張子君

摘 要：公務(wù)員往往被視為公權(quán)力的掌控者和代言人。而公務(wù)員所掌控的權(quán)力或其身份權(quán)從何而來？公務(wù)員行使公權(quán)力的目的何在？公務(wù)員是否應(yīng)當因身份權(quán)及職權(quán)的獲得而負有特殊義務(wù)？這些都是厘清公務(wù)員權(quán)義結(jié)構(gòu)，判定公職人員應(yīng)當以義務(wù)為根本性、第一位的邏輯起點。

一、公權(quán)力源頭追溯

關(guān)于權(quán)力的起源，千百年來探索不止、爭論不休，從奴隸制社會、封建社會的“君權(quán)神授”“父權(quán)論”，到近代西方社會以霍布斯、洛克、盧梭為代表的“社會契約說”，再到馬克思、恩格斯、列寧的“社會沖突說”。只有對權(quán)力追本溯源，才能正確判斷權(quán)力的價值屬性，清晰認識權(quán)力的運行目的，從而明確權(quán)力的行使者所負職責與義務(wù)。

有關(guān)“君權(quán)神授”“父權(quán)論”等以剝削為目的的權(quán)力學說自然不必再費筆墨?！吧鐣跫s論”由近代西方的啟蒙學者們在論述政府起源時提出，是對國家神權(quán)說的直接否定，其基本觀點是：在政府形成之前，人們處于無政府的自然狀態(tài)，并享有自然法賦予的平等自由的自然權(quán)利。但由于自然權(quán)利濫用，人們生命及財產(chǎn)不能得到充分保障。為了擺脫此種自然狀態(tài)，人們通過訂立“契約”“協(xié)議”自愿放棄了平等享有的自然權(quán)利，并將其交付統(tǒng)治者，由此建立國家和政府，形成了社會權(quán)力。根據(jù)社會契約理論，公權(quán)力來自每一位公民，而公民放棄自然權(quán)利的目的是為了更好地保護自身生命、財產(chǎn)和自由，如果統(tǒng)治者違背契約，人民有權(quán)推翻政府。因此，由社會契約論也推導出了主權(quán)在民論。

“社會沖突說”把公共權(quán)力的起源視為人類不同階級之間爭奪利益的斗爭結(jié)果。具體來說，隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展、社會關(guān)系的日益復雜，私人利益與公共利益逐漸出現(xiàn)了對抗的局面，原本維護公共利益的公共權(quán)力就轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤厥獾墓矙?quán)力”，其實質(zhì)是經(jīng)濟上居統(tǒng)治地位的階級用來維護本階級利益的工具，而且此時統(tǒng)治階級的利益已經(jīng)披上“公共利益”的外衣。這種源自“公共權(quán)力”的“特殊公共權(quán)力”就是政治權(quán)力也被稱為國家權(quán)力。結(jié)合唯物史觀，站在“歷史活動是群眾的事業(yè)”的立場，不難理解我國憲法第二條“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的規(guī)定本身，就包含了公民權(quán)利主導國家權(quán)力的全部含義。

二、公務(wù)員的義務(wù)先定論

隨著我國法治建設(shè)的不斷深入，人權(quán)觀念不斷普及，在國家與公民、權(quán)利與義務(wù)的本位定位中，也發(fā)生了潛移默化的變化。從國家角度來看，從國家權(quán)力本位逐漸走向國家義務(wù)本位的發(fā)展趨勢愈發(fā)突出；從公民角度來看，在公民義務(wù)本位與權(quán)利本位的交鋒中，也呈現(xiàn)出從公民義務(wù)本位逐漸走向公民權(quán)利本位發(fā)展趨勢。在公民權(quán)利和國家權(quán)力的關(guān)系中，權(quán)利本位的法律精神則意味著：公民的權(quán)利是國家權(quán)力的源泉，也是國家權(quán)力配置和運作的目的和界限。國家權(quán)力存在的價值在于維護國家利益與社會公益、保護私權(quán)與維護社會秩序，實現(xiàn)社會的良性運行。由此，權(quán)力應(yīng)該是姓“公”，履行設(shè)立權(quán)力的職能，實現(xiàn)人們美好的初衷，權(quán)力也應(yīng)該為“公”服務(wù)。

但在國家權(quán)力的運行過程中，人民作為權(quán)力的擁有者在實際的操作層面，難以完全地實現(xiàn)對權(quán)力的充分行使和自由支配。因此，公權(quán)力必然要委托于國家機關(guān)和公職人員代為行使。而公務(wù)員身份的獲得，即意味著公職人員履行公職、行使職權(quán)資格的獲得。這種特殊資格的獲得，是源于外部附加的支配力，而獲得該支配力的前提，應(yīng)當是義務(wù)的先認。正如洛克認為，權(quán)利是人所固有的，是不可轉(zhuǎn)讓的，而“執(zhí)行權(quán)利的權(quán)力”是由權(quán)利人轉(zhuǎn)讓給政府的，沒有義務(wù)的先行認諾，權(quán)利人是不會向其轉(zhuǎn)讓這種執(zhí)行權(quán)的，契約論的授權(quán)是以義務(wù)認諾為前提條件的。

綜合來說，公務(wù)員的特殊身份權(quán)源于人民的授權(quán)，其本身就是一個添附和追加義務(wù)、責任的過程。因此，縱然公職人員作為公民所具有的人權(quán)權(quán)利是自在的自由，但其身份權(quán)則是他者自由權(quán)利的附加條件，即：當身份主體獲得對他者自在自由域界形成一定支配力，須以限制甚至克減自身權(quán)利與自由為前提——公務(wù)員身份的確定必然是以義務(wù)先定的。

三、防止利益沖突理論

國家機關(guān)本應(yīng)沒有私利的，但在實際的操作中，國家機關(guān)的組成人員卻有著自身的利益，而且存在著借助公權(quán)力來實現(xiàn)自身利益的極大可能和空間。具體說來，公務(wù)員在行使公共權(quán)力、支配公共資源的過程中，由于多重社會關(guān)系的影響，公務(wù)員總是面臨著服從公共意志、謀求一己私利的良心拷問、利益誘惑。一旦個人利益占據(jù)上風，公務(wù)員將公共權(quán)力異化，就會公權(quán)私用、權(quán)力濫用、錢權(quán)交易，最終導致公共利益受到侵害。也就將如洛克所說：“他們原來把這權(quán)力交托給另一個人，目的是為他們自己謀福利，而現(xiàn)在卻發(fā)覺被用來損害他們了?！?/p>

利益沖突概念與防止利益沖突理論源于西方國家。利益沖突被認為是行政倫理沖突中的一種典型形式，美國學者馬國泉認為“利益沖突指公務(wù)員的社會關(guān)系、金錢財往來或個人信念有可能會妨礙其從公眾利益出發(fā)，依照法律秉公辦事?！狈乐估鏇_突理論則是在西方社會對權(quán)力的恐懼和警惕下，圍繞如何限制權(quán)力、防止權(quán)力濫用這一目標而建立起來的。從本質(zhì)上來講，防止利益沖突是通過合理的權(quán)力限制、利益安排，分離公共權(quán)力和私人利益，防止公職人員權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗的重要理論。在具體的操作層面，防止利益沖突制度是一種防微杜漸的防范機制和關(guān)口前移的制度設(shè)計，包括了公務(wù)員的利益公開、利益回避和利益處理。

利益公開，特別是財產(chǎn)公開，是防止公私利益沖突的前提，“陽光是最好的防腐劑”，為防控腐敗，將更多的信息資源秘密讓位于公眾知情權(quán)。此等知情權(quán)對應(yīng)的義務(wù)主體并不只限于國家機關(guān)，還包括履行公共事務(wù)管理職能的其它公共機構(gòu)及其組成成員。利益回避，其實質(zhì)是公務(wù)員的義務(wù)本位原則。因公務(wù)員“雙重利益身份”極易發(fā)生公私利益錯位，當公私利益沖突或公共利益處于極易被公務(wù)員個人利益侵害的情況下，公務(wù)員應(yīng)當犧牲個人利益，具體包括公務(wù)回避、地域回避、任職回避等形式。利益處理，是防止利益沖突的重要措施，即對領(lǐng)導干部和國家公職人員中存在的實際或潛在利益沖突的資產(chǎn)進行處理，處理的形式一般有資產(chǎn)出售、資產(chǎn)委托等。

總而言之，公務(wù)員作為公共權(quán)力的行使者、代言人，其行使職權(quán)的資格源于人民的授權(quán)，應(yīng)當自覺接受監(jiān)督，堅持義務(wù)本位，恪盡職守、依法履職，始終堅持以維護國家利益與社會公益，實現(xiàn)社會的良性運行為己任。