韓兆柱 于均環(huán)

摘 要：治理理論是20世紀90年代興起的公共管理理論，為公共管理者解決復雜的社會問題提供理論指導。整體性治理理論、合作治理理論與合同制治理理論是治理理論的重要內容。通過運用比較研究法對上述理論進行甄別，指出其在產生背景、核心理念、政府角色等方面均具有治理的特征，并以公共利益最大化為目標，同時各理論之間也有差別，特別是在價值取向方面差異顯著。三大理論的比較研究在調動多元治理主體積極性、發(fā)揮政府引導作用、采用平等協(xié)商的治理方式、實現(xiàn)價值理性與工具理性相結合的治理目標等四個維度為我國公共管理實踐提供啟示。

關鍵詞：整體性治理；合作治理；合同制治理

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2018）05-0045-08

引 言

整體性治理是英國學者為應對新公共管理運動造成的包括管理碎片化、政府分部化和公共服務裂解性在內的弊病而提出的新理論，它作為西方公共治理前沿理論之一，在各國的公共管理實踐中扮演重要角色。世界正在步入后工業(yè)化時代，張康之認為“我們傾向于把后工業(yè)社會看做合作的社會，與這個合作的社會相適應的和能夠滿足社會治理要求的將是一種合作治理”[1]。合同制治理理論是民主社會發(fā)展、公共需求多樣化的產物。本文對整體性治理、合作治理與合同制治理理論進行比較分析，可以系統(tǒng)研究指導服務型政府建設的三大理論?！八^比較研究，則是將比較方法系統(tǒng)地運用于科學研究而形成的一種特定的研究活動和研究方式?！盵2]（p.3）本文通過對三大理論的甄別：一是可以辨析三種理論彼此之間的關系，是由此及彼還是彼此共生、層層遞進；二是可以發(fā)現(xiàn)理論的優(yōu)劣，分析三種理論之間的異同；三是可以為理論的本土化研究提供助力，通過理論的比較研究可以找出其產生和發(fā)展環(huán)境與我國國情的契合點，更好地實現(xiàn)理論的中國化，指導我國服務型政府建設。因此，無論是從理論研究角度還是從實踐需要角度出發(fā)，對三種理論進行比較研究是當前我國公共管理學界需要完成的一項任務。

一、 整體性治理、合作治理與合同制治理理論分述

（一）整體性治理理論

整體性治理理論興起于20世紀末，佩里·?？怂梗≒erri 6）是其代表人物。1997年他在《整體性政府》（Holistic Government）一書中提出整體政府的概念，2002年他在與同事合作出版的《邁向整體性治理》（Towards Holistic Governance）一書中正式提出整體性治理。

“整體性理論就是政府機構組織間通過充分溝通與合作，達成有效協(xié)調與整合，彼此的政策目標連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強化，達到合作無間的目標的治理行動。”[3]

這一理論的提出為政府處理部門間關系及政策執(zhí)行提供了全新的治理方式，以指導公共管理改革與實踐。

希克斯強調，21世紀的政府應該更加注重部門間的協(xié)調與整合，實現(xiàn)政策執(zhí)行的連續(xù)性及部門間的合作性，克服各部門間的分散狀態(tài)和各自為政的現(xiàn)象。

中國學者將整體性治理理論引介到本國后積極探索其在公共管理領域的應用，如胡佳以整體性治理來指導地方公共服務改革[4]；曾凡軍、韋彬將整體性治理作為服務型政府建設的指導思想[5]；韓兆柱、單婷婷以整體性治理為視角來構建京津冀府際關系[6]。

（二）合作治理理論

合作治理理論是21世紀中國公共管理學界對社會治理理論的一大貢獻，其與興起于20世紀90年代的治理理論有一定的相通之處?！暗献髦卫砀鼜娬{合作機制，強調行為達成的可操作性，故而社會治理行動的策略、技術、關系、模式、價值等因素成為合作治理探討的重點。”[7]中國自20世紀末就開始從事合作治理的研究，只是研究的焦點在于將實踐中出現(xiàn)的行為模式以合作治理來概括。21世紀初嚴格意義上的合作治理理論開始進入研究者的視野，成為政治學、法學、工商管理、公共管理等各個學科的研究內容，尤以公共管理學科為甚。

張康之一直致力于合作治理的研究，發(fā)表了大量有關合作治理的論文。如《通過合作和信任把握歷史的脈動》一文強調合作和信任在社會發(fā)展中的作用[8]；《合作治理是社會治理變革的歸宿》一文指出合作治理是解決后工業(yè)化進程中出現(xiàn)的問題，調動多元治理主體積極性的社會治理模式[9]；《論合作治理中行動者的非主體化》一文主張在合作治理及合作實踐中將人定義為“行動者”以解決主體觀念產生的困境[10]。

敬乂嘉分析和總結了西方國家相關實踐及理論問題，指出合作治理的總特征并從實證角度對中國和美國的合作治理實踐進行對比分析以進一步指導中國合作治理的實踐[11]。這是中國第一部有關合作治理理論的專著，為服務型政府的建設提供理論指導和經驗借鑒。

（三）合同制治理理論

美國學者菲利普·庫珀（Phillip Cooper）將契約關系引入政府提供服務的過程中，通過剖析公共組織與社會團體、非營利機構和私人公司之間的合同關系以及對合同的形成、實施、終止或轉換進行管理來提高服務的質量[12]。他在政府簽訂商品、服務合同的價值和效率方面的深入探究，對合同制治理理論在世界各國政府部門中的應用具有一定的借鑒意義。2007年，我國公共管理學者竺乾威、盧毅、陳卓霞譯介的中文版本在中國出版，合同制治理理論進入我國公共管理學界的研究范疇，之后學者們對合同制治理理論在政府治理中的作用進行了探討。如呂志奎強調政府公共合同在履行公共服務職能中的作用，并將其視為政府部門實現(xiàn)公共服務的工具[13]；張麗娜強調合同制治理為城市治理帶來的機遇和挑戰(zhàn)，通過發(fā)展市場經濟、規(guī)范行政程序和完善法律制度來更好地發(fā)揮合同制治理理論在城市治理中的作用[14]；李珠指出“合同制治理能夠使得原本不甚清晰的公共需求得以通過合同文本的形式明確地表達出來”[15]。學界對合同制治理理論的探討與研究為其在服務型政府建設中的應用奠定了基礎。

二、 整體性治理、合作治理與合同制治理理論的比較

“極為相似的事情，但在不同的歷史環(huán)境中出現(xiàn)就引起完全不同的結果。如果把這些發(fā)展過程中的每一個都分別加以研究，然后再把它們加以比較，我們就會很容易地找到理解這種現(xiàn)象的鑰匙?！盵16]（p.131）我們對指導服務型政府建設的三大理論進行比較分析，在差異中發(fā)現(xiàn)相同點，在對比分析中加深對理論的理解。

（一）同中存異的產生背景

整體性治理理論誕生于兩個背景之下：一是適應英國政府改革的需要，新公共管理運動使利益至上觀念在政府中占據(jù)主導地位，競爭造成政府內部、政府與市場間關系的“碎片化”；二是20世紀末期信息技術開始發(fā)展，人類社會步入數(shù)字時代。合作治理理論除治理理論發(fā)展為其誕生提供助力外，更重要的是全球化、后工業(yè)化時代的來臨。“不可否認，我們正在或者在某種程度上已經處于后工業(yè)社會當中，而后工業(yè)社會最大的特點就在于高度不確定性與高度復雜性?！盵17]由于社會的高度復雜性和高度不確定性使我們的社會治理承受了極大壓力，原有的工業(yè)社會治理模式已不適應現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，應促使多元主體共同發(fā)揮作用，形成合作治理模式。合同制治理理論產生的背景分為現(xiàn)實需要和時代要求兩個方面：一是官僚制組織導致政府內部等級森嚴、溝通較少，政府部門與外部環(huán)境之間溝通不暢，政府對公眾的需求無法及時做出回應；二是自20世紀70年代以來，部分西方資本主義國家為化解政府面臨的社會治理能力弱化、公眾信任度下降和財政赤字增加等危機，打造競爭力強、能夠應對經濟全球化和社會信息化挑戰(zhàn)的政府組織，先后將市場化改革引入公共服務供給過程中，而合同承包是市場化改革的主要方式之一，因此，合同制治理逐漸步入政府管理中以適應資本主義國家向后工業(yè)社會轉型的需要。

通過對產生背景的比較分析，我們發(fā)現(xiàn)，整體性治理理論、合作治理理論以及合同制治理理論產生的背景有一些相同之處：一是現(xiàn)實背景——社會發(fā)展要求政府部門進行管理改革；二是時代背景——治理時代的來臨以及全球化、后工業(yè)化時代的到來；三是技術背景——互聯(lián)網的發(fā)展和計算機的普及。這些共同的背景使得整體性治理、合作治理以及合同制治理理論之間存在共性——三者均是治理理論，但三個理論在產生背景方面仍舊存在差異，如整體性治理與合作治理都是在新公共管理式微的背景下誕生的，而合同制治理是以新公共管理理論為基礎并對其進行批判和修正后形成的，各個理論產生背景的重點不同導致理論之間各有側重。

（二）各有側重的核心理念

整體性治理理論的核心理念是公眾需求、結果導向、整合。這一理論以滿足公民需求為理論內核，以結果來指導下一步的行動。

整體性治理中的整合是指治理層級、治理功能和公私部門的整合，以解決不同主體間關系的“碎片化”為目標，通過為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務，從而達到整體性治理的最高水平[18]（p.47）。合作治理理論的核心理念是開放性、多主體、平等性、信任、共同參與。合作治理強調社會治理的開放性和參與性。張康之指出：“不僅需要社會自治力量來協(xié)助政府進行社會治理，而且應當是政府與社會力量一道進行治理。

這種治理不再是以政府為中心而由社會自治力量輔助的治理，而是政府與社會自治力量的合作治理?！盵19]

合作治理要求政府在社會治理的過程中合理界定政府與社會力量的職能范圍，既要發(fā)揮政府部門的調控、監(jiān)督功能，又要發(fā)揮社會組織、私人公司和大眾等的執(zhí)行功能，

在相互信任的基礎上引導各個治理主體參與社會治理過程，真正實現(xiàn)多中心治理。合同制治理理論的核心理念是平等、協(xié)商、互惠合作、契約性。合同制治理強調：一是作為合同雙方的政府與非營利組織、企業(yè)等的地位是平等的，各個主體都有參與競爭的機會；二是政府的行為不再是單向性的、強制性的，而是需要與合同的另一方進行溝通、協(xié)商、談判，雙方在自愿的基礎上達成共識，簽訂合同；三是合同制治理改變了以往基于公共利益與私人利益沖突上的個人利益服從公共利益的觀念，在行政中尋找兩者的共同性[20]（p.9）；四是合同制治理重視合同雙方間的契約關系，主張雙方在平等、自愿的基礎上訂立契約并忠實地履行。

在核心理念方面，筆者經過詳細比較后認為三大理論都具有治理的特征：一是多元主體參與治理且不同主體在治理實踐中的地位逐漸平等；二是治理過程具有互動性和協(xié)調性；三是治理目的為實現(xiàn)公共利益的最大化；四是治理方式為溝通和協(xié)調；五是治理基礎為相互信任。但三個理論也各具特色：整體性治理理論強調以公民需求為出發(fā)點，將公眾利益放在首位；合作治理理論側重于主體多元，充分調動社會治理主體的積極性；合同制治理強調治理主體間地位的平等性，主張契約雙方在自愿的基礎上簽訂合同。三大理論的側重點不同也恰好展現(xiàn)了三個理論在建設服務型政府方面的遞進性，即政府部門為滿足公眾需求充分調動社會治理主體的積極性，與非營利組織、私人公司等在平等、自愿的基礎上簽訂合同、開展合作，以便其能夠更好地提供公共服務，滿足公眾需求。

（三）風格迥異的政府角色

整體性治理理論將政府定義為整合者，?？怂拐J為，“整合是指通過建立共同的組織結構和共同的專業(yè)實踐與行動來將以上想法付諸實際行動”[18]（p.33）。整體性治理是在政府間關系“碎片化”、公共服務競爭性和政府與社會治理主體聯(lián)系斷裂的背景下產生的，為解決“碎片化”問題，整體性治理主張發(fā)揮協(xié)調與整合的作用，打破治理主體間的壁壘、化解分歧，

在溝通的基礎上，政府從聯(lián)盟的整體出發(fā)，整合各大主體的行動，

實現(xiàn)行動的統(tǒng)一性[21]。

政府在社會治理主體協(xié)調的過程中發(fā)揮重要作用，所以政府在社會治理中扮演著整合者的角色。

合作治理理論主張政府扮演引導者的角色，鄭家昊認為，合作治理主張多元治理主體共同參與社會治理，在合作治理中政府職能將由“管理”轉變?yōu)椤胺铡?，并且服務型政府在社會治理過程中不再沿用管理主義的控制導向，而是建立引導型政府職能模式，逐步引導社會中的多元主體參與社會治理[22]。合作治理是全球化、后工業(yè)化造成社會高度復雜性和高度不確定性并伴隨著多元治理主體民主意識覺醒的情況下誕生的，為應對社會的多變性和公共服務需求的多樣性，政府需引導多元主體有組織地參與社會治理過程，以更好地適應社會變遷和公眾需求變化。合同制治理理論指出政府是評估者或合伙人。政府承擔著公共服務職能，但由于公眾需求多樣化加之政府自身在運行過程中存在行政效率低、浪費嚴重等弊病，很多公共服務需要向社會組織“購買”。政府作為合同外包中的購買者需要對參與競標的各個組織進行綜合評估以確定合同承包者，所以政府在合同簽訂過程中承擔著重要作用，即衡量投標商服務質量的評估者。同時也應注意，政府雖然將公共服務或其他職能外包給非營利性組織或私人公司等，但并沒有將責任完全轉移出去，政府仍然要承擔部分責任，加之合同的簽訂使政府與社會組織之間建立了契約關系，合同雙方具有一榮俱榮、一損俱損的關聯(lián)性，因此，政府也是非營利組織或私人公司的合伙人。

通過對三大理論在政府角色方面的比較得出以下結論，無論是在整體性治理、合作治理還是合同制治理中政府均不再是唯一的掌權者，在公共管理活動中占據(jù)統(tǒng)治地位，也不再是強有力的“掌舵者”，而是整合者、引導者、評估者或合伙人這些與社會治理主體趨于平等的角色。政府是公民利益的代表者和發(fā)言人，應將滿足公民需求、解決社會問題作為政府工作的重點。因此，在治理時代到來的今天，政府應對社會問題保持敏感性，及時了解公眾需求，引導社會治理主體參與到治理過程中來，政府要發(fā)揮整合、引導、評估作用，為多元治理主體確定目標，與治理主體共擔風險。

（四）多元趨同的治理目標

整體性治理理論的目標是及時關注公眾需求、重塑服務提供鏈，整合治理主體間關系，合理利用行政資金和提高行政效率。整體性治理主張整合政府機構、密切政府與社會組織之間的聯(lián)系，將公眾看作“顧客”并以顧客為導向來制定滿足公眾需求的公共政策。合作治理理論的目標是引導社會主體在平等、自愿的基礎上共同參與社會治理，打造政府與社會主體精誠合作的治理格局，實現(xiàn)那些僅靠單一主體無法完成的預期目標。

正如希梅爾曼（Himmelman）所言，合作就是從事合作活動來既提高自身又能提高他們能力來達成一個共同目的[23]（pp.27-47）。

合作治理主張多元主體在彼此信任的基礎上，為實現(xiàn)某一目標聚集起來，通過協(xié)商達成共識來更好地實現(xiàn)社會治理。合同制治理的目標是增強政府的合同管理能力，在合同外包過程中處理好政府與其他組織、團體、非營利組織和私人公司間的關系，將不甚清楚的公眾需求以合同文本的形式明確呈現(xiàn)，維護公眾利益。菲利普·庫珀將合同制治理的重心放在管理者進行合同管理時，處理好合同的形成、實施、終止或轉換間的關系，在公共服務外包過程中使公眾獲益最大化，其最終落腳在公共利益上[12]。

在治理目標方面，本文通過仔細甄別得出相關結論，無論是整體性治理、合作治理還是合同制治理理論均打破了傳統(tǒng)公共管理中治理目標單一、缺乏變通的固有模式，而且其最終的目標都是滿足公眾需求，實現(xiàn)公共利益最大化。傳統(tǒng)公共行政理論以效率作為政府目標，新公共行政注重公平，新公共管理理論主張實現(xiàn)利益的最大化，而整體性治理理論、合作治理理論與合同制治理理論則在注重公平、滿足公眾需求的同時也注重發(fā)揮多元主體的積極性，提高公共行政的效率，實現(xiàn)效率與公平的兼顧與平衡。

（五）左右擺動的價值取向

整體性治理理論以價值理性與工具理性的結合為其價值取向。整體性治理理論的內核是協(xié)調與整合，

追求的目標是政府部門為社會提供優(yōu)質服務，滿足公民需求，

它是公共管理學界為解決新公共管理運動造成的公共服務裂解性而提出的新觀點，從這一角度看，整體性治理理論的價值取向更偏向于工具理性范疇。合作治理理論以信任、平等為基礎，注重公眾需求，提倡多元主體共同參與社會治理，并將少數(shù)利益相關的偏好納入公共決策過程中，實現(xiàn)決策信息的多元化，避免“一家獨大”，使決策更加公正合理，“公眾的主人翁意志得到真正落實到位”[24]。很明顯，合作治理理論更加注重治理的公平性，所以合作治理理論屬于價值理性譜系。合同制治理理論以契約關系作為其核心理念，主張合同雙方在平等基礎上訂立契約關系，并對合同的形成、實施、終止或轉換進行規(guī)定，便于政府對合同過程進行監(jiān)督和管理。對于建設服務型政府來說，合同外包是政府提供公共服務的一種手段或工具，加之合同制治理是建立在強調績效的新公共管理理論的基礎之上，所以合同制治理更強調效率，具有一定的工具理性。然而，合同制治理是以平等、協(xié)商、互惠合作為核心理念，社會組織和私人公司等在追求利益的同時也注重提高公共服務的質量，滿足社會公眾的需求，維護與政府之間的合作伙伴關系。合同制治理雖屬于工具理性譜系，但并不像傳統(tǒng)公共行政、新公共管理等理論具有將鐘擺向效率、忽視公平的弊端，而是將平等、互惠貫穿到合同實施的始終。因此，合同制治理

沒有將價值理性摒棄在外，反而通過合同文本將價值理性與工具理性創(chuàng)造性地結合在一起。

綜上所述，通過對整體性治理、合作治理與合同制治理理論的比較分析，筆者既發(fā)現(xiàn)了三大理論間的差別，也找到了共性，同時還發(fā)現(xiàn)了彼此之間的聯(lián)系。它們在產生背景、核心理念、政府角色、治理目標和價值取向等方面存在差異，這成為本理論區(qū)別于其他理論的標識；它們之間的相似之處是具有治理的典型特征（參見表1）。筆者通過對三大理論的比較研究得出，一種具有“生命力”和適應性的理論應具有以下特點。一是關注現(xiàn)實需求成為理論產生的前提。這三大理論的產生都是出于解決現(xiàn)實問題的需要，并指導政府部門的改革和創(chuàng)新，可見，確保理論具有適應性的基礎就是從現(xiàn)實需求出發(fā)來構建理論。

二是適應時代背景、社會變遷成為理論具有“生命力”的關鍵。要保證某一理論具有可持續(xù)性或具有“生命力”就要對外部環(huán)境保持敏感性，時刻關注時代變遷和社會變化，及時調整和革新理論內容。三是繼承和借鑒、批判和修正成為理論發(fā)展的保證。公共行政學的理論是不斷傳承的，而不是中斷的，

新理論都是在批判和繼承原有理論的基礎上誕生的。所以，

我們在創(chuàng)造公共行政理論時需要借鑒舊理論的合理成分，對于其中的不合理之處加以批判和修正，

在構建新理論的過程中借鑒其失敗的教訓，并以此為出發(fā)點適當進行創(chuàng)新。

三、 整體性治理、合作治理與合同制治理理論比較研究的啟示

筆者通過比較分析發(fā)現(xiàn)，整體性治理、合作治理與合同制治理理論雖然在產生背景、核心理念、政府角色、治理目標和價值取向方面存在差異但均具有治理理論的部分特征：一是治理主體多元化，政府、非營利組織、私人公司等共同參與社會治理；二是政府角色豐富化，政府既是整合者、引導者又是評估者或合伙人；三是治理目標多樣化，3E（Economy，Efficiency，Effectiveness）、公眾需求、公共利益成為治理要實現(xiàn)的目標；四是治理方式和諧化，信任、平等、協(xié)商、溝通、合作成為治理的主要手段。面對三大理論的這些新特征，我們應該學會吸收、借鑒并結合我國的實際情況，實現(xiàn)整體性治理、合作治理與合同制治理理論的本土化，用這些理論來指導我國的政府改革實踐。

（一）治理主體：調動多元主體的積極性，參與社會治理

經濟發(fā)展必然引起社會結構的變化，對于我國而言，全球化、工業(yè)化和改革開放同步推進，特別是在2001年加入世界貿易組織后，我國經濟結構和發(fā)展速度邁上新的臺階，現(xiàn)今已成為僅次于美國的世界第二大經濟體。我國社會結構也發(fā)生變化，中間階層的力量日益壯大，建立社會組織并在社會治理過程中發(fā)揮重要作用，因此必須調整社會治理模式以應對經濟發(fā)展的挑戰(zhàn)。

2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公室印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》，為政府與社會組織脫鉤提供法律上的支持，社會組織的規(guī)模發(fā)展壯大并致力于公共服務的提供。

同時，經濟的發(fā)展、世界范圍交流的加強，使得公民意識不斷強化，社會需求不斷增多，僅靠政府自身無法滿足公眾日益多樣化的需要。筆者通過比較研究整體性治理、合作治理與合同制治理理論發(fā)現(xiàn)，多元主體參與社會治理成為必然趨勢，社會組織及私人公司等是新時代社會治理的“主人”。托克維爾說過：“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節(jié)。它辦不到這一點，因為這樣的工作超過了人力之所及。當它要獨立創(chuàng)造那么多發(fā)條并使它們發(fā)動的時候，其結果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力?！盵25]（pp.100-101）政府要實現(xiàn)提供高質量的公共服務、滿足公眾需求、適應社會變化的目標，需依法有序健康發(fā)展非政府組織，允許國家治理主體的多元存在[26]，并調動多元社會主體的積極性，使其通過承包公共服務等形式參與社會治理，并逐步在社會治理中占據(jù)重要地位、發(fā)揮關鍵作用。

（二）政府角色：建設引導型政府，發(fā)揮政府的整合作用

通過對整體性治理、合作治理與合同制治理理論在政府角色方面的比較分析，筆者認為政府在公共管理實踐中扮演著整合者、引導者、評估者或合伙人的角色，簡而言之，就是發(fā)揮著元治理的作用。對于政府由傳統(tǒng)的統(tǒng)治者角色轉變?yōu)楝F(xiàn)在的引導者等角色，公共管理者應該予以關注。我國政府在公共管理中長期占據(jù)主導地位，對于政府角色的轉變政府部門肯定不能立即適應并使元治理馬上發(fā)揮作用。因此，在公共管理實踐中政府應該扮演好引導者的角色，引導除政府部門外的其他治理主體積極參與到公共管理活動中來，關注公眾需求和社會變化，整合政府內部以及政府與社會組織之間的優(yōu)勢資源來更好地應對社會變化和提供公共服務，為實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供助力，達到善治。

（三）治理方式：靈活運用合同文本，平等協(xié)商、合作治理

合作治理與合同制治理理論強調政府在公共管理實踐中發(fā)揮引導作用，扮演著引導者、評估者或合伙人的角色，政府部門的這一角色定位為我國政府治理模式的現(xiàn)代化變革提供新思路。首先，應該加強政府的頂層設計，堅持問題導向，這就需要加強多元主體間的溝通來了解不同主體的利益訴求和外部環(huán)境的變化，并加強不同主體間的協(xié)商，求同存異，最終形成具有長遠意義的戰(zhàn)略設計，以發(fā)揮政府對公共管理的引導作用。其次，“政府在與其他治理主體的互動中，應當采取合作的治理方式，從協(xié)調、整合到合并，發(fā)揮各自的長處，實現(xiàn)效用最大化”[21]。最后，合同文本的引入為公眾模糊不清的服務需求提供了一個清晰的載體，既使政府、公眾以及社會組織和私人公司清楚地了解公共服務的具體形式，又能為政府和公眾監(jiān)督與評價公共服務質量提供規(guī)范，有助于政府部門提供高質量的公共服務，打造服務型政府。

（四）治理目標：實現(xiàn)價值理性與工具理性的整合

經過對整體性治理、合作治理與合同制治理理論的甄別，筆者認為“有生命力”、適應性強的公共治理理論應實現(xiàn)價值理性與工具理性的融合，即使新生理論側重某一種理性（價值理性或工具理性）也只是在某一方面稍有側重而已，“鐘擺定律”在運動過程中不再有較大的擺幅。這就要求我國公共管理學者在建構中國特色治理理論時要處理好效率與公平的關系，將公平作為理論的內核，將效率作為實際操作所追求的目標：以價值理性作為創(chuàng)造可操作化治理方案的指導思想；在方案的具體實施中注重效率因素，采用多種治理工具力求實現(xiàn)公共利益最大化，創(chuàng)造公共價值。因此，我們應該正確對待效率與公平的關系，在實現(xiàn)公共利益的過程中以公平為導向，實現(xiàn)效率最大化，最終實現(xiàn)價值理性和工具理性的融合。

結 語

整體性治理、合作治理與合同制治理三大理論之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。三大理論的區(qū)別主要表現(xiàn)在兩個方面。一是核心理念各異。整體性治理主張公眾需求、結果導向和整合，合作治理主張信任、平等，合同制治理則以契約關系作為其核心理念。二是價值理念不同。整體性治理側重于工具理性，合作治理偏重于價值理性而合同制治理則價值理性與工具理性兼顧。整體性治理、合作治理與合同制治理理論的聯(lián)系主要表現(xiàn)為：三大理論均是治理理論的主要內容，在一定程度上互相補充與借鑒，共同指導我國的服務型政府建設。

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[責任編輯：楊 健]

Abstract：Governance theory is a kind of public administration theory that emerged in the 1990s. It provides theoretical guidance for public managers to solve complex social problems. The holistic governance， cooperative governance and governing by contract theories are all important contents of governance theory. The article uses the comparative research method to identify the above theories and finds the similarities and differences in the background， core concept， government role， governance objectives， value orientation etc.From the four dimensions of governance subject， government role， governance mode and governance goal， this paper analyzes the enlightenment of the three theories on Chinas public management practice.

Key words：Holistic Governance， Cooperative Governance， Governing by Contract