孟彩紅, 梁冬梅， 孫大光, 王 媛

(1.吉林農(nóng)業(yè)大學(xué) 資源與環(huán)境學(xué)院, 長春 130118; 2.吉林環(huán)境科學(xué)研究院, 長春 130012)

全球和地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,使得人類開發(fā)利用自然生態(tài)系統(tǒng)的強(qiáng)度越來越大[1]。隨著受人類影響的生態(tài)系統(tǒng)面積的增加,生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能受到破壞,從而導(dǎo)致區(qū)域關(guān)鍵生態(tài)過程紊亂和生態(tài)完整性破損。我國的環(huán)境監(jiān)管目前存在法制基礎(chǔ)薄弱、相關(guān)制度執(zhí)行不到位、監(jiān)管能力滯后、相關(guān)信息對公眾不夠透明等一系列亟待解決的問題[2]。在此背景下，開展劃定生態(tài)保護(hù)紅線、落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線邊界、嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、在有特殊生態(tài)服務(wù)功能價值和生態(tài)敏感性較高的區(qū)域采取嚴(yán)格保護(hù)和修復(fù)、嚴(yán)防大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)對生態(tài)區(qū)域的侵占和破壞等工作，具有一定的科學(xué)和現(xiàn)實(shí)意義[3]。

《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要的決議》(簡稱為《“十三五”規(guī)劃綱要》)均在生態(tài)文明制度建設(shè)中明確提出了劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。2017年2月7日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，從劃定與嚴(yán)守兩個方面闡釋了國家生態(tài)保護(hù)紅線制度的核心要義和頂層設(shè)計(jì)，提出要實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，科學(xué)劃定，并落實(shí)到國土空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，維護(hù)國家生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。因此，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線將是我國“十三五”期間生態(tài)環(huán)境保護(hù)的核心任務(wù)之一[4]。

本文以守住生態(tài)保護(hù)紅線空間，維護(hù)和更加完善生態(tài)系統(tǒng)功能為目標(biāo)，在生態(tài)保護(hù)紅線管控要求和嚴(yán)格制度的基礎(chǔ)上，嘗試提出長春市生態(tài)保護(hù)紅線方法及其配套管控措施，為生態(tài)保護(hù)紅線布局優(yōu)化、生態(tài)功能提升、生態(tài)安全保障提供可借鑒的研究結(jié)果。

1 研究區(qū)概況

長春市是吉林省省會，位于我國東北平原腹地，吉林省中北部地區(qū)，西北與松原市毗鄰，西南與四平市相連，東南與吉林市相依，東北同黑龍江省接壤。長春市位于北緯43°05′—45°15′，東經(jīng)124°18′—127°05′，市中心位于東經(jīng)125°19′，北緯43°45′。長春地區(qū)居北半球中緯度北溫帶，總面積2.1萬km2，屬北溫帶大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，在全國干濕氣候分區(qū)中，地處濕潤區(qū)向亞干旱區(qū)的過渡地帶[5-6]。

長春市生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀為：在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展情況下，環(huán)境惡化的趨勢得到遏制，環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定并有所改善，生態(tài)狀況有所恢復(fù)，生態(tài)保護(hù)工作取得了一定進(jìn)展。目前長春市生態(tài)示范區(qū)建設(shè)面積為18 821.8 km2，占全市幅員總面積的91.4%，達(dá)到60%的規(guī)劃指標(biāo)要求，在吉林省率先實(shí)現(xiàn)了“國家級生態(tài)示范區(qū)”全覆蓋。長春市生態(tài)環(huán)境目前存在的問題包括：水資源匱乏、耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量下降、水土流失加劇、資源開發(fā)活動對生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降等嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢；長春老工業(yè)基地長期積累的高污染、高消耗、低附加值的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不能在短時期內(nèi)得到根本扭轉(zhuǎn)；第二松花江流域農(nóng)業(yè)種植和牧業(yè)養(yǎng)殖的面源污染現(xiàn)象較為普遍[7]。

長春市的一級生態(tài)系統(tǒng)以森林、耕地為主，兩者合計(jì)達(dá)長春市總面積的80%以上，生態(tài)系統(tǒng)空間分布格局見圖1。長春市各生態(tài)系統(tǒng)所占比例見表1，由表1可知，農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)面積達(dá)14 886.33 km2，占長春市總面積的72.5%；農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)中70%是旱田，12%是水田，另有少量喬木園地。森林生態(tài)系統(tǒng)面積2 383.17 km2，占長春市總面積的11.6%，集中分布在研究區(qū)的東南部，森林生態(tài)系統(tǒng)中72%是落葉闊葉林，4%是針闊混交林,2%是針葉林。

圖1 研究區(qū)生態(tài)系統(tǒng)空間分布格局

生態(tài)系統(tǒng)類型面積/km2比例/%耕地14886.3372.5森林2383.1711.6城鎮(zhèn)2270.4311濕地812.383.96荒漠139.810.68裸地28.3140.13草地9.390.04灌叢1.850.009

2 方法與數(shù)據(jù)

運(yùn)用中辦、國辦公廳2017年2月7日發(fā)布的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》中的評估方法[4]，對長春市生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行了劃定。該方法主要通過綜合考慮重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)紅線、生態(tài)敏感區(qū)保護(hù)紅線、禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線、其他需保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線等來劃定。我們在統(tǒng)一空間系統(tǒng)參考下，采用地理信息系統(tǒng)轉(zhuǎn)件空間分析技術(shù)來實(shí)現(xiàn)[8]。數(shù)據(jù)主要采用了《吉林省生態(tài)狀況變化(2010—2015年)調(diào)查與評估項(xiàng)目》發(fā)布的數(shù)據(jù)。為了分析和評價水土保持功能和水土流失敏感性，研究區(qū)的植被覆蓋度，即NDVI值，是通過ArcGIS 10.2軟件中2015年遙感影像數(shù)據(jù)計(jì)算所得；研究區(qū)坡度是從2015年9月長春的DEM數(shù)據(jù)提取所得，該數(shù)據(jù)來源于地理空間數(shù)據(jù)云，空間分辨率為30 m×30 m。此外，為分析水源涵養(yǎng)功能，使用了研究區(qū)耕地、林地、草地、濕地、荒漠等不同利用類型的土地利用數(shù)據(jù)。

2.1 重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)紅線

國內(nèi)外學(xué)者從不同角度對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行了評價，如美國農(nóng)業(yè)部、內(nèi)政部和土地管理局啟動了哥倫比亞河流域生態(tài)系統(tǒng)管理規(guī)劃，從氣候、水文狀況、土壤、植被特征及景觀格局變化、物種生境變化、生存能力化及社會經(jīng)濟(jì)等方面對流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行了綜合評價[9]；凡非得等[10]選取生物多樣性保護(hù)功能、水土保持功能、水源涵養(yǎng)功能、石漠化控制和產(chǎn)品提供5項(xiàng)服務(wù)功能，采用層次分析法和多因子綜合評價法建立指標(biāo)體系，對桂西北喀斯特地區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行了綜合評價?；趪鴥?nèi)外的這些研究成果可以發(fā)現(xiàn)，在進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性評價的時候用的較多的因子為水源涵養(yǎng)功能、水土保持功能、生物多樣性保護(hù)功能、石漠化控制及防風(fēng)固沙等因子，但是考慮到研究區(qū)生態(tài)環(huán)境石漠化及沙漠化對長春市的危害很小，長春市的生態(tài)問題主要是水資源匱乏、水土保持較為嚴(yán)重及防風(fēng)固沙嚴(yán)重，因此本文選取水源涵養(yǎng)功能重要性、水土保持功能重要性、防風(fēng)固沙功能重要性3個功能，運(yùn)用綜合指標(biāo)法對研究區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性實(shí)行綜合評估。

2.2 生態(tài)敏感區(qū)保護(hù)紅線

長春市生態(tài)敏感區(qū)類型主要為水土流失敏感區(qū)，其生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法如下：根據(jù)國家環(huán)保總局生態(tài)功能區(qū)劃技術(shù)規(guī)范要求，主要對水動力為主的水土流失敏感性進(jìn)行評價，選取降水侵蝕力、土壤可蝕性、坡度坡長和地表植被覆蓋等評價指標(biāo)，并根據(jù)研究區(qū)的實(shí)際對分級評價標(biāo)準(zhǔn)作相應(yīng)的調(diào)整。水土流失敏感性的評價分級如表2所示。

表2 水土流失敏感性的評價指標(biāo)及分級賦值

采用通用水土流失方程(RUSLE)計(jì)算評價區(qū)土壤侵蝕量的空間分布值，根據(jù)土壤侵蝕量大小敏感進(jìn)行分級。

2.3 禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線

研究區(qū)內(nèi)禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線主要包括國家級自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園等類型。其中國家級自然保護(hù)區(qū)有吉林波羅湖國家級自然保護(hù)區(qū)；風(fēng)景名勝區(qū)有凈月潭國家級風(fēng)景名勝區(qū)；國家森林公園有吉林凈月潭國家森林公園、吉林吊水壺國家森林公園。依據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線指南把國家級自然保護(hù)區(qū)全部納入為禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)。

2.4 其他需保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線

研究區(qū)內(nèi)需保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線主要有長春市石頭口門水庫生活飲用水水源保護(hù)區(qū)、長春市新立城水庫生活飲用水水源保護(hù)區(qū)、德惠市三水源地下水生活飲用水水源保護(hù)區(qū)、榆樹市地下水生活飲用水源保護(hù)區(qū)、吉林長春北湖國家濕地公園、吉林長春新立湖國家濕地公園、吉林凈月省級濕地公園、吉林農(nóng)安太平池濕地公園及市域范圍內(nèi)的公益林等。

3 結(jié)果與分析

3.1 生態(tài)保護(hù)紅線劃定結(jié)果

綜合考慮重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)紅線、生態(tài)敏感區(qū)保護(hù)紅線、禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線、其他需保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線，劃定了長春市生態(tài)保護(hù)紅線，結(jié)果見圖2。對長春市各生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙功能中極重要區(qū)和水土流失極敏感區(qū)進(jìn)行空間疊加，扣除重疊面積，總面積為927.4 km2，約占轄區(qū)總面積的4.2%。用ArcGIS 10.2軟件計(jì)算出研究區(qū)各區(qū)縣生態(tài)紅線分布情況，可以看出紅線在長春市本級占最高面積701 km2，占紅線該區(qū)域面積比例的75.59%。具體如表3所示。

3.2 生態(tài)保護(hù)紅線合理性分析

按照保護(hù)需要和開發(fā)利用現(xiàn)狀，主要結(jié)合自然邊界、自然保護(hù)區(qū)、全國土地調(diào)查、地理國情普查等明確的地塊邊界。將紅線落實(shí)到地塊，在勘界基礎(chǔ)上設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)識標(biāo)牌，確保生態(tài)保護(hù)紅線落地準(zhǔn)確、邊界清晰。符合管控目標(biāo)和生態(tài)保護(hù)紅線源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的全周期管控要求。現(xiàn)有管控措施上對不同區(qū)域、不同類型生態(tài)保護(hù)紅線管控措施研究見表4。

3.2.1 生態(tài)保護(hù)紅線協(xié)調(diào)性分析 從全市角度，長春市生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)與主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、土地利用規(guī)劃及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃協(xié)調(diào)性較好。但在紅線區(qū)進(jìn)一步細(xì)化過程中，應(yīng)注重與當(dāng)?shù)爻鞘锌傮w規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、資源開發(fā)利用規(guī)劃的銜接，以增強(qiáng)其生態(tài)保護(hù)效果。

3.2.2 生態(tài)保護(hù)紅線效果分析 從全市自然生態(tài)系統(tǒng)受保護(hù)面積比例、主要生態(tài)功能極重要區(qū)受保護(hù)面積比例、主要生態(tài)功能總量占比3個方面分析長春市生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)是否滿足全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要。

(1) 長春市生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)包含了全市12%的森林、70%的農(nóng)田，即紅線區(qū)域使得全市60.0%的自然生態(tài)系統(tǒng)得到保護(hù)。

(2) 全市80%的水源涵養(yǎng)功能極重要區(qū)、70%的水土保持功能極重要區(qū)、20%的防風(fēng)固沙功能極重要區(qū)已劃入到生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，未納入的極重要區(qū)域主要是由于其土地利用類型為農(nóng)田或斑塊面積較小。

圖2 研究區(qū)生態(tài)紅線分布表3 長春市各區(qū)縣生態(tài)紅線分布情況

表4 長春市生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域相關(guān)管理?xiàng)l例

3.3 生態(tài)保護(hù)紅線管控措施

生態(tài)保護(hù)紅線需依據(jù)生態(tài)服務(wù)功能類型和管理嚴(yán)格程度實(shí)施分級、分類、分區(qū)管理，生態(tài)保護(hù)紅線一旦劃定，應(yīng)滿足以下管控要求：性質(zhì)不轉(zhuǎn)換、功能不降低、面積不減少、責(zé)任不改變等。

建議長春市生態(tài)保護(hù)紅線一級管控區(qū)除省人民政府批準(zhǔn)建設(shè)的重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施外，禁止建設(shè)與生態(tài)保護(hù)無關(guān)的項(xiàng)目。建議長春市生態(tài)保護(hù)紅線二級管控區(qū)除破壞生態(tài)功能的開發(fā)建設(shè)活動外，允許適度的生態(tài)旅游、科學(xué)研究、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等活動。二級管控區(qū)內(nèi)原有的各類保護(hù)區(qū)域，按照現(xiàn)有法律法規(guī)從嚴(yán)管控。

3.4 對研究區(qū)生態(tài)保護(hù)工作的啟示

目前研究區(qū)環(huán)境問題和生態(tài)保護(hù)的形勢依然比較嚴(yán)峻，生態(tài)保護(hù)紅線是研究區(qū)應(yīng)對環(huán)境形勢，針對長春市生態(tài)區(qū)劃，在環(huán)保管理領(lǐng)域的一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，通過《環(huán)保法(修訂案)》第29條確立了我國實(shí)行生態(tài)保護(hù)紅線制度，體現(xiàn)了我國構(gòu)建國家生態(tài)安全底線、建設(shè)生態(tài)文明和倡導(dǎo)“美麗中國”的堅(jiān)定信念[11]。生態(tài)保護(hù)紅線制度依據(jù)生態(tài)承載能力，對人類社會開發(fā)和資源利用進(jìn)行限制，涵蓋了人類開發(fā)利用自然資源的上限、環(huán)境質(zhì)量安全的底線，因此，其落地實(shí)施是研究區(qū)經(jīng)濟(jì)社會合理發(fā)展的關(guān)鍵，這是一項(xiàng)偉大又艱巨的工程，我們要在保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)規(guī)劃和管控結(jié)合原則的指導(dǎo)下，把可持續(xù)發(fā)展理論、環(huán)境正義理論和生態(tài)系統(tǒng)綜合管理理論融入到生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)踐中，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)合理的觀點(diǎn)。

目前長春市在保障生態(tài)保護(hù)紅線落實(shí)的過程中，存在執(zhí)行管控要求不到位、生態(tài)越線責(zé)任追究制度不完善和相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制支撐不足等問題，阻礙了生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施的進(jìn)程，保障生態(tài)保護(hù)紅線制度還任重道遠(yuǎn)，因此我們急需對其法律保障機(jī)制進(jìn)行完善來保障生態(tài)紅線的實(shí)施。只有嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線，提高改善我們的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，才能開創(chuàng)生態(tài)文明建設(shè)的新篇章。

4 討論與結(jié)論

以長春市轄區(qū)為研究對象，結(jié)合該區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和紅線區(qū)劃管控要求，劃定了生態(tài)保護(hù)紅線，結(jié)果表明:長春市生態(tài)保護(hù)紅線面積927.4 km2，約占轄區(qū)總面積的4.2%。主要分布在長春市的東南部和西南部地區(qū)，主要的土地利用類型為耕地和林地；長春市80%的水源涵養(yǎng)功能極重要區(qū)、70%的水土保持功能極重要區(qū)、20%的防風(fēng)固沙功能極重要區(qū)已劃入到長春市生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，未納入的極重要區(qū)域主要是由于其土地利用類型為農(nóng)田或地域面積較??；長春市生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)包含了全市12%的森林、70%的農(nóng)田、紅線區(qū)可使得長春市60.0%的自然生態(tài)系統(tǒng)得到保護(hù)。綜合考慮重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)、其他需保護(hù)區(qū)域等類型劃定紅線，并依據(jù)紅線提出有效的管控措施，有利于維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全。

生態(tài)保護(hù)紅線目前仍處于研究階段，在實(shí)際操作中存在較多問題，其中最主要的就是人們沒有正確理解其內(nèi)涵、意義及作用[12]。生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作涉及面太廣、數(shù)據(jù)量多，其不僅僅是環(huán)保單方面的事情，涉及國土資源、水利資源、農(nóng)林行業(yè)、建設(shè)行業(yè)等多個領(lǐng)域，必須要統(tǒng)籌國家和地方之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系。國內(nèi)各地生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作尚處于起步階段，可借鑒的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)較少，同時，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與生態(tài)系統(tǒng)具有特殊性與多樣性，故此生態(tài)保護(hù)紅線落地的實(shí)施需要在今后廣泛的實(shí)踐中進(jìn)一步修改與完善。