洪 源，張玉灶，王群群

(1.湖南大學 經濟與貿易學院，湖南 長沙 410079；2.北京大學 軟件與微電子學院，北京 102600)

一、引言

黨的十九大報告中明確提出了打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，而2018年政府工作報告中進一步提出推動重大風險防范化解取得明顯進展的攻堅任務之一是防范化解地方政府債務風險。因此，開展地方政府債務風險的影響機制和成因分析具有了重大的現實意義，只有對其準確理解才能從源頭上有效防范化解地方政府債務風險。

從現有對地方政府債務風險的研究情況來看，在地方政府債務風險的影響機制和形成原因方面，國內外文獻主要從經濟發(fā)展、財政體制以及管理制度等方面進行了探討。首先，從經濟發(fā)展視角來看，Bird 等(2001)[1]認為地方政府大多需要通過借款為資本性支出融資，特別是經濟發(fā)展所需的巨額市政建設資金，從而導致財政支出擴張，地方政府債務負擔不斷加重。其次，從財政體制視角來看，Akai等(2009)[2]認為稅收過低、財政關系不合理等因素是導致地方政府債務規(guī)模膨脹進而引發(fā)債務風險的根源所在。在國內，學者們主要將債務規(guī)模膨脹歸因于財政體制改革不完善，投融資體制不健全，地方政府政績考核制度、預算軟約束等體制性原因所致[3-4]。最后，從管理制度的視角來看，Hackbart等(1990)[5]、胡勝等(2017)[6]指出，地方政府債務大量產生的一個重要原因是，缺乏嚴格的地方政府債務舉借審批、使用監(jiān)管和償還管理等制度，以及靈敏有效的反映和控制債務風險的約束機制。

上述文獻從不同角度對影響地方政府債務風險的內在機制進行了解釋，但目前還鮮有從央地財政關系下的地方政府策略性舉債行為視角來考察此問題。實際上，1994年分稅制改革后，至少有兩項制度影響了地方政府舉債融資決策：一是財政分權和政治集權相結合的分權體制。“財權上收、事權下放”為特征的財政分權和以地方官員晉升考核激勵機制為核心的政治集權，都轉化形成財政壓力引導地方政府努力拓寬表外非正式財力、積極尋求表外舉債融資，從而導致地方政府債務規(guī)模的快速膨脹。二是財政轉移支付制度。盡管2016年《地方政府性債務風險應急處置預案》中都明確指出：“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”。但我國地方政府與中央財政仍然存在轉移支付、債務限額確定等資金和制度往來關系。一旦地方政府在舉債過程中形成了中央政府通過轉移支付來進行“兜底”的救助預期，勢必產生地方政府策略性舉債行為的“道德風險”問題[7]。

本文相較于以往文獻，主要貢獻在于：首先，將地方政府債務風險納入中央地方財政關系下的地方政府舉債策略行為框架內加以考察，通過提煉出財政壓力和轉移支付這兩項關鍵制度因素，對兩者影響地方政府債務風險的作用機制進行理論分析。這為更準確地掌握導致我國地方政府債務風險的影響機制和形成原因提供了新思路。其次，在構建系統(tǒng)的債務風險評價指標體系測度我國地方政府債務風險基礎上，運用帶工具變量的面板數據模型和面板門檻模型，對財政壓力與轉移支付對地方政府債務風險的綜合影響效應和路徑進行實證分析，為今后通過調整央地財政關系來防范化解地方政府債務風險提供有參考價值的決策依據。

二、理論分析與研究假設

(一)分權體制所轉化形成的財政壓力對于地方政府債務風險的影響

只有當中央政府將部分財政自主權下放到地方時，地方政府才有可能出現財政不平衡和舉債融資的需要，因此，地方政府債務問題需要天然的置于分權體制視角來進行考察。一方面，從財政分權的視角來看，分稅制改革使得中央政府將財權上收，同時本由中央承擔的事權被逐層往下推給地方政府，這種以“財權集中、事權下放”為特征的財政分權造成地方政府存在“天然型財力缺口”。另一方面，從政治集權的視角來看，政治集權背景下的考核模式使得GDP增長率以及其它重要經濟發(fā)展指標是地方政府官員考核的關鍵性指標[8]。因此，為了在這種“標尺競爭”錦標賽中獲勝，以基礎設施建設為代表的“資源密集型”工程因短期促進經濟增長的效果明顯受到地方官員青睞，而資源密集型工程往往需要大規(guī)模的資金投入，這也造成了短期內地方政府有限的預算內財政資金與巨額投資需求之間形成的“競爭型財力缺口”。

無論是財政分權所造成地方政府“天然型財力缺口”還是政治集權所造成的地方政府“競爭型財力缺口”，都會使得地方政府承受巨大的財政壓力。為應對財政壓力，地方政府不得不突破預算限制從現有財政體制外尋求非正式財力的增收[9]。而地方政府除了通過土地征用和出讓來獲得大量的土地出讓收入外，隨著2008年末經濟刺激計劃實行后大量地方政府融資平臺的出現，融資平臺通過銀行貸款或者發(fā)行城投債的方式大規(guī)模融資舉債，由此也導致地方政府債務規(guī)模大幅攀升。顯然，分權體制所轉化形成的巨大財政壓力有可能會使得地方政府在大量舉債過程中忽視發(fā)債成本問題，由此產生地方政府債務舉借風險，同時，某地區(qū)地方政府財政壓力越大，未來用來償還到期債務的財力也就越有限，由此會使該地區(qū)地方政府面臨更大的債務償還風險。

基于上述理論分析，本文提出研究假設H1：分權體制所轉化形成的財政壓力對地方政府大規(guī)模舉債產生了較強的激勵效果，在其他條件不變的情況下，地方政府財政壓力對于地方政府債務風險具有正向刺激影響。

(二)央地財政關系視角下財政壓力與轉移支付對于地方政府債務風險的綜合影響

1.中央對地方的轉移支付制度對地方政府債務風險可能存在的影響

在考慮財政壓力與轉移支付共同對于地方政府債務風險的影響之前，我們首先來考察轉移支付單獨對于地方政府債務風險可能產生的影響。為了彌補由此產生的地方政府收支財力缺口以及不同地區(qū)地方政府間財力均等化，中央政府逐步建立了比較規(guī)范的政府間轉移支付制度。對于轉移支付制度對地方政府債務風險的影響，可以從兩個方面考慮：第一，由于中央對地方政府的轉移支付實際上是對地方政府財力的無償補助，因而轉移支付能夠起到彌補分稅制后地方政府財力缺口的作用，即在某種程度上轉移支付會改善地方政府面臨的財政壓力，進而能夠起到降低地方政府舉債融資激勵的效果，對地方政府債務風險具有負向抑制影響。第二，從世界各國的實踐檢驗來看，一旦地方政府的財力缺口可以由來自上級政府的轉移支付進行彌補，所謂的道德風險問題就會產生[10]。具體來看，一是“公共池”問題。由于地方政府可通過轉移支付的渠道將本因由自身承擔的公共投資成本轉嫁給中央政府和其他轄區(qū)政府，但公共投資帶來的收益卻通常為某一特定地區(qū)所享有受益，因此，轉移支付會刺激地方政府加大公共投資力度以追求經濟增長績效[11]。在其他因素不變的情況下，顯然這會迫使地方政府增加舉債規(guī)模來滿足日益擴大的公共投資需求，最終導致地方政府資產負債期限錯配以及償債壓力布局失衡，使得債務舉借和償還風險迅速提高。二是“預算軟約束”問題。由于中央政府通常會在事后通過轉移支付來對陷入債務危機的地方政府實施救助，而這種事后救助實際上相當于免費削減了地方政府的舉債成本，因此，一旦地方政府事前預期在陷入債務危機時最終將會獲得中央轉移支付救助，那么勢必將激勵其主動降低舉債融資門檻、前移舉債規(guī)劃，從而加大債務舉借風險。同時，這種預算軟約束也會使得地方政府“卸責”放松對于債務項目的甄別努力，從而導致債務投資低效，加大債務使用風險。

基于上述理論分析，本文提出研究假設H2：轉移支付對地方政府債務風險的影響具有兩個方面，一方面轉移支付會通過彌補地方政府財力缺口、減輕財政壓力來對地方政府債務風險起到負向抑制影響，另一方面轉移支付會通過“公共池”和“預算軟約束”等道德風險對地方政府債務風險起到正向刺激影響。

2.財政壓力情景下轉移支付對于地方政府債務風險的互動綜合影響

由前述分析可知，轉移支付對于地方政府債務風險的影響具有不確定性，地方政府采取不同的策略性舉債行為會導致轉移支付對地方政府債務風險的影響發(fā)生明顯變化。而顯然地方政府在面對不同財政狀況和財政壓力時，其采取的策略性舉債行為也會在央地財政互動博弈中存在明顯不同[7]。如圖1所示，當地方政府面臨的財政壓力較小時，地方財力對于中央轉移支付的依賴度也會較低，在地方政府沒有形成中央救助預期的情況下，轉移支付更多地起到彌補地方財力缺口、改善財政壓力的作用，進而對地方政府債務風險最終產生負向抑制影響；而當地方政府面臨的財政壓力較大時，地方財力對于中央轉移支付依賴度也會較高，在地方政府形成中央救助預期的情況下，轉移支付在地方政府舉債過程中所產生的“公共池”和“預算軟約束”等道德風險問題將會逐步顯現，進而對債務風險產生正向刺激影響。

基于上述理論分析，本文提出研究假設H3：財政壓力和轉移支付對地方政府債務風險的綜合影響存在非線性效應。地方政府面臨的財政壓力狀況決定了地方政府策略性舉債行為，在地方政府面臨不同財政壓力時，轉移支付會通過改變地方政府策略性舉債行為進而對地方政府債務風險也產生不同影響效果。

圖1 財政壓力情景下轉移支付對于地方政府債務風險的綜合影響機制

三、計量模型設計與樣本數據說明

(一)計量模型設計

根據本文前面提出的理論假設，為了考察財政壓力與轉移支付對于地方政府債務風險的影響機制，我們設計了如下基本面板數據模型：

(1)

在式(1)中：Lgdr為模型的被解釋變量，即地方政府債務風險；Pre和Tra則分別代表模型的核心解釋變量，即財政壓力和轉移支付。與此同時，為了考察財政壓力與轉移支付對于地方政府債務的綜合影響，還設置了Pre×Tra的交互項變量來反映。在此基礎上，為了不遺漏重要變量，還加入了7個外生控制變量，用行向量Xit表示。具體在控制變量的選取上，我們主要從宏觀經濟、財政體制兩個角度出發(fā)，綜合考慮與地方政府債務風險相關的其他重要影響因素。宏觀經濟層面，選取經濟增速(Gdpg)、固定資產投資增速(Fig)和貿易開放度(Tos)等3個變量，財政體制方面，選取財政收入分權(Fed)和土地出讓收入(Ltf)等2個變量。此外，考慮到地方政府債務運行與市場化之間的密切聯(lián)系，還加入了金融深化率變量(Fdr)和產業(yè)結構變化(Uis)兩個變量，并且模型中還引入一個政策性虛擬變量(Pdv)，以區(qū)分2014年后實施一系列地方政府債務管理新政后對于債務風險影響的差異。最后，在本文基本計量模型中，為了盡可能處理內生性問題，我們還進一步采取了工具變量的估計方法。考慮到相同地區(qū)在不同年份面臨的財政壓力存在時間上的相關性和路徑依賴，因此將本地區(qū)上一期的財政壓力作為當期財政壓力的工具變量。

在式(1)的基礎上，考慮到本文前面提出的理論假設H3，本文選取Hansen(1999)[12]的面板門檻模型進行實證分析，構建的模型如下：

(2)

在式(2)中，模型中I(·)為門檻指標函數，括號中的變量代表具體的門檻變量。在本文中，門檻變量設置為財政壓力(Pre)，它主要用來反映隨著地方財政壓力的動態(tài)變化，轉移支付(Tra)對于地方政府債務風險(Lgdr)的不同影響機制。

(二)樣本數據測度與獲取

1.被解釋變量地方政府債務風險的樣本數據測度

鑒于在實踐中地方政府債務運行包括“舉借—使用—償還”等多個環(huán)節(jié)，要有效評價測度地方政府債務風險，必須著眼于債務全過程循環(huán)這個整體。因此，本文擬從地方政府債務的“舉借—使用—償還”三個環(huán)節(jié)出發(fā)，設計出能系統(tǒng)反映出地方政府債務綜合風險情況的評價指標體系，具體的指標體系如表1所示。與此同時，由于上述債務風險評價指標均涉及2007—2016年地方政府債務規(guī)模的數據，在此對相關數據的測算做出說明。由于在2014年我國實行一系列地方政府債務管理新政之后，上述數據都可以通過各省公布的地方政府債務限額報告來獲得，而2014年之前只有2010年和2013年審計署公布的地方政府性債務審計數據，因而需要采取相關方法進行估算。在此，對于各年各省的地方政府債務新增規(guī)模樣本數據，參考洪源等(2017)[10]對于新增債務規(guī)模估算方法，分別運用地方政府預算約束恒等式估算出經常性債務新增規(guī)模，運用地方政府投資現金平衡等式估算出建設性債務新增規(guī)模，兩者加總即為各年各省地方政府債務新增規(guī)模。其次，利用審計署公布2010年和2013年各省地方政府債務余額規(guī)模數據，結合前面測算出的債務新增規(guī)模數據，去倒推出其它年份各省的地方政府債務余額規(guī)模數據。此外，在獲得上述核心債務樣本數據基礎上，其他數據通過各年《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國財政年鑒》來獲得。

在構建上述地方政府債務風險評價指標體系基礎上，我們擬運用TOPSIS-AHP法來開展地方政府債務風險的綜合評價，以此獲取前面模型中的被解釋變量樣本數據。步驟如下：

步驟一，在設計的債務風險績效評價指標中，既有正向指標也有逆向指標。本文選擇線性函數歸一化法對屬性矩陣進行同趨勢化和歸一化處理，進而構建規(guī)范化決策矩陣R=[rij]。

步驟二，對規(guī)范化矩陣進行加權處理，構造加權規(guī)范化矩陣。采用層次分析法(AHP)確定各評價指標權重矩陣(見表1)，構造如式(3)所示的加權規(guī)范化矩陣為Y=[yij]：

(3)

步驟三，確定理想解Y+和負理想解Y-，并確定待評價方案與二者之間的距離。設理想解Y+的第j個屬性值為yj+，負理想解Y-的第j個屬性值為yj-，計算各方案到正負理想解的歐式距離Si+和Si-，即：

(4)

步驟四，計算地方政府債務風險待評估方案的相對接近程度：

(5)

在上述式(5)中，相對接近度Ei可以成為地方政府債務綜合風險的評價值。Ei的值越大，說明地方政府債務綜合風險值越大，反之，則越小。

通過以上步驟，可以逐年計算出2007—2016年各省份地方政府債務風險綜合評價數值(見圖2)，以此作為模型中被解釋變量Lgdr的樣本數據。從圖2來看，2007—2016年地方政府債務綜合風險普遍較高，平均值介于0.38—0.49之間。從不同區(qū)域來看，東部地區(qū)大多數省份債務綜合風險狀況要低于中西部，且以輕中度風險狀態(tài)為主，中西部地區(qū)債務風險狀況基本一致，中部地區(qū)以中度風險狀態(tài)為主，西部地區(qū)則重度風險狀態(tài)出現次數更多。

2.模型解釋變量和控制變量樣本數據獲取

在解釋變量變量方面，對于轉移支付變量(Tra)用轉移支付依賴度(轉移支付/一般公共預算收入)來表示，而本文構建的地方財政壓力變量(Pre)與常用的財政壓力指標不同，常用的衡量地方財政壓力的指標是財政自給率來表示，而由本文前面的分析可知，地方政府財政壓力既能由“天然型財力缺口”也能由“競爭型財力缺口”轉化而來。而為了全面體現這兩種財力缺口所轉化而來的財政壓力，除了一般公共預算支出表示的預算內支出需求外，還需要將地方政府承擔的市政領域基礎設施投資支出需求體現出來。因此，參考洪源等(2017)[10]的做法，我們將財政壓力變量表示為：(一般公共預算支出+地方政府市政領域固定資產投資額)/一般公共預算收入。在模型控制變量方面，經濟增速變量(Gdpg)用各省份實際GDP增值率來表示，固定資產投資增速變量(Fig)用各省份固定資產投資增長率來表示，貿易開放度變量(Tos)用各省份進出口總額/GDP來表示，財政支出分權變量(Fed)用各省人均財政預算收入/全國人均預算財政收入來表示，土地出讓收入變量(Ltf)用各省土地出讓金收入/一般公共預算收入來表示，金融深化率變量(Fdr)變量用期末金融機構貸款余額/GDP來表示，產業(yè)結構變化變量(Uis)用各省份三產業(yè)增加值/GDP來表示，政策性虛擬變量(Pdv)為2014年前設定為0，2014年及以后年份為1。上述變量的樣本數據均來自于2008—2017年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》以及《中國國土資源年鑒》。

表1 基于層次分析法的地方政府債務風險評價指標權重

圖2 全國、東部、中部和西部地區(qū)地方政府債務綜合風險

四、實證檢驗結果與分析

(一)運用基本面板數據模型開展財政壓力與轉移支付對于地方政府債務風險綜合影響的初步實證檢驗

對于式(1)進行估計和檢驗的結果如表2所示。在此需要說明的是，為了控制可能的影響地方政府債務風險遺漏變量，表2中的方程2和方程4則將上一期的財政壓力作為工具變量來進行估計。與此同時，為了反映出財政壓力與轉移支付兩者共同對于債務風險的互動綜合影響，在方程3和方程4中加入財政壓力與轉移支付的交互項來開展“中介效應”檢驗。

具體從核心解釋變量的估計系數來看：首先，財政壓力(Pre)在四個方程中都通過了至少5%的顯著性檢驗，且估計系數都為正。這說明在分權體制下，由“天然型財力缺口”以及“競爭型財力缺口”共同轉化形成的財政壓力是地方政府大規(guī)模舉債的重要動因，地方政府面臨的財政壓力對債務風險有正向刺激影響。這為本文假設1提供了證據支持。其次，在沒有加入財政壓力與轉移支付的交互項變量(Pre×Tra)之前，轉移支付(Tra)在方程1和方程2中沒有通過顯著性檢驗，這表明，如果不考慮財政壓力與轉移支付對于地方政府債務風險的綜合互動影響時，轉移支付對于債務風險可能存在正向刺激影響，但這種影響效果并不顯著。產生該結果可能如本文假設2中提到的，由于轉移支付對于地方政府債務風險具有正負兩個方向的影響，故轉移支付單獨產生的影響效果并不能確定。最后，在加入交互項變量之后，轉移支付(Tra)在方程3和方程4中的估計系數為正，且通過了10%的顯著性檢驗，同時，財政壓力與轉移支付的交互項變量(Pre×Tra)的估計系數為正，也都通過了10%的顯著性檢驗。這表明，考慮央地財政關系中財政壓力與轉移支付的互動結合才是解釋當前地方政府債務風險的關鍵制度因素，并且在這一過程中，隨著財政壓力的加大，轉移支付對于債務風險的正向刺激影響效果也是提高的，財政壓力的“中介效應”明顯。這也為本文假設3提供了初步證據支持。不過，考慮到基本面板數據模型在估計過程中的線性均值思路，并不能看出隨著財政壓力的變化，轉移支付對債務風險的影響是否發(fā)生結構性轉變。因此，還需通過構建相應的非線性回歸模型來開展進一步分析。此外，從表2顯示的其他控制變量回歸結果來看，控制變量的估計系數與預期基本相符。由于篇幅限制，在此不再累述。

(二)運用面板門檻模型開展財政壓力情景下轉移支付對于地方政府債務風險非線性影響的實證檢驗

如前所述，財政壓力與轉移支付對地方政府債務風險的綜合影響效果和路徑并不能由線性關系來確定，在此將利用式(2)所示面板門檻模型來對財政壓力情景下轉移支付影響地方政府債務風險的非線性效應進行實證檢驗。在進行門檻回歸估計前，首先需對式(2)中設定的門檻變量進行顯著性檢驗。從表3中可以看出，以財政壓力(Pre)為門檻變量時，無論是否加入工具變量，單一門檻效應和雙重門檻效應都至少在5%水平下顯著，因此具體將采用雙重門檻效應模型來開展分析。

表2 基本面板數據模型回歸結果

注：(1)***、**、*分別代表在1%、5%、10%的水平上顯著：(2)括號內數字表示估計量的t值。

表3 以財政壓力為門檻變量的門檻顯著檢驗和門檻估計

在進行門檻檢驗之后，我們可以根據式(2)對轉移支付(Tra)的估計系數進行估計。從表4中可以看出，轉移支付對于地方政府債務風險的影響顯著存在于財政壓力(Pre)的雙重門檻效應。具體而言，在不加入工具變量時，在Pre≤3.9052的階段，轉移支付的估計系數為-0.0322，在3.90524.7713的階段，轉移支付的估計系數仍然為正，但略有下降，為0.0844。在加入工具變量后，雙門檻效應下仍有類似的估計結果，但在Pre>6.2480這一財政壓力處于非常高水平的階段，轉移支付的估計系數雖然仍然為正，但并沒有通過顯著性檢驗。上述門檻估計結果為本文假設3提供了證據支持。從我國實際情況來看，在財政壓力較低的階段，地方政府對于中央轉移支付的依賴度也相對較低，此時轉移支付更多能起到彌補財力缺口，改善地方財政狀況的作用，因而這一階段中轉移支付更多地起到抑制地方政府風險的負向作用。而隨著財政壓力的進一步加大，這一階段的地方政府往往是處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展且高人口規(guī)模的東、中部地區(qū)省份，并且這些省份大都承擔了教育、醫(yī)療、社會保障等敏感性公共服務的主要支出責任，為避免陷入債務危機后降低公共服務的供給質量，這些省份往往更容易爭取到中央的靈活性事后救助，也更容易形成中央救助預期，在這一階段轉移支付將會通過“公共池”效應和“預算軟約束”效應對地方政府策略性舉債行為產生顯著影響，進而通過加強地方政府舉債融資偏好來刺激地方政府債務風險擴大。但當地方政府面臨的財政壓力處于非常高水平時，此類地區(qū)由于長期財政困難會受到中央的特別關注，中央很可能對這些地區(qū)會明確事后不救助規(guī)則并更強調預算約束硬化，因而這些地區(qū)往往預期無法通過“公共池”來轉嫁舉債成本，轉移支付對于地方政府債務風險的正向刺激作用將會降低甚至不再顯著。

表4 以財政壓力為門檻變量、轉移支付為解釋變量的雙門檻模型回歸結果

結合表4中財政壓力所處的不同門檻區(qū)間，我們可以進一步將我國30個省份的財政壓力劃分為4個區(qū)間范圍。在2007—2016年，財政壓力處于低水平(Pre≤3.9052)的省份在8—15個，且大多屬于東部地區(qū)省份，其對應著轉移支付對地方政府債務風險主要產生負向抑制作用；財政壓力處于較高水平(3.90526.2480)的省份在2—4個之間，其對應著轉移支付對債務風險的正向刺激作用開始不顯著。從不同財政壓力范圍內的省份數量分布情況來看，2006—2017年地方政府的財政壓力沒有明顯的減輕，絕大多數省份處于財政壓力較高狀態(tài)，這說明轉移支付對地方政府債務風險產生的正向刺激作用長期以來占據著主導地位。

(三)轉移支付分類視角下的穩(wěn)健性檢驗

鑒于不同類型轉移支付的分配機制存在明顯不同，因而對與地方政府策略性舉債行為以及債務風險的影響也可能存在顯著差異。下面將就不同類型轉移支付對于債務風險的影響進行穩(wěn)健性檢驗。在樣本數據來源方面，各年各省份轉移支付非專項轉移支付(包括一般轉移支付和稅收返還)和專項轉移支付數據主要來自各省份每年公布的《預算執(zhí)行情況和當年預算草案報告》和各省財政廳網站上公布的財政決算數據。在式(1)的基礎上，將核心解釋變量調整為專項轉移支付變量(Utra)與非專項轉移支付變量(Stra)兩類來表示。在此需要說明的是，為了進一步考察不同類型轉移支付是否通過預算軟約束這一中間機制來對債務風險產生影響，我們在方程5和方程6中加入了兩類轉移支付與預算軟約束的交互項。其中，預算軟約束變量(Bsoft)主要參考汪沖(2015)[13]的做法，選擇滯后一期的其他省份獲得的實際轉移支付的空間加權變量作為代理變量，反映本地采取策略性互補性競爭的影響。

由表5所示的具體估計結果可以看出，財政壓力(Pre)的估計系數在六個方程中都顯著為正，進一步驗證了財政壓力對于地方政府債務風險的穩(wěn)定正向刺激作用。而非專項轉移支付在方程1和方程2中的估計系數都為負，但是都不顯著，在加入其與財政壓力的交互項之后，通過了10%的顯著性檢驗。對于專項轉移支付來說，方程1和方程2中的估計系數都顯著為正，在加入其與財政壓力的交互項之后，顯著性更加明顯且通過了1%的顯著性檢驗。上述說明無論是專項轉移支付還是非專項轉移支付，它們影響地方政府債務風險的過程中，財政壓力具有較明顯的“中介效應”。最后，方程5和方程6表示對于非專項轉移支付來說，其對于地方政府債務風險的影響，并沒有通過預算軟約束這一中間機制，而專項轉移支付則明顯通過預算軟約束這一中間機制來對地方政府債務風險產生了較顯著影響，因而相比非專項轉移支付，專項轉移支付所產生的道德風險問題更為明顯。

表5 轉移支付分類下的基本面板數據模型回歸結果

上述轉移支付分類下的基本面板數據模型回歸結果說明仍然很有必要進一步開展門檻效應實證檢驗。從表6中可以看出，一方面，從非專項轉移支付(Utra)來看，對于地方政府債務風險的影響存在于財政壓力(Pre)的單一門檻效應。具體而言，在不加入工具變量時，在Pre≤3.5588的階段，非專項轉移支付的估計系數為-0.242，而在Pre>3.5588的階段，非專項轉移支付的估計系數為0.0417，但沒有通過顯著性檢驗。在加入工具變量后，上述非專項轉移支付估計系數仍然具有類似的變化趨勢。這表明，在財政壓力較低的地區(qū)，非專項轉移支付(特別是一般性轉移支付)能夠通過彌補當地財力缺口進而起到緩解地方政府債務風險作用，而在財政壓力較高的地區(qū)，由于非專項轉移支付的分配通常根據事先給定的計算公式，地方政府也并不能確信中央政府可以修改這類型轉移支付的固定分配規(guī)則，使事后財力配置向債務危機地區(qū)傾斜，即非專項轉移支付對政府舉債行為產生道德風險的前提條件并不存在，因而在這一階段非專項轉移支付對于地方政府債務風險的正向刺激效應并不顯著。

另一方面，從專項轉移支付(Stra)來看，對于地方政府債務風險的影響存在于財政壓力的雙重門檻效應。具體而言，在不加入工具變量時，在Pre≤2.9236的階段，專項轉移支付的估計系數為-0.0159，但沒有通過顯著性檢驗，在2.92363.9052的階段，轉移支付的估計系數仍然為正，但略有下降，為0.1586。在加入工具變量后，雙門檻效應下仍有類似的估計結果，但是在Pre>6.3570這一財政壓力處于非常高水平的階段，專項轉移支付的估計系數并沒有通過顯著性檢驗。這表明，由于專項轉移支付一般需要地方政府主動申請、中央政府相關部委相機分配，且為了貫徹中央政府的政策意圖都有一定的用途限制，即使在財政壓力較低的地區(qū)，專項轉移支付用來彌補縱向財力缺口的作用也不會太明顯，因而其對于地方政府債務風險的負向抑制效果也不顯著。隨著財政壓力的加大，考慮到中央專項轉移支付在分稅制后處理了大量重大緊急事件，如援助社會治安、安置下崗人員等，這也強化了地方政府的中央事后救助預期判斷。因此，大量專項轉移支付資金對于財政壓力較大的地方政府舉債行為的替代效應微乎其微，反而會使地方政府形成中央救助預期進而導致債務風險擴大的棘輪效應。最后，在財政壓力非常高的階段，由于長期財政困難會受到中央的特別關注，這些地區(qū)的專項轉移支付資金用途和使用情況也會被嚴格監(jiān)督，專項轉移支付不再強化未來債務危機的中央救助預期，其對于債務風險產生的正向刺激作用也將逐步減弱甚至不顯著。

表6 轉移支付分類下的門檻模型回歸結果

五、結論與啟示

從央地財政關系下的地方政府舉債策略行為視角出發(fā)，本文將財政壓力、轉移支付與地方政府債務風險納入統(tǒng)一分析框架，對影響地方政府債務風險的制度因素進行了實證探索。結果顯示：在分權體制下，由“天然型財力缺口”以及“競爭型財力缺口”共同轉化形成的財政壓力是地方政府大規(guī)模舉債的重要動因，它對地方政府債務風險有顯著正向刺激影響。同時，財政壓力與轉移支付的互動結合才是解釋當前地方政府債務風險的關鍵制度因素，轉移支付對地方政府債務風險的影響顯著存在于財政壓力的門檻效應，隨著地方政府面臨的財政壓力不斷增大，轉移支付對于地方政府債務風險的影響由負向抑制轉為正向刺激。在進一步對轉移支付進行分類穩(wěn)健性檢驗后發(fā)現，非專項轉移支付能通過彌補當地財力缺口進而起到一定的緩解地方政府債務風險作用，而專項轉移支付所引發(fā)的地方政府舉債道德風險會刺激地方政府債務風險的擴大。本文的研究發(fā)現具有以下政策啟示：

第一，緩解現行分權體制下地方政府面臨的巨大財政壓力是防范地方政府債務風險的前提。一方面，在黨的十九大提出建立“權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡”的央地財政關系基礎上，在支出側，依據《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，明確中央和地方事權范圍，并對支出職責細化，減輕因事權劃分不明確而增加地方財政支出負擔，在收入側，科學確定“營改增”后共享稅中央和地方分享方式及比例，完善以房地產稅、環(huán)保稅、資源稅等位主體的地方稅體系，切實提供地方可支配財力，通過構建“財權—事權對等”的央地財政關系，緩解地方政府因“天然性財力缺口”而形成的財政壓力。另一方面，調整現行以GDP為主的地方官員晉升考核體系，適度增加財政可持續(xù)性的考核權重并將“債務風險水平”引入考核體系中，同時積極探索自下而上(民意約束)機制的有效引入，真正改變地方政府的行為激勵，避免地方政府因“競爭型財力缺口”而形成的財政壓力。

第二，治理轉移支付制度所產生的道德風險問題是防范地方政府債務風險的重要保障。首先，在轉移支付的結構方面，鑒于專項轉移支付對于地方政府債務風險所產生的顯著刺激效應，今后應增加一般性轉移支付，以便地方更好地統(tǒng)籌各類財政資金，同時減少專項轉移支付，克服阻力推進專項轉移支付整合。其次，在轉移支付資金的使用和分配方面，中央政府未來要嚴格規(guī)范中央財政轉移支付使用程序，使轉移支付制度法制化，提高其透明性和規(guī)范性，特別是對于專項轉移支付資金，要改變目前主要依靠行政性的分配方式，使地方能夠合理預計到專項轉移支付的數額，避免地方政府利用轉移支付“公共池”來轉嫁舉債成本。最后，在轉移支付的預算約束方面，依據《地方政府性債務風險應急處置預案》，切實貫徹中央政府對無力償債的地方政府不承擔救助責任的原則，實施財政重整計劃，弱化地方政府債務違約的中央轉移支付救助預期，同時實行化解存量債務與新增債券額度安排、轉移支付分配掛鉤，實現轉移支付和地方政府債務預算管理的“硬約束”。