李林木

在改革開放40周年之際，國(guó)稅地稅合并備受關(guān)注。7月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》，這意味著從1994年分稅制改革實(shí)行國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)24年之后，中國(guó)稅收征管體制迎來了再次重大改革。這一重大變革對(duì)于構(gòu)建優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管體系，夯實(shí)國(guó)家治理的財(cái)力基礎(chǔ)，發(fā)揮稅收在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，必將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

稅收征管機(jī)構(gòu)從分設(shè)到合并

回顧改革開放以來我國(guó)稅收征管體制的變遷，可以說每次重大變革都是由當(dāng)時(shí)的客觀情況決定的，是時(shí)勢(shì)推動(dòng)的結(jié)果。

先看1994年分稅制改革。改革開放后，中央實(shí)行了向地方政府放權(quán)讓利的各種財(cái)政包干制，這一改革大大調(diào)動(dòng)了地方的發(fā)展積極性，但同時(shí)也造成了中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重持續(xù)下降，1993年降到了歷史最低的22%。中央宏觀調(diào)控所需財(cái)力嚴(yán)重弱化，甚至一度出現(xiàn)了中央財(cái)政向地方財(cái)政借款的現(xiàn)象。1993年7月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理朱镕基在全國(guó)財(cái)政會(huì)議上首提分稅制，并于1994年推行。在當(dāng)時(shí)背景下，很難將省級(jí)以下隸屬于地方政府的稅務(wù)部門直接轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒氪怪惫芾淼亩悇?wù)機(jī)關(guān)，而如果仍繼續(xù)由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)來為中央和地方籌集收入，在央、地間財(cái)政關(guān)系沒有徹底理順的情況下，要提高中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重幾乎不可能。因此，1994年分稅制改革時(shí)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在征管體制上在各地分設(shè)國(guó)稅和地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，前者隸屬于中央，后者隸屬于地方，獨(dú)享的稅種各自征收，共享的稅種視情況劃分征收。

國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)調(diào)動(dòng)了中央和地方的雙重積極性。機(jī)構(gòu)分設(shè)后，隨著新稅制的順利實(shí)施，我國(guó)稅收收入逐年快速增長(zhǎng)，中央財(cái)政收入占比迅速上升，從1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%，顯著提高了中央宏觀調(diào)控所需的財(cái)力。但在運(yùn)行過程中，國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)的稅收征管體制的弊端也越發(fā)明顯，包括國(guó)地稅機(jī)關(guān)之間征管職責(zé)不夠清晰、執(zhí)法不夠統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)、納稅人辦稅不夠便利、稅收征納成本高等。

在這個(gè)大背景下，再看2018年的國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并，我們就不難理解其必要性。其一，“營(yíng)改增”的全面推行加劇了國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并的必要性。2016年5月1日“營(yíng)改增”全面推開后，作為地方財(cái)政的第一大稅種、在地方稅收收入中約占1/3的營(yíng)業(yè)稅不復(fù)存在。增值稅是我國(guó)第一大稅種，由國(guó)稅部門征收，“營(yíng)改增”后國(guó)稅部門46萬(wàn)人征收了全國(guó)近3/4的稅收收入，而地稅部門41萬(wàn)人則只征收全國(guó)約1/4的稅收收入，國(guó)地稅之間人力資源配置的失衡一下子凸顯出來。在這樣的情況下，與其從地稅部門調(diào)配人員到國(guó)稅部門，倒不如直接合并，既便利征管，又方便納稅人。其二，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)為國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并提供了可能性。2017年10月黨的十九大提出“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”的總體目標(biāo)，稅務(wù)部門作為關(guān)系廣大企業(yè)和個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的政府機(jī)關(guān)自然也在改革之列。2018年2月，十九屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，其中明確提出改革國(guó)稅地稅征管體制，將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)。3月，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中提出了國(guó)稅地稅征管體制改革的主要內(nèi)容。7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》，明確了國(guó)稅地稅征管體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)，提出了改革的主要任務(wù)及實(shí)施步驟、保障措施。

國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并是稅收征管體制的根本性改革

需要注意的是，此次國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并并不是要否定或取消分稅制，而是實(shí)行中央與地方政府之間分稅但不分征管機(jī)構(gòu)的稅收管理體制，即只設(shè)立一套國(guó)家稅務(wù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌征收中央稅、共享稅與地方稅，再按分稅制規(guī)定分別劃繳入庫(kù)。合并之后的稅務(wù)局在領(lǐng)導(dǎo)體制、管理職責(zé)、組織機(jī)構(gòu)等方面的制度安排既不同于國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)時(shí)期，也不同于1994年以前稅務(wù)機(jī)關(guān)隸屬地方政府的時(shí)期。同以往相比，這次機(jī)構(gòu)合并將顯著降低征納成本，提高征管效率，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)納稅遵從。

首先，從領(lǐng)導(dǎo)體制看，省及省以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并后實(shí)行以國(guó)家稅務(wù)總局為主與省區(qū)市黨委政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。這意味著合并后的稅務(wù)部門將實(shí)行由國(guó)稅總局統(tǒng)籌管理稅務(wù)系統(tǒng)“人、財(cái)、物、事”的中央垂直管理體制，同時(shí)兼顧地方（省級(jí)）的參與管理權(quán)。這一點(diǎn)從合并后各級(jí)稅務(wù)局的掛牌名稱在前面都加上“國(guó)家稅務(wù)總局”就可看出。由于全國(guó)使用同一套稅收征管系統(tǒng)和征管標(biāo)準(zhǔn)，將有利于確保稅收?qǐng)?zhí)法的獨(dú)立性、規(guī)范性和統(tǒng)一性，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“服務(wù)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、征管一個(gè)流程、執(zhí)法一把尺子”，有效避免稅費(fèi)收入尤其是原先由地方負(fù)責(zé)的稅費(fèi)收入的征管容易受到地方干預(yù)的問題。

第二，從管理職責(zé)看，國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并后由一個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、社保費(fèi)及其它非稅收入的征管。從2019年起，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)、生育保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社保費(fèi)將由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，對(duì)依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入也將交由稅務(wù)部門征收。由一個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌征管政府的各類收入后，不僅避免了兩個(gè)機(jī)構(gòu)、兩支隊(duì)伍、兩套信息系統(tǒng)和征管體系下征管成本高的問題，而且國(guó)、地稅之間的協(xié)調(diào)成本也將省去。另一方面，對(duì)納稅人（繳費(fèi)人）來說，國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并疏通了納稅人辦稅的“痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”，納稅人將不再受到“兩頭跑”、“兩頭查”、資料重復(fù)報(bào)等問題的困擾，從而大大節(jié)省納稅遵從成本。

第三，從組織機(jī)構(gòu)看，按照“瘦身”與“健身”相結(jié)合原則，國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并后各層級(jí)稅務(wù)組織體系和資源配置將得到優(yōu)化。我國(guó)現(xiàn)行的按行政區(qū)劃來設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)，人、財(cái)、物等資源的配置存在比較嚴(yán)重平均化的問題，有望逐步得以解決。一是在縱向布局上，我國(guó)現(xiàn)行的“金字塔”型稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)將朝著管理層次少、管理幅度大的扁平化方向發(fā)展。比如，將稅務(wù)稽查等執(zhí)法職能上收到地市級(jí)甚至省級(jí)的稅務(wù)局，將征管制度和工作標(biāo)準(zhǔn)的頂層設(shè)計(jì)、信息平臺(tái)建設(shè)和數(shù)據(jù)集中處理應(yīng)用等全局性職能集中到國(guó)稅總局。這樣既最大程度地方便納稅人，又避免對(duì)納稅人的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生干擾，并防范執(zhí)法腐敗。二是在橫向布局上，稅務(wù)機(jī)關(guān)自身的行政管理部門與面向納稅人的管理和服務(wù)部門的資源配置平均化問題將得以解決。稅務(wù)系統(tǒng)自身管理部門（如辦公室、人事、教育、督察內(nèi)審、后勤服務(wù)等）可能進(jìn)行合并和人員精簡(jiǎn)，進(jìn)行“瘦身”，而把更多的人力、財(cái)力、技術(shù)等資源配置到納稅服務(wù)、稅源監(jiān)管和稅務(wù)稽查等主要面向納稅人的部門，對(duì)這些部門進(jìn)行“健身”。

構(gòu)建優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管體系

2018年底，各級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)將基本完成，新的稅收征管體制將初步建立，但要實(shí)現(xiàn)征管體制的改革目標(biāo)--“構(gòu)建起優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管體系，為納稅人和繳費(fèi)人提供更加優(yōu)質(zhì)高效便利服務(wù)，提高稅法遵從度和社會(huì)滿意度，提高征管效率，降低征納成本，增強(qiáng)稅費(fèi)治理能力，確保稅收職能作用充分發(fā)揮，夯實(shí)國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)”，還需著力解決減負(fù)不明顯、服務(wù)不解渴、管理不到位等問題。

第一，必須深化稅費(fèi)制度改革，減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)和居民的獲得感。2018年8月底，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過個(gè)人所得稅法修正案，可以說在減輕個(gè)人稅負(fù)方面邁出了重大步伐，但對(duì)企業(yè)來說，減負(fù)的力度還亟待加強(qiáng)?！盃I(yíng)改增”后企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的85%左右是三種稅費(fèi)：增值稅、企業(yè)所得稅和社保費(fèi)。從增值稅看，盡管我國(guó)的稅率不高，但一般納稅人稅負(fù)仍偏重，主要原因有兩方面。一是長(zhǎng)期以來一般納稅人的剩余進(jìn)項(xiàng)稅（即進(jìn)項(xiàng)稅額超過銷項(xiàng)稅額的部分）只能留抵，不能退稅。盡管2018年6月起國(guó)家對(duì)部分行業(yè)的增值稅留抵稅額給予退還，但許多行業(yè)未能包含其中。另一個(gè)原因是進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣不足，比如“營(yíng)改增”后企業(yè)購(gòu)進(jìn)的旅客運(yùn)輸服務(wù)、貸款服務(wù)的進(jìn)項(xiàng)稅額不能抵扣。因此，要從根本上減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，關(guān)鍵是顯著降低社保費(fèi)和增值稅的負(fù)擔(dān)。前者要求大幅降低社保費(fèi)，尤其是占主體的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的費(fèi)率，并將繳費(fèi)基數(shù)由個(gè)人上年度平均月工資收入改為當(dāng)月的實(shí)際工資收入。后者要求全面擴(kuò)大退還增值稅留抵稅額的行業(yè)范圍，并準(zhǔn)予企業(yè)抵扣所有為生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品或提供應(yīng)稅服務(wù)而購(gòu)進(jìn)的產(chǎn)品或服務(wù)所含的進(jìn)項(xiàng)稅額。

第二，提高納稅服務(wù)的質(zhì)量和層次，不斷降低稅收遵從成本，增強(qiáng)納稅便利度和納稅人的滿意度。一是改進(jìn)信息化服務(wù)，優(yōu)化稅收政策的宣傳、教育和咨詢方式。許多企業(yè)反映，稅收管理員制度取消后，稅收環(huán)境更加公平公開，但遇到涉稅問題往往難以解決，從納稅服務(wù)熱線得到的解答往往比較籠統(tǒng)，無(wú)法滿足企業(yè)的個(gè)性化需求。因此，今后稅務(wù)機(jī)關(guān)除了提高納稅服務(wù)熱線咨詢受理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)外，還需采用多種渠道回應(yīng)納稅人的關(guān)切，比如通過征集納稅人需求定期舉辦政策培訓(xùn)會(huì)（宣講會(huì)）并通過網(wǎng)絡(luò)視頻直播向納稅人解讀新的稅收政策，或者開設(shè)專家咨詢預(yù)約窗口，接受納稅人的預(yù)約咨詢。二是簡(jiǎn)化程序性服務(wù)，提高納稅容易度。目前我國(guó)主要稅種（如增值稅、企業(yè)所得稅）的納稅申報(bào)仍然很復(fù)雜，納稅準(zhǔn)備時(shí)間相當(dāng)長(zhǎng)。今后，一方面應(yīng)當(dāng)充分利用大數(shù)據(jù)支撐，盡可能簡(jiǎn)化主要稅種的納稅申報(bào)表（包括相關(guān)附表）的設(shè)計(jì)以及登記、申報(bào)、變更和注銷的程序。另一方面，要努力開發(fā)高端服務(wù)系統(tǒng)，盡量降低辦稅復(fù)雜性。三是加強(qiáng)權(quán)益性服務(wù)，及時(shí)維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。針對(duì)目前處理納稅人投訴、解決征納雙方糾紛的效率還不高的現(xiàn)實(shí)問題，今后可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門維護(hù)納稅人權(quán)益的部門或通道，解決那些通過正常渠道難于解決的問題，并實(shí)行主要環(huán)節(jié)限期辦復(fù)制度。還應(yīng)完善納稅信用等級(jí)管理制度，對(duì)納稅信用良好的納稅人加大實(shí)質(zhì)性的聯(lián)合激勵(lì)力度，增強(qiáng)誠(chéng)信納稅的動(dòng)力。

第三，強(qiáng)化遵從風(fēng)險(xiǎn)管理，大力提高稅費(fèi)征管的質(zhì)量和效率，營(yíng)造稅費(fèi)負(fù)擔(dān)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在稅源監(jiān)管上，在給納稅人放權(quán)讓利的同時(shí)，必須謹(jǐn)防監(jiān)管缺位導(dǎo)致稅收違法行為增多的風(fēng)險(xiǎn)。比如，實(shí)行“五證合一”（營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、社會(huì)保險(xiǎn)登記證和統(tǒng)計(jì)登記證五證合并為一個(gè)證），在大大方便企業(yè)注冊(cè)登記的同時(shí)，大量“皮包公司”虛開增值稅發(fā)票牟利的問題明顯增多。因此，必須從源頭上改進(jìn)企業(yè)注冊(cè)登記管理辦法，將“寬進(jìn)”與“嚴(yán)審”相結(jié)合。在稅務(wù)稽查上，要改進(jìn)選案辦法，加大違法懲戒力度。近年來實(shí)施的“雙隨機(jī)”檢查（隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員）實(shí)現(xiàn)了程序公平，但也會(huì)出現(xiàn)一些企業(yè)受到重復(fù)檢查，而一些逃稅嚴(yán)重的企業(yè)反而逍遙法外的情況。因此，應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，優(yōu)化納稅評(píng)估和稽查選案系統(tǒng)，從中及時(shí)甄別出有稅收違法嫌疑的納稅人作為檢查對(duì)象，并將嚴(yán)重違法者的違法事實(shí)和處罰結(jié)果及時(shí)公開。

（作者系南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師）