許瀚藝

2017年底在馬拉維市的反恐行動結(jié)束以來，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特將憲法修正案和國家政體改革提上議程。2016年總統(tǒng)選舉時，杜特爾特曾做出一系列競選承諾，包括緩解貧困、遏制腐敗、解決毒品犯罪問題、促進和平與秩序以及政體改革——即把菲政體改為聯(lián)邦制等。上任兩年以來，杜特爾特逐步兌現(xiàn)其競選承諾。在此期間，眾議院與人民力量黨分別于2016年與2017年提交了憲法修正案草案，然而最終都未提交最高法院投票，直到2018年初，憲法修正與政體改革才正式提上議程。

修憲改制再次提上議程

菲律賓最近一次修憲是在1987年，但杜特爾特并非1987年以來第一個提出修憲的總統(tǒng)。此后歷任總統(tǒng)中，拉莫斯于1997年試圖改總統(tǒng)制為內(nèi)閣制；埃斯特拉達于1999年試圖免除外資企業(yè)所有權(quán)的限制；阿羅約則于2005年試圖改總統(tǒng)制為內(nèi)閣制，改單一制為聯(lián)邦制等。這些嘗試都因被指試圖直接或間接突破連任限制而遭到高院拒絕。這是由于菲律賓第十任總統(tǒng)馬科斯于1973年通過修憲改總統(tǒng)制為內(nèi)閣制，實現(xiàn)了長達20年的獨裁統(tǒng)治（1965?1986年）。馬科斯被推翻后，1987年憲法修正案第七條第四款對總統(tǒng)連任進行了限制。此后，總統(tǒng)一旦提及修憲，人們總抱有不信任態(tài)度，連任與獨裁問題成為后馬科斯時代菲律賓人民心中時刻緊繃的一根弦。另外，菲政體改革也非首次提出，拉莫斯與阿羅約都曾嘗試通過修憲的方式對菲律賓政體進行改革，但憲法修正案草案均未獲通過。

基于上述歷史原因，絕大多數(shù)當(dāng)?shù)貙W(xué)者對杜特爾特修憲規(guī)劃并不樂觀。即便此次憲法修正案草案中對連任進行了限制，但部分專家仍認為，修憲改制不過是借口，其最終目的仍是實現(xiàn)個人任期的無限延長。還有人認為當(dāng)前的政治與經(jīng)濟狀況并不足以完成向聯(lián)邦制過渡，一旦改制反而會使長期積累的社會與經(jīng)濟問題進一步惡化。

整體來看，盡管杜特爾特對修憲改制抱著勢在必行的態(tài)度，菲國內(nèi)卻充斥著質(zhì)疑的聲音。那么，杜特爾特修憲改制究竟為何，這些質(zhì)疑又是否真地觸及到問題的實質(zhì)？

杜特爾特修憲改制的構(gòu)想

當(dāng)下菲律賓政體為單一制，其行政區(qū)劃包括四個層級，由低到高依次為巴朗蓋（村）、市、省以及（大）區(qū)。1972年設(shè)置的“區(qū)”這一層級旨在將臨近省份歸并起來便于行政管理，已初步具有聯(lián)邦制的輪廓，絕大多數(shù)中央政府部門也以區(qū)一級單位為對象執(zhí)行其職能，但是各區(qū)并不單獨設(shè)立政府（除棉蘭老穆斯林自治區(qū)）。目前菲律賓共設(shè)18個大區(qū)，每區(qū)所包括的省份時有變動。杜特爾特政體改革的規(guī)劃，正是在大區(qū)的劃分基礎(chǔ)上向前推進的，其試圖解決的問題也指向區(qū)內(nèi)與區(qū)之間的各種沖突。在杜特爾特看來，此舉旨在解決三個問題：區(qū)域資源配置問題，家族政治問題以及南部穆斯林問題。

首先是地區(qū)間資源配置不平衡問題。當(dāng)前，菲律賓絕大多數(shù)的資源流向北部較為富裕的區(qū)，如僅大馬尼拉一個區(qū)，就獨占國內(nèi)生產(chǎn)總值1/3以上。與此同時，相對富裕的大區(qū)經(jīng)濟增速更高，這必然導(dǎo)致區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡進一步加劇。杜特爾特強調(diào)，此次修憲改制的基本出發(fā)點是改善經(jīng)濟。若聯(lián)邦制通過，各聯(lián)邦地區(qū)政府可以分別制訂符合各地條件的發(fā)展方式，而中央政府則能夠通過調(diào)整國民收入分配、制定優(yōu)惠政策、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式來扶持落后地區(qū)的發(fā)展。

其次是家族政治問題。家族政治與裙帶關(guān)系是菲律賓地方乃至中央政府機構(gòu)長期以來存在的問題，是造成政府官員貪腐的重要原因之一。此次修憲咨詢委員會主席普諾稱，憲法修正案草案中對來自同一家族成員及其姻親參選或擔(dān)任政府公職進行了限制，以達到杜絕家族政治的目的，并借此改善家族政治所導(dǎo)致的腐敗問題。

最后是南部穆斯林問題。棉蘭老穆斯林地區(qū)一直困擾著菲律賓政府，地方?jīng)_突、央地沖突接連不斷。在杜特爾特看來，改為聯(lián)邦制后，邦薩摩洛聯(lián)邦可進一步獲得自主權(quán)，當(dāng)?shù)卣梢愿鶕?jù)其人民的宗教信仰開展立法、司法和行政管理。同時，“摩洛伊斯蘭解放陣線”也與政府達成協(xié)議同意放棄武裝，其他類似的分離主義力量在聯(lián)邦制下也無存在的意義。因此，聯(lián)邦制的通過可以為穩(wěn)定南部局勢、緩和地方政府與中央政府之間的矛盾起到重要推進作用。

筆者認為，修憲改制不僅是杜特爾特眾多競選承諾中的最后一環(huán)，而且是最重要一環(huán)。從杜特爾特對于修憲改制的構(gòu)想來看，修憲改制能夠系統(tǒng)地將其它幾項承諾整合起來，實現(xiàn)其對菲律賓社會發(fā)展的整體規(guī)劃。然而，社會各界對于修憲改制并不看好，一些人認為，修憲改制不僅無法解決菲律賓現(xiàn)存的社會問題，反而會使之加重。

針對修憲改制的質(zhì)疑及其分析

對杜特爾特修憲改制舉動最大的疑慮莫過于對獨裁的恐懼，然而這一質(zhì)疑終將隨著憲法修正案草案中對任期限制的落實陷入單純的“陰謀論”。而專家學(xué)者針對聯(lián)邦制本身存在問題的質(zhì)疑，更為有力并且實際。

對聯(lián)邦制的質(zhì)疑部分聚焦在經(jīng)濟問題上。首先，聯(lián)邦制并不必然促進經(jīng)濟的發(fā)展，也無法拉近地區(qū)間的不平衡。資源流向是政府無法控制的，投資人總會將錢投往那些基礎(chǔ)好、效益高的地方。即便政府可以控制投資流向，甚至制訂財政平衡政策，但這并不能促進相對貧窮的地區(qū)的發(fā)展，而是會導(dǎo)致他們對相對富裕的地區(qū)以及中央政府的依賴性。其次，政治上的自治可能會增加商業(yè)成本，將資金緊緊鎖在條件優(yōu)越的地區(qū)內(nèi)，投資者們更不愿去應(yīng)付不同地區(qū)的不同法律條款以及稅收制度。在這種情況下，較貧窮的地區(qū)仍然無法得到發(fā)展。

關(guān)于家族政治，盡管政府可以通過立法的方式加以限制，但中央政府在給予聯(lián)邦地區(qū)政府充分自由度的同時，也讓地方勢力進一步擴大。如果中央政府力量不足，向聯(lián)邦地區(qū)賦權(quán)的行為無異于加劇聯(lián)邦內(nèi)部的政治爭奪，并且是以另外一種方式催生貪腐。此外，一些民意調(diào)查機構(gòu)則在菲律賓各地進行了抽樣調(diào)查，整體調(diào)查數(shù)據(jù)顯示普通民眾對于此次修憲改制的支持率并不高，這也成為專家學(xué)者質(zhì)疑修憲改制的一條重要依據(jù)。

目前，杜特爾特及其團隊尚未對種種質(zhì)疑作出回應(yīng)。但是筆者認為，質(zhì)疑本身的合理性仍值得商榷。首先，質(zhì)疑者們忽視了杜特爾特以及憲法咨詢委員會的能力。應(yīng)當(dāng)注意到，委員會的人員構(gòu)成包括政治、經(jīng)濟、法律等領(lǐng)域的專家，其中部分專家曾在政府任要職。他們在修憲改制過程中所做出的一系列決定，既得益于理論上的認識，同時也以政治實踐為基礎(chǔ)。因此，質(zhì)疑者們雖然指出了聯(lián)邦制所存在的潛在問題，然而這并不意味著杜特爾特以及委員會并未將這些問題考慮在內(nèi)。

第二，質(zhì)疑者們往往實際上并不反對修憲改制，而是強調(diào)對契機的選擇。在這個問題上，杜特爾特提出的“過渡期”方案或許可以在一定程度上緩解這些問題。

第三，質(zhì)疑者們對于數(shù)據(jù)的解讀并不充分。民調(diào)顯示，很多普通民眾對于1987年憲法和聯(lián)邦制并不了解，對于修憲改制并不支持，從整體數(shù)據(jù)來看似乎形成了一邊倒的局勢。但是，仔細觀察數(shù)據(jù)會發(fā)現(xiàn)一些有意思的現(xiàn)象，比如南部地區(qū)了解1987年憲法的比例遠高于中部和北部地區(qū)；類似的，南部與中部地區(qū)的群眾更傾向于支持改革政體。此外，不同意修憲的民眾當(dāng)中，認為當(dāng)前不適合修憲但以后或可修憲的民眾比例在三個地區(qū)基本持平，但北部地區(qū)的民眾更傾向于認為無論何時不應(yīng)修憲；在對是否同意進行政體改革的調(diào)查中，結(jié)果也呈現(xiàn)出相似特征。筆者看來，杜特爾特此次修憲的主要受益者中部和南部相對貧窮的地區(qū)，理應(yīng)更為積極地支持修憲。那么其中一些人的反對究竟是出于對修憲改制本身的質(zhì)疑，還是出于對自身利益流失、南部穆斯林地區(qū)發(fā)展的恐懼，尚不明了。由此可見，改制修憲雖然受到廣泛質(zhì)疑，但并非沒有任何公眾基礎(chǔ)。

7月23日，前總統(tǒng)阿羅約成功當(dāng)選菲律賓眾議院議長，這給改制修憲再度增加了一層復(fù)雜性。二者政見相似使得阿羅約被媒體稱為杜特爾特的“政治盟友”。2005年阿羅約的聯(lián)邦制改革嘗試，或許意味著她將成為杜特爾特修憲的重要推動者。

（作者為北京外國語大學(xué)亞非學(xué)院地區(qū)研究教研室講師、東南亞研究中心研究員）