)行、機構(gòu)設(shè)置、編制配備、職責履行和人員管理等。我們結(jié)合市縣情況，初步提出一個機構(gòu)編制評估指標體系，見表1。

評估指標可分為定量指標和定性指標兩大類，定量指標便于衡量比較，是評估標準的主要表現(xiàn)形式。一般設(shè)通用指標和專用指標兩種。通用指標是指適用于所有部門或者同一類型部門的指標，包括總體政策執(zhí)行、協(xié)調(diào)配合機制建設(shè)、機構(gòu)設(shè)置、職能履行、編制核定、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備和人員使用與管理等方面的內(nèi)容。專項指標是指適用于不同部門的指標，體現(xiàn)該部門區(qū)別于其他部門的工作特點。在指標設(shè)置上，盡量涵蓋部門（單位）“三定”規(guī)定及與權(quán)責清單相銜接的各項職責關(guān)鍵因素，對評估指標進行科學(xué)地細化和分解，從主管部門到所評估單位，從宏觀、中觀到微觀，按照評估內(nèi)容分層次設(shè)定各項指標，互相之間要密切聯(lián)系。一級指標可設(shè)為：政策執(zhí)行充分性、機構(gòu)設(shè)置科學(xué)性、編制使用可行性、職能發(fā)揮有效性、人員配備合理性5個部分，其中政策執(zhí)行占20%權(quán)重，其他四項占80%。政策執(zhí)行的二級指標主要是對照《評估實施方案》，檢查各單位貫徹中央、省各項機構(gòu)改革政策是否到位，核實各方面配合是否協(xié)調(diào)到位，各項規(guī)章制度是否建立健全。機構(gòu)設(shè)置二級指標從名稱、機構(gòu)規(guī)格、內(nèi)設(shè)機構(gòu)等方面分解，占評估指標權(quán)重的10%；編制配置的二級指標從編制總額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等方面細分，占權(quán)重的10%；職責履行的二級指標按照審批的“三定”規(guī)定中規(guī)定職責與權(quán)責清單逐項、逐條具體劃分，占權(quán)重的50%；人員結(jié)構(gòu)二級指標占評估指標權(quán)重的10%。三級指標是在二級指標的基礎(chǔ)上再詳細劃分。在三級指標內(nèi)容設(shè)定上，共涉及5方面39個大項99個子項。在評估中，為了便于操作，一般采用整數(shù)?？鄯忠孕№梼?nèi)容賦分為標準，以完成任務(wù)或無違規(guī)違紀為基準，以本小項內(nèi)容所羅列的工作量大小為依據(jù)，均衡賦分；扣分項直至扣完本小項賦分為止。為了評判準確起見，也可保留一位小數(shù)。

表1 機構(gòu)編制評估指標分解

四、明確評估方式和設(shè)立評估程序

評估一般分為改革評估、綜合評估和專項評估三類，我們主要指對某單位機構(gòu)編制總體執(zhí)行效能進行事中事后綜合評估，評估周期一般為3-5年。評估工作遵循客觀公正、科學(xué)規(guī)范、分級組織、效能優(yōu)先的原則。開展評估工作要與監(jiān)督檢查相結(jié)合、要與日常管理相結(jié)合、要與定性評價和定量評價相結(jié)合、要與評估對象自評和評估部門實地評估相結(jié)合。實地評估主要通過工作匯報、資料查閱、問卷調(diào)查、召開座談會、實地走訪等方式。評估工作組織實施是一項系統(tǒng)工程，安排部署包括會議動員、發(fā)函告知、部門自評、實地評估、查找問題、分析原因、撰寫報告、反饋意見、落實整改、總結(jié)匯報等。主要做好四項工作，一是要積極主動向黨委、政府、編委領(lǐng)導(dǎo)匯報開展評估工作的重要性和必要性，爭取主要領(lǐng)導(dǎo)的認同和全力支持。二是要制定切實可行的機構(gòu)編制評估實施方案，明確評估目的、評估內(nèi)容、評估方法、評估程序等重要事項。三是要嚴肅評估工作紀律，強化評估責任，實事求是，保證評估工作客觀公正，為機構(gòu)編制調(diào)整提供真實可靠依據(jù)。四是要多層次全方位將被評估單位的分管領(lǐng)導(dǎo)、班子成員、中層干部、下屬單位確定為調(diào)查走訪對象，并邀請一定比例的黨代表、人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、評估專家參加，發(fā)揮民主監(jiān)督作用，確保結(jié)果真實全面、科學(xué)實用。

五、注重評估結(jié)果的應(yīng)用

評估結(jié)果如何應(yīng)用，直接關(guān)涉到評估的有效性。一是評估結(jié)果將作為地方進一步改革的支撐。對那些職能弱化、依據(jù)消失、主要職責萎縮、特定工作任務(wù)完成后的“僵尸”機構(gòu)、“空殼”機構(gòu)或工作量不飽滿的單位，撤銷機構(gòu)收回編制；對那些職能依據(jù)充分、主要職責增加、公益任務(wù)加重的事業(yè)單位，與新一輪機構(gòu)改革結(jié)合起來，作為調(diào)整編制和制定新“三定”規(guī)定的主要依據(jù)。二是把評估結(jié)果與深化行政審批制度改革結(jié)合起來，檢查放管服改革措施是否落實到位。三是把評估結(jié)果與目標管理責任制考核結(jié)合起來，提高評估工作的權(quán)威性和影響力。四是把評估結(jié)果與財政預(yù)算結(jié)合起來，作為控編減編、劃撥經(jīng)費、嚴格控制編外聘用人員、清理在編不在崗和“吃空餉”的重要依據(jù)，不斷完善機構(gòu)編制管理措施，提高機構(gòu)編制管理工作嚴肅性和有效性。五是把評估結(jié)果與違紀問題結(jié)合起來，跟蹤督查，責令限期改正。六是把評估工作與干部管理結(jié)合起來，列為干部選拔考核任用的一項重要職責。