文 皮劍龍

建設(shè)法治中國(guó)首善之區(qū)，是首都北京的一個(gè)重要發(fā)展目標(biāo)。目前，街道在城市治理工作的法治供給不足、法治建設(shè)相對(duì)滯后，已成為強(qiáng)化街道在城市治理中的基礎(chǔ)地位、構(gòu)建具有首都特點(diǎn)的超大城市治理體系過(guò)程中面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。

一是推進(jìn)街道改革的法治供給不足。從國(guó)家層面看，唯一一部為街道辦事處制定的法律《城市街道辦事處組織條例》，已于2009年6月27日廢止。從地方層面看，北京市于1999年1月14日頒布實(shí)施了《北京市街道辦事處工作規(guī)定》。一方面，該規(guī)定屬于地方政府規(guī)章，法律位階較低。相對(duì)于解決城市治理工作中多年積累下來(lái)的一些老大難問(wèn)題，規(guī)定的約束力不足、執(zhí)行效果不明顯。規(guī)定中的一些內(nèi)容，在實(shí)際工作中并沒(méi)有得到很好的執(zhí)行。另一方面，《北京市街道辦事處工作規(guī)定》的部分內(nèi)容已經(jīng)落后于城市治理的需求。在經(jīng)歷了城市快速發(fā)展階段后，本市街道辦事處面對(duì)的管理服務(wù)需求，有的已經(jīng)超過(guò)了國(guó)內(nèi)不少中小城市的管理服務(wù)需求，但對(duì)于街道硬件軟件設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的更新?lián)Q代，對(duì)于街道工作的理念方式手段創(chuàng)新等，既有的法律法規(guī)都無(wú)法提供足夠的支撐。

攝影 秦?zé)ㄢx

二是推進(jìn)城市治理改革的法治供給不足。城市治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，城市治理工作整體性很強(qiáng)，牽一發(fā)就需要?jiǎng)尤?。?qiáng)化街道在城市治理中的基礎(chǔ)地位，既涉及街道自身的定位、職能、職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制明確與優(yōu)化，也包括與部門關(guān)系的梳理與調(diào)整；不僅需要圍繞街道的改革制定或修訂規(guī)范性文件，也應(yīng)該圍繞職能部門的改革制定或修訂規(guī)范性文件，使職能部門的改革與街道改革相配套。長(zhǎng)期以來(lái)，兩方面工作銜接的緊密性不是很強(qiáng)。其中一個(gè)具體的問(wèn)題是，很多部門制定的文件，或者由部門主導(dǎo)形成的規(guī)章，賦予了街道不少職責(zé)和任務(wù)。這些文件、規(guī)章在以推動(dòng)治理重心下移為重點(diǎn)的新一輪城市治理改革中，還沒(méi)有得到全面的梳理和修訂，有的與新制定的街道職責(zé)清單并存，仍然具有效力，既不利于街道按照市委市政府要求，深化自身改革，履行應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)，也對(duì)依法行政的嚴(yán)肅性帶來(lái)不利影響。同時(shí)，城市治理改革特別是街道改革中經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，被證明是行之有效的很多好經(jīng)驗(yàn)好做法，也有待于從法治角度固定下來(lái)，從而長(zhǎng)期有效地堅(jiān)持下去。

應(yīng)盡快制定《北京市街道辦事處條例》

為此，應(yīng)盡快制定《北京市街道辦事處條例》。國(guó)家層面有關(guān)法律的廢止，為北京市從首都超大城市的特點(diǎn)出發(fā)，結(jié)合城市治理的實(shí)際需要，研究制定針對(duì)街道的地方性法規(guī)，從特定的角度提供了一次機(jī)會(huì)，應(yīng)抓緊有關(guān)的立法工作。一方面，通過(guò)立法，把中央有關(guān)重大決策部署全面落實(shí)到城市治理工作的加強(qiáng)和改進(jìn)上，以城市治理法治保障現(xiàn)代化帶動(dòng)城市治理體系、治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)首都城市的治理水平邁上新臺(tái)階；另一方面，通過(guò)立法，把多年來(lái)在城市治理具體實(shí)踐中取得的新認(rèn)識(shí)、形成的新理念、確立的新思路，以及形成的好方法、好模式等確定下來(lái)，從旨在落實(shí)街道城市治理基礎(chǔ)地位的立法入手，為與構(gòu)建具有首都特點(diǎn)的超大城市治理體系相適應(yīng)，建立更加全面系統(tǒng)的法治保障，奠定一個(gè)重要基礎(chǔ)。

增強(qiáng)街道辦事處條例的可用、實(shí)用和好用性?！侗本┦薪值擂k事處條例》的制定，應(yīng)抓住那些制約街道科學(xué)履行職責(zé)、發(fā)揮應(yīng)有作用的帶有長(zhǎng)遠(yuǎn)性、關(guān)鍵性的問(wèn)題，做出明確的規(guī)定。其中，街道辦事處的性質(zhì)定位最為基礎(chǔ)。街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，接受區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)，依法在本轄區(qū)內(nèi)履行職責(zé)、開展工作。體現(xiàn)在城市治理上，街道應(yīng)組織、協(xié)調(diào)和推動(dòng)各方面力量，開展轄區(qū)各項(xiàng)管理和服務(wù)工作。按照目前的法律規(guī)定，街道不具有執(zhí)法主體資格，難以授予執(zhí)法權(quán)限。各職能部門應(yīng)依據(jù)各自的法定職責(zé)，主動(dòng)深入城市治理一線，實(shí)施管理、提供服務(wù)。在街道組織的帶有綜合性的治理工作上，部門應(yīng)派出力量、接受街道的指揮，共同完成好治理任務(wù)。條例應(yīng)以明確街道定位為基礎(chǔ)，對(duì)街道在城市治理中的基礎(chǔ)地位和職能職責(zé)、機(jī)構(gòu)編制以及與部門的職責(zé)和工作關(guān)系等做出規(guī)定，對(duì)街道履行職責(zé)必需的權(quán)力做出具體和可供執(zhí)行的設(shè)定，為形成分工清晰合理、銜接緊密協(xié)調(diào)的城市治理體系提供法治支撐。

全面系統(tǒng)地加強(qiáng)城市治理法治供給工作。除了制定街道辦事處條例，應(yīng)注意隨著城市治理改革的逐步深入，在發(fā)現(xiàn)重要問(wèn)題并成功解決后，把得到改進(jìn)和完善的工作以規(guī)范性文件的形式確定下來(lái)。在這方面，已經(jīng)有不少工作要做。比如，街道職責(zé)清單目前是試行，應(yīng)以明確街道定位、科學(xué)界定街道職能為基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)更加深入的實(shí)踐，不斷做出優(yōu)化調(diào)整；與街道履行職責(zé)相配套的權(quán)力，包括在轄區(qū)重要規(guī)劃建設(shè)事項(xiàng)決策上的建議權(quán)、組織轄區(qū)各方面力量實(shí)施管理服務(wù)的指揮權(quán)、對(duì)職能部門在基層履行職責(zé)的監(jiān)督權(quán)等，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，使街道真正能夠行使權(quán)力；“街道吹哨、部門報(bào)到”以及網(wǎng)格化治理的實(shí)踐已經(jīng)取得重要成果，一些好的做法應(yīng)該通過(guò)規(guī)范性文件在全市范圍推廣，對(duì)城市治理整個(gè)體系產(chǎn)生優(yōu)化帶動(dòng)作用等等。

法治供給是依法行政的有機(jī)組成部分，是依法行政帶有前導(dǎo)性的基礎(chǔ)工作。北京的城市治理工作應(yīng)該把加強(qiáng)法治供給作為重要內(nèi)容，抓緊抓實(shí)抓好。