李建柱

8月15日召開的全省生態(tài)環(huán)境保護大會暨污染防治攻堅戰(zhàn)工作推進會議指出，江蘇總體上還沒有邁過環(huán)境高污染、高風險的階段，環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)正處于關(guān)鍵期、攻堅期和窗口期。面對污染防治攻堅戰(zhàn)這樣一場大仗、硬仗、苦仗，必須準確把握習近平總書記關(guān)于充分運用市場化手段推進生態(tài)環(huán)境治理的理念，建立吸引社會資本投入環(huán)境污染治理的市場化機制，充分發(fā)揮環(huán)境污染第三方治理的重要作用，推動環(huán)境污染治理市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化。

第三方治理在環(huán)境污染治理中的重要作用

環(huán)境污染的第三方治理是指排污企業(yè)向第三方組織支付治污費用、第三方組織向排污企業(yè)提供治污服務、政府充分發(fā)揮監(jiān)督和管理作用的一種新型污染治理模式。大力推動環(huán)境污染第三方治理，對于江蘇順利度過環(huán)境高污染、高風險階段具有重要意義。

推動環(huán)境污染第三方治理有利于提高污染治理效果。環(huán)境污染的第三方治理，能夠?qū)h(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境保護工作進行橫向延伸，將環(huán)境污染治理的責任從生產(chǎn)企業(yè)部分轉(zhuǎn)移到具有專業(yè)資質(zhì)的污染治理企業(yè)，將政府環(huán)保部門、生產(chǎn)企業(yè)、環(huán)境科研機構(gòu)、社會組織等統(tǒng)籌起來，為環(huán)境污染治理提供了更加多元化和高質(zhì)量的治理方案。有些地方在治污過程中，通過稅收、產(chǎn)業(yè)、金融等政策杠桿建立適當?shù)慕?jīng)濟激勵機制，將政府、企業(yè)和金融組織統(tǒng)籌起來，為社會資本進入環(huán)境污染治理領(lǐng)域提供了平臺，提高了污染治理資金的使用效率。排污企業(yè)和第三方組織之間的市場化關(guān)系，為發(fā)揮第三方組織的智力支持、提高環(huán)境污染治理水平提供了契機，進而提升了整個污染治理過程的專業(yè)化、規(guī)模化、精細化水平。

推動環(huán)境污染第三方治理有利于先進節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)與應用。要順利實現(xiàn)《江蘇省“十三五”節(jié)能減排綜合實施方案》提出的到2020年能源消費總量控制在3.3715億噸標準煤以內(nèi)、萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2015年下降17%的目標，先進節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)推廣以及共性關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)應用不容忽視。第三方組織參與環(huán)境污染治理，實際上相當于在政府和企業(yè)之間提供了高端技術(shù)服務推進器，既有利于將第三方組織已經(jīng)掌握的節(jié)能減排技術(shù)應用到現(xiàn)實環(huán)境污染治理實踐中，也有利于為關(guān)鍵節(jié)能減排技術(shù)的突破升級提供檢驗方案和實驗反饋。尤其是對超臨界發(fā)電、低品位余熱發(fā)電、汽車尾氣凈化、垃圾滲濾液處理、城市資源能源回收利用等先進技術(shù)的研發(fā)，以及高效煙氣除塵和余熱回收一體化、廢棄物循環(huán)利用等成熟適用技術(shù)的推廣將起到突出的推動作用。如果第三方組織能夠充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，還有可能在區(qū)域、城鎮(zhèn)、社區(qū)等單位內(nèi)部率先推動智能電網(wǎng)和智能用電終端技術(shù)的集成應用，使江蘇在推進節(jié)能減排技術(shù)集成應用方面走在全國前列。

推動環(huán)境污染第三方治理有利于促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。環(huán)保產(chǎn)業(yè)不僅涉及產(chǎn)品生產(chǎn)、技術(shù)研發(fā)、人力資本提升、硬件設(shè)備制造、環(huán)境工程建設(shè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，還包括了環(huán)境保險保障、環(huán)境服務咨詢等多個智力密集型環(huán)節(jié)?？梢哉f，環(huán)保產(chǎn)業(yè)和第三方組織成長之間是雙向互動的關(guān)系，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展為第三方組織參與環(huán)境污染治理提供了必要的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和保障，第三方服務的推廣為環(huán)保產(chǎn)業(yè)整體競爭力的攀升提供了強大的內(nèi)部推動力。第三方組織參與環(huán)境污染治理，有利于縮小江蘇環(huán)保產(chǎn)業(yè)與國際環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的差距，推動核心技術(shù)、行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)實現(xiàn)從引進、消化吸收到自主研發(fā)的歷史性跨越，也能夠為生態(tài)文明建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給商和服務商，整體上推動江蘇環(huán)境污染治理市場競爭能力提升。

推動環(huán)境污染第三方治理需破解的關(guān)鍵問題

近年來，江蘇在環(huán)境污染治理過程中逐步形成了“誰污染、誰付費”以及“專業(yè)化、市場化”的環(huán)境污染治理理念，第三方組織參與環(huán)境污染治理成為普遍做法，取得了不少江蘇特色的治污經(jīng)驗。但要進一步提升第三方治理的效率和專業(yè)化水平，仍需關(guān)注和破解一系列關(guān)鍵問題。

破解排污企業(yè)和第三方組織之間的委托治理責任劃分不清問題。在傳統(tǒng)環(huán)境污染治理模式中，政府是環(huán)境污染治理的決策者、評價者、監(jiān)督者和推動者，排污企業(yè)是環(huán)境污染的制造者和治污成本的承擔者，環(huán)境污染治理效果的好壞直接取決于政府和企業(yè)的行為。而第三方組織參與環(huán)境污染治理之后，相當于在政府和生產(chǎn)企業(yè)之間建立了新的環(huán)境服務法律關(guān)系，使原先的單向責任關(guān)系變成了多向責任關(guān)系，如何劃分排污企業(yè)與第三方組織之間的法律責任問題，變得更為復雜。從近年來發(fā)生的環(huán)境污染事件來看，排污企業(yè)和第三方組織之間的法律關(guān)系很難通過現(xiàn)有法律得到完全劃分。在發(fā)生環(huán)境污染事件之前，二者可以通過各種法律規(guī)定確立雙方權(quán)責，排污企業(yè)可以向第三方組織轉(zhuǎn)移環(huán)境污染風險和治污責任。但環(huán)境污染事件發(fā)生之后，排污企業(yè)往往無法真正將風險和損失轉(zhuǎn)移出去，這就使得排污企業(yè)承擔的責任風險過大，從而阻礙了排污企業(yè)對第三方治污模式的選擇。

破解政府在環(huán)境污染治理過程中的角色調(diào)整問題。政府在環(huán)境污染治理中扮演守夜人、調(diào)控人和監(jiān)督人等多重角色。守夜人是指政府要為第三方組織順利進入市場并發(fā)揮作用提供優(yōu)質(zhì)的軟環(huán)境，建立統(tǒng)一、有序、公平的治污市場，打擊環(huán)境污染治理中的違法行為，及時剔除不符合治污資質(zhì)的市場主體，為環(huán)境污染治理提供人力資源、信息、法律咨詢等專業(yè)服務。調(diào)控人是指政府要根據(jù)時代發(fā)展趨勢和當?shù)匚廴局卫韺嶋H及時制定污染治理規(guī)劃，層層分解治污責任，調(diào)整環(huán)境污染指標，化解環(huán)境風險。監(jiān)督人是指政府超越利益格局，推動排污企業(yè)和第三方相互配合相互協(xié)作，共同完成本地環(huán)境污染治理工作。如果一味局限于傳統(tǒng)的污染治理模式，而非積極適應現(xiàn)實發(fā)展需要做好角色調(diào)整，將會導致在環(huán)境保護長期規(guī)劃和環(huán)境污染治理規(guī)劃方面缺乏遠見，在協(xié)調(diào)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面遷就產(chǎn)業(yè)發(fā)展犧牲環(huán)境保護，在市場維護方面難以采取有效措施防止排污企業(yè)和第三方組織合謀，在監(jiān)督機制方面手段單一、過度依賴事后監(jiān)督等問題的產(chǎn)生。

破解公眾參與環(huán)境污染治理權(quán)利落實不夠充分的問題。社會組織參與環(huán)境污染治理本質(zhì)是社會資本介入環(huán)境治理并對社會資源重新優(yōu)化配置，必須以健全的社會化參與機制為制度基礎(chǔ)，離開社會公眾的群策群力和公益性服務，第三方組織參與治污的社會成本將會增加。因此，要在第三方組織參與環(huán)境污染治理過程中切實保障公眾參與權(quán)，尤其是保障社會公眾對于環(huán)境污染治理的知情權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

破解環(huán)境服務市場競爭機制尚不成熟的問題。首先是市場準入和退出機制不夠健全。一方面，由于市場準入機制尚未成熟，不少第三方治污企業(yè)主要是從環(huán)境污染防治設(shè)備生產(chǎn)商轉(zhuǎn)型而來，造成有些第三方組織的良莠不齊。另一方面，由于有效的市場退出機制的缺乏，造成有些不符合資質(zhì)或喪失了資質(zhì)的第三方組織沒有及時退出環(huán)境污染治理市場或轉(zhuǎn)型到環(huán)保服務業(yè)的其他子部門，導致環(huán)境污染治理企業(yè)的整體競爭力難以得到有效提升。其次是第三方組織融資機制亟待創(chuàng)新。第三方組織介入環(huán)境污染治理面臨的最大困境是融資難、融資貴，急需創(chuàng)新投融資機制，拓寬融資渠道。而目前除了可以通過商業(yè)銀行、政策性銀行貸款來解決資金問題之外，上市融資、公開募股、風險投資、項目融資等資金募集方式尚未成熟。

全方位推進環(huán)境污染第三方治理的健康發(fā)展

第三方組織參與環(huán)境污染治理是江蘇環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)和污染治理市場發(fā)展的必然要求，也是江蘇環(huán)保產(chǎn)業(yè)參與國際競爭的題中應有之意，必須從觀念、體制、項目、創(chuàng)新、管理等多個方面入手，全方位推進第三方組織的健康發(fā)展。

明確政府、企業(yè)和第三方組織在環(huán)境污染治理中的權(quán)責關(guān)系。排污企業(yè)和第三方組織之間首先是委托關(guān)系、合作共贏關(guān)系，第三方組織承接了排污企業(yè)部分治污責任，但并不意味著排污企業(yè)治污責任的完全轉(zhuǎn)移。排污企業(yè)和第三方組織還存在監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系、風險共擔的關(guān)系，二者共同完成治污責任。排污企業(yè)通過付費購買服務而將直接治污責任轉(zhuǎn)化為間接經(jīng)濟責任，但如果排污企業(yè)在合同規(guī)定之外惡意排污，則需承擔污染治理責任。在排污企業(yè)嚴格遵守合同規(guī)定的前提下，如果污染物不能達標排放，則追究第三方組織的治污責任。政府和第三方組織之間是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，政府要對第三方企業(yè)的履約情況如治污設(shè)施的建設(shè)、運行情況和最終治理結(jié)果進行監(jiān)督，對其違約甚至違法行為進行處罰。

發(fā)揮市場在環(huán)境污染治理中的決定性作用。市場在污染治理過程中具有決定性作用。對于環(huán)境污染治理市場來說，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)功能、配置功能、統(tǒng)籌功能是推進環(huán)境污染第三方治理的必然要求。要尊重市場規(guī)律，堅持環(huán)境污染第三方治理的市場化、專業(yè)化、協(xié)作化的運作理念，使第三方組織能夠在良好的價格體系、信用體系、資質(zhì)評定標準等軟環(huán)境之下運行，能夠通過公平的競爭機制實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰和自由選擇。要發(fā)揮行業(yè)組織的作用，及時發(fā)現(xiàn)典型企業(yè)和典型案例，及時總結(jié)先進實踐、提煉普適經(jīng)驗，健全第三方組織運行平臺、協(xié)作機制和成長環(huán)境。要樹立底線思維、做好風險防控工作，在尊重市場決定性作用前提之下，發(fā)揮政府統(tǒng)籌規(guī)劃功能，解決好排污企業(yè)與第三方企業(yè)的交易“失靈”問題，彌補市場機制的缺陷。

積極探索有效的監(jiān)督反饋機制。環(huán)境污染治理能否取得實效，監(jiān)督是關(guān)鍵一招，許多重大環(huán)境污染事件的發(fā)生，都跟日常監(jiān)管力度不足、監(jiān)管機制不健全有密切關(guān)系。在政府和排污企業(yè)責任界定清楚之后，最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是建立健全監(jiān)督反饋機制。監(jiān)管部門要探索運用現(xiàn)代化的電子科技手段，加強對企業(yè)排污口排污狀況的監(jiān)測，構(gòu)建有效的監(jiān)測體系、監(jiān)管模式和監(jiān)督流程，逐步完善出現(xiàn)糾紛時雙方法律責任認定的相關(guān)流程與判別標準。要建立科學的財務監(jiān)管機制，按照成本效益的原則，建立合理的環(huán)境服務價格機制、收費保障機制和價格調(diào)整機制，把當年度治污計劃和治污預算的執(zhí)行情況納入主要監(jiān)督內(nèi)容，推動排污企業(yè)和第三方組織相互協(xié)作，本著“誰污染誰付費，誰保護誰受益”的原則規(guī)范三方責任，提高三方治污效率。此外，還要發(fā)揮社會組織和環(huán)保愛好者的監(jiān)督作用，建立公正合理客觀的服務績效考核機制，建立社會環(huán)保組織能力評估指標體系，制定合理的考核程序和辦法，激發(fā)一切關(guān)心環(huán)境污染治理的社會力量的活力。

提升第三方組織自身風險應對能力。第三方組織在環(huán)境污染治理過程中面臨的風險很多，必須全方位提升第三方組織競爭能力，以降低企業(yè)經(jīng)營風險、提高風險應對能力。首先，為應對融資風險，第三方組織要拓寬融資渠道。從政府、銀行、社會資本等多方面拓展融資渠道，借助多元化、靈活化、社會化的融資方式多方籌措產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金。同時，第三方組織要優(yōu)化自身資本結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)流動性，增強自身資產(chǎn)保值增值能力，減少對外部資金的依賴度。其次，為應對創(chuàng)新風險，第三方組織要科學研判污染治理市場的需求變動，立足自身資質(zhì)和優(yōu)勢開發(fā)污染治理項目，儲備一批具有發(fā)展前景的污染治理項目，打造一批代表本公司競爭能力的品牌項目，在行業(yè)細分領(lǐng)域和新技術(shù)密集領(lǐng)域?qū)ふ冶酒髽I(yè)的競爭優(yōu)勢。比如，江蘇在工業(yè)廢氣廢水處理、城鎮(zhèn)污水處理、重金屬污染治理、土壤恢復整治等方面具有潛在優(yōu)勢，這也是江蘇第三方組織培育競爭優(yōu)勢的重要領(lǐng)域。第三，為應對管理風險，第三方組織要儲備多層次產(chǎn)業(yè)人才，既要儲備一批富有國際視野、戰(zhàn)略眼光和豐富管理經(jīng)驗的技術(shù)性管理人才，又要儲備一批掌握污染治理前沿技術(shù)和特殊領(lǐng)域適用技術(shù)的專家型人才，還要儲備一批優(yōu)勢項目和重點崗位上的技術(shù)骨干，防止因為人員流動和市場動蕩造成的人才斷層或人才匱乏。

（作者單位：中共江蘇省委黨校中國特色社會主義理論體系研究中心）