陳福舟　朱明　朱浩

打好污染防治攻堅戰(zhàn)，重中之重是打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，增強人民的藍天幸福感。對南京而言，生態(tài)環(huán)境是高水平全面建成小康社會的突出短板，大氣環(huán)境更是短板中的短板，貫徹落實好黨的十九大提出的“打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”目標(biāo)，打好污染防治攻堅戰(zhàn)，完成中央環(huán)保督查“回頭看”整改要求，提升南京市大氣環(huán)境質(zhì)量，可謂迫在眉睫。

大氣污染防治面臨的形勢

近年來，南京市推進實施藍天行動計劃、大氣污染防治行動計劃、“兩減六治三提升”專項行動，工業(yè)廢氣污染得到有效治理，VOCs治理全面開展，機動車排氣污染和揚塵污染精細化管理水平居全國前列。大氣污染物排放呈下降趨勢，空氣質(zhì)量得到持續(xù)改善。2017年，空氣優(yōu)良天數(shù)共264天，優(yōu)良率72.3%，PM2.5年均濃度41.2微克/立方米，較2013年下降46.8%，超額完成“大氣十條”目標(biāo)任務(wù)。但PM2.5、PM10、NO2、O3等大氣污染物年均值仍未達到二級標(biāo)準(zhǔn)，O3超標(biāo)問題日益凸顯。

與同類型（省會城市、副省級城市）的杭州、廣州、武漢相比，南京空氣優(yōu)良率高于武漢（69.9%），但低于杭州（74.5%）和廣州（80.8%）；PM2.5年均濃度總體上優(yōu)于武漢（53微克/立方米）和杭州（45微克/立方米），但遠高于廣州（35微克/立方米）；O3年均濃度略高于杭州（107微克/立方米），但遠高于廣州（93微克/立方米）和武漢（86微克/立方米），成為空氣質(zhì)量超標(biāo)的重要因子。

經(jīng)過多年大氣污染物減排，南京主要污染物排放量大幅下降，但仍處高位，大氣環(huán)境受多方因素制約。一是自然擴散條件差，主城三面環(huán)山，一面臨水，大氣自凈能力差，污染物易在市區(qū)滯留堆積；二是煤炭消費量大，能源消費以煤炭和石油等化石能源為主，2017年煤炭消費總量達3190萬噸；三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，作為全國重要的石化、鋼鐵基地，原油加工能力逾3000萬噸、粗鋼產(chǎn)量達1500萬噸，輕重工業(yè)比為22.9∶77.1；四是污染排放區(qū)域集中，六合、棲霞和雨花臺三區(qū)是二氧化硫和氮氧化物的主要排放區(qū)域，占全市工業(yè)大氣污染物排放總量的90%以上。

國內(nèi)先進城市治氣的經(jīng)驗借鑒

從經(jīng)濟社會、資源環(huán)境、區(qū)位條件等方面與上海、廣州、杭州、深圳等地的大氣環(huán)境治理成效進行綜合比較，可將這些城市的經(jīng)驗做法歸納為以下幾個方面。

第一，以完善政策制度為龍頭，綜合施策控制污染。上海市堅持“引逼結(jié)合”的原則，相繼出臺《工業(yè)固定源揮發(fā)性有機物治理技術(shù)指引》《工業(yè)揮發(fā)性有機物治理和減排方案》等政策文件，以不斷健全環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為主要手段，綜合采用嚴(yán)格執(zhí)法、加強監(jiān)管、排污收費、資金補貼等多種措施，促進全市工業(yè)企業(yè)揮發(fā)性有機物污染減排。著力優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制能源消費總量，明確煤炭消費控制辦法和年度控制目標(biāo)，實施目標(biāo)責(zé)任制管理。加快鍋爐、窯爐清潔能源替代，基本實現(xiàn)全市管道燃氣天然氣化。積極發(fā)展綠色交通，大力推廣新能源汽車的使用。創(chuàng)新?lián)P塵污染管理，相關(guān)部門建立聯(lián)席會議制度，成立工作小組，明確責(zé)任分工，對揚塵管控不力的定期通過媒體進行曝光。

第二，以產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整為抓手，推動重點行業(yè)轉(zhuǎn)型。廣州市從2005年開始，著手推動市區(qū)工業(yè)企業(yè)“退二進三”，確定中心城區(qū)223家“退二”企業(yè)名單并制定年度推進計劃。嚴(yán)格行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入管理，探索環(huán)境準(zhǔn)入行業(yè)負(fù)面清單管理模式，定期對負(fù)面清單進行修訂。全面禁止新建排放強度超過行業(yè)平均水平的項目，禁止石化、印染等行業(yè)擴大規(guī)模，禁止火電、熱力行業(yè)在污染物減排比例低于全市整體比例情況下擴大規(guī)模，促進印染、造紙、石化、鋼鐵等行業(yè)向外轉(zhuǎn)移。建立完善市級揮發(fā)性有機物重點監(jiān)管企業(yè)名單，完善重污染應(yīng)急組織架構(gòu)及應(yīng)急監(jiān)管企業(yè)名單，加強對化工企業(yè)等排污單位特征污染物的監(jiān)測。

第三，以空間功能調(diào)整為重點，鐵腕淘汰落后產(chǎn)能。杭州市建立空間規(guī)劃體系制度，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)界限，優(yōu)化空間資源配置。全面實施環(huán)境功能區(qū)劃，落實自然生態(tài)紅線區(qū)、生態(tài)功能保障區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境保障區(qū)、人居環(huán)境保障區(qū)、環(huán)境優(yōu)化準(zhǔn)入?yún)^(qū)、環(huán)境重點準(zhǔn)入?yún)^(qū)在生態(tài)保護、環(huán)境準(zhǔn)入、污染管控、績效評價等方面的差異化政策，有效調(diào)整區(qū)域發(fā)展方向、發(fā)展方式和開發(fā)強度。加大力度整治老工業(yè)基地，杭鋼半山與北大橋地區(qū)老工業(yè)基地基本實現(xiàn)關(guān)停，關(guān)停鋼鐵企業(yè)，完成五百多家化工、冶煉、制藥、印染等高能耗、高污染、高排放企業(yè)關(guān)停搬遷，為城市發(fā)展騰出更大的環(huán)境容量。

第四，以技術(shù)機制創(chuàng)新為引導(dǎo)，健全環(huán)境共治體系。深圳市重視環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新，出臺建筑裝飾裝修材料、汽車維修等行業(yè)的特區(qū)技術(shù)規(guī)范，編制印刷線路板、制鞋、自行車制造、金屬制品、塑膠制造等五個行業(yè)揮發(fā)性有機物污染治理技術(shù)指引，全力推進深圳家具企業(yè)噴涂工藝全部“油改水”工作，有效減少了特區(qū)揮發(fā)性有機物排放量。推進電廠煙氣脫硫脫硝、汽車尾氣凈化等重點難點技術(shù)的攻關(guān)，建立污染控制技術(shù)和清潔生產(chǎn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化激勵機制，形成高科技環(huán)保產(chǎn)業(yè)群。注重強化領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護實績考核機制，完善企業(yè)環(huán)境信息公開和公眾參與環(huán)境監(jiān)督制度，發(fā)揮環(huán)境與發(fā)展綜合決策委員會的作用，廣泛聽取各方面意見建議及專業(yè)指導(dǎo)，建立健全環(huán)保社會共治體系。

加強大氣污染防治的實施路徑

大氣污染，表現(xiàn)在天上，根子在地上。加強大氣污染防治，既有很強的專業(yè)性，也有復(fù)雜的系統(tǒng)性，必須以中央環(huán)保督察“回頭看”問題整改為重要契機，迎難而上、奮力攻堅，多管齊下、綜合施策。

一是優(yōu)化國土空間格局。堅持尊重自然、順應(yīng)自然和保護自然，深入實施生態(tài)優(yōu)先、資源節(jié)約、環(huán)境友好戰(zhàn)略，健全完善生態(tài)紅線管控制度，嚴(yán)守生態(tài)保護、耕地保護和城市開發(fā)邊界三條紅線，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位強化生態(tài)空間保護，做好空間規(guī)劃，完善功能布局。從環(huán)保角度提前為產(chǎn)業(yè)發(fā)展劃框子、定邊界、拉清單。

二是優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展。堅定不移推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不斷壯大“4+4+1”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模，加快推進產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。加快推動老工業(yè)片區(qū)布局調(diào)整，推動南京化工園區(qū)向江北新材料科技園轉(zhuǎn)型。對于相關(guān)傳統(tǒng)重點產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，下定決心抓好改造提升、關(guān)停并轉(zhuǎn)。

三是嚴(yán)控煤炭消費總量。把控制煤炭消費總量作為重中之重，加快推進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。大力削減煤炭消費總量，嚴(yán)控新建燃煤耗煤項目，對現(xiàn)有燃煤機組進行關(guān)停改造，建立監(jiān)控預(yù)警機制，對超耗超標(biāo)企業(yè)依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。發(fā)展非煤公用熱電聯(lián)產(chǎn)，對現(xiàn)有熱電企業(yè)密集地區(qū)開展整合替代，逐步減少熱電企業(yè)和熱源數(shù)量。

四是加強工業(yè)污染治理。突出治理揮發(fā)性有機物污染。加快推進石化、煉油企業(yè)提標(biāo)改造。實施儲罐污染、泄漏污染和有機液體裝卸過程污染控制。實施碼頭油氣回收，新建原油、汽油或石腦油裝船作業(yè)碼頭全部安裝油氣回收系統(tǒng)；車輛制造及維修、船舶制造、集裝箱制造、建筑工程等行業(yè)，使用揮發(fā)性有機物含量符合標(biāo)準(zhǔn)的涂料。

五是加強尾氣揚塵管控。加強移動源污染防治。嚴(yán)格執(zhí)行機動車排放標(biāo)準(zhǔn)，強化油品管控，將國Ⅰ標(biāo)準(zhǔn)汽油車和國Ⅲ標(biāo)準(zhǔn)柴油車納入限行范圍，盡早全面使用國Ⅵ汽油；加強非道路機械污染和船舶廢氣污染控制，推動靠港船舶優(yōu)先使用岸電，禁止使用渣油和重油；大力發(fā)展綠色交通，積極推廣使用新能源汽車。嚴(yán)控施工揚塵污染，推廣智慧工地等精細化管理模式。

六是加強工作組織保障。各級各部門特別是主要領(lǐng)導(dǎo)，必須把治污攻堅之責(zé)抓在手上、扛在肩上、落到實處。健全大氣污染治理考核機制，嚴(yán)格考核、剛性兌現(xiàn)；建立常態(tài)化督查機制，嚴(yán)肅責(zé)任追究。加強技術(shù)支撐，充分依靠科技人才力量，提高大氣污染治理水平。加強宣傳教育，倡導(dǎo)綠色出行、綠色消費，做好重污染天氣期間的輿論應(yīng)對工作，形成全社會共同關(guān)注、全民共同參與保護大氣環(huán)境的良好氛圍。

（作者單位：中共南京市委研究室）