張怡夢(mèng)，尚虎平

(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

一、問(wèn)題的提出

為治理生態(tài)脆弱性問(wèn)題，近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院開(kāi)始將生態(tài)因子納入政府績(jī)效發(fā)展中。2012年11月，黨的十八大報(bào)告首次提出“五位一體”的總體布局，強(qiáng)調(diào)“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程”。2017年10月，十九大報(bào)告又一次強(qiáng)調(diào)了政府在發(fā)展績(jī)效的過(guò)程中“必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”。這些頂層設(shè)計(jì)顯示了一個(gè)基本道理，即中央政府已經(jīng)意識(shí)到轉(zhuǎn)變績(jī)效觀的重要性，開(kāi)始要求地方政府在獲得績(jī)效的過(guò)程中必須將生態(tài)保護(hù)與改善考慮在內(nèi)，實(shí)現(xiàn)政府生態(tài)觀和績(jī)效觀的協(xié)同*政府生態(tài)觀與績(jī)效觀協(xié)同指向兩個(gè)層面，政府在發(fā)展績(jī)效的過(guò)程中，就績(jī)效內(nèi)容而言，是把生態(tài)改善作為政府績(jī)效不可獲缺還是可有可無(wú)的內(nèi)容；就不同績(jī)效間關(guān)系而言，是把生態(tài)改善視為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化績(jī)效的對(duì)立面還是同一面。。為了響應(yīng)中央號(hào)召，西部政府在生態(tài)政策制定和執(zhí)行上做了不少努力，然而從現(xiàn)實(shí)頻發(fā)的生態(tài)脆弱性問(wèn)題來(lái)看，效果并不盡如人意。即便將時(shí)間滯后效應(yīng)考慮在內(nèi)，很多政策在西部生態(tài)脆弱性治理中都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。以甘肅省為例，長(zhǎng)期以來(lái)祁連山局部生態(tài)破壞問(wèn)題十分突出，對(duì)此黨中央、國(guó)務(wù)院多次要求抓緊整改。在中央有關(guān)部門督促下，甘肅省雖然做了一些工作，但情況沒(méi)有明顯改善。2017年由黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門組成中央督查組就此開(kāi)展專項(xiàng)督查發(fā)現(xiàn)，從2013-2016年，甘肅省相關(guān)部門在政策落實(shí)、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)等績(jī)效生成環(huán)節(jié)上存在諸多問(wèn)題，導(dǎo)致甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題依然突出[1]。由此可見(jiàn)，即便中央層面環(huán)保意愿強(qiáng)烈，甘肅省在履行職責(zé)、生成績(jī)效的過(guò)程中并沒(méi)有充分考慮生態(tài)保護(hù)和改善，未將治理生態(tài)脆弱性和發(fā)展整體績(jī)效相結(jié)合，把追求生態(tài)績(jī)效融入追求經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等績(jī)效當(dāng)中，真正實(shí)現(xiàn)“五位一體”協(xié)同發(fā)展。鑒于此，我們不禁產(chǎn)生疑問(wèn)，在西部地區(qū)“甘肅問(wèn)題”僅是特例還是普遍存在的問(wèn)題？其它西部地方政府在獲取績(jī)效的過(guò)程中到底是如何對(duì)待生態(tài)問(wèn)題的，是否把改善生態(tài)脆弱性納入了政府績(jī)效范疇，妥善處理了改善生態(tài)脆弱性與其它政府績(jī)效的關(guān)系？為了廓清這些問(wèn)題，我們決定搜集經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，運(yùn)用耦合協(xié)同評(píng)估模型，在構(gòu)建生態(tài)脆弱性、政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系基礎(chǔ)上計(jì)算西部整體的生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效兩系統(tǒng)耦合協(xié)同度。

二、理論基礎(chǔ)與研究設(shè)計(jì)

我國(guó)西部生態(tài)脆弱性先天不足，近年來(lái)惡化尤為嚴(yán)重。其主要原因是改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府為了提高落后的社會(huì)生產(chǎn)力，形成了“惟GDP”的績(jī)效觀，長(zhǎng)期以犧牲環(huán)境保護(hù)為代價(jià)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)與其它系統(tǒng)尤其是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間“不平衡不充分的發(fā)展”矛盾尤為突出。因此，為了有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)間矛盾，切實(shí)改善生態(tài)脆弱性問(wèn)題，有必要從生態(tài)系統(tǒng)與其它系統(tǒng)之間的關(guān)系切入進(jìn)行探討。這也符合系統(tǒng)共生理論和協(xié)同理論的基本觀點(diǎn)，世界上一切事物都共生在一個(gè)大系統(tǒng)中，它們之間相互影響、轉(zhuǎn)化。想要解決單個(gè)系統(tǒng)的問(wèn)題，不能局限于該系統(tǒng)本身[2]。遺憾的是，針對(duì)生態(tài)脆弱性問(wèn)題，當(dāng)前學(xué)術(shù)界較少?gòu)纳鷳B(tài)系統(tǒng)以外尋找答案?，F(xiàn)有研究多局限于西部生態(tài)治理主體、職能、機(jī)構(gòu)、政策制定與執(zhí)行等內(nèi)容，沒(méi)有跳出“就生態(tài)談生態(tài)”的牢籠。

生態(tài)問(wèn)題的重要性和特殊性需要政府在生態(tài)領(lǐng)域發(fā)揮元治理主體作用。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，現(xiàn)實(shí)中的生態(tài)問(wèn)題普遍具有復(fù)雜性、多元性、無(wú)序性[3]，再加上其公共性和外部性特點(diǎn)，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)自身難以克服這些問(wèn)題，需要借助人為的生態(tài)治理加以解決。生態(tài)治理是一個(gè)極為龐大復(fù)雜的工程。它不僅涉及生態(tài)系統(tǒng)本身，更涉及各種相關(guān)的社會(huì)關(guān)系，需要一個(gè)具備公共性的強(qiáng)有力的主體來(lái)主導(dǎo)。在現(xiàn)有多元生態(tài)主體中，只有政府才能擔(dān)此角色。它作為公共權(quán)力的代理人和執(zhí)行者，擁有強(qiáng)大的資源調(diào)度和社會(huì)動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，這種優(yōu)勢(shì)決定了政府面對(duì)復(fù)雜的生態(tài)問(wèn)題時(shí)，具有在全社會(huì)范圍內(nèi)高效調(diào)動(dòng)人力、財(cái)力以及物力資源的實(shí)力。相比之下，企業(yè)、社會(huì)組織以及個(gè)人等治理主體的能力較為分散，他們更多能解決生態(tài)問(wèn)題中的“小氣候”而無(wú)法承擔(dān)整體層面的生態(tài)治理職責(zé)。與此同時(shí)，從政府的職能發(fā)展角度來(lái)看，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入，政府財(cái)力、物力以及對(duì)社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)力逐漸提升，就職責(zé)功能而言，環(huán)境保護(hù)作為促進(jìn)“人民幸?！钡闹匾獌?nèi)容，將成為政府的一項(xiàng)基本公共服務(wù)職責(zé)。

在此背景下，地方政府在發(fā)展績(jī)效、履行職責(zé)的過(guò)程中到底是如何對(duì)待生態(tài)脆弱性問(wèn)題，是否實(shí)現(xiàn)了生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效的協(xié)同發(fā)展成為值得關(guān)注的焦點(diǎn)。實(shí)踐中的生態(tài)治理問(wèn)題不僅僅涉及生態(tài)環(huán)境本身，還涉及經(jīng)濟(jì)、政治等其他領(lǐng)域。因此，政府如何對(duì)待生態(tài)問(wèn)題，不僅關(guān)乎在生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部如何應(yīng)對(duì)生態(tài)問(wèn)題，更關(guān)乎在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等其他系統(tǒng)中如何對(duì)待與生態(tài)有關(guān)的問(wèn)題。對(duì)于“五位一體”協(xié)同發(fā)展的政府而言，它在履行職責(zé)、發(fā)展績(jī)效的過(guò)程中要正確處理人類社會(huì)與自然環(huán)境之間的關(guān)系，不能將生態(tài)治理簡(jiǎn)單視為解決生態(tài)問(wèn)題本身，還要將它當(dāng)作發(fā)展生產(chǎn)力、民生、文化等其他領(lǐng)域的重要手段，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化績(jī)效，換言之，政府不僅要重視生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)，將生態(tài)改善作為整體績(jī)效不可或缺的一部分，還要在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的治理過(guò)程中重視并處理好與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效的協(xié)同發(fā)展，否則不僅生態(tài)環(huán)境急劇惡化，還將進(jìn)一步限制經(jīng)濟(jì)、政治等其他領(lǐng)域績(jī)效發(fā)展[4]。

事實(shí)上，生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效是否協(xié)同從根本上反映了深層次的政府生態(tài)觀與績(jī)效觀是否協(xié)同以及政府在績(jī)效生成環(huán)節(jié)中是否存在問(wèn)題。根據(jù)約翰·塞爾(J.R.Sealre)等人的新興生態(tài)行為理論，在一個(gè)完整的生態(tài)治理過(guò)程中，涉及觀念—(意向)行為—(實(shí)踐)結(jié)果三個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容。其中，觀念是指導(dǎo)行為并內(nèi)化于行為的主觀能動(dòng)性，行為是觀念作用于物質(zhì)世界的轉(zhuǎn)化過(guò)程，前者通過(guò)后者轉(zhuǎn)化成了最終的生態(tài)結(jié)果。行為和結(jié)果共同構(gòu)成了廣義治理行動(dòng)全過(guò)程[5]。從它們之間的互動(dòng)關(guān)系來(lái)看(見(jiàn)圖1)，觀念對(duì)行動(dòng)全過(guò)程有較強(qiáng)的滲透和控制作用；行為過(guò)程作為行為觀念向結(jié)果轉(zhuǎn)化的橋梁，一方面是滲透著行動(dòng)者觀念的具體體現(xiàn)，另一方面是導(dǎo)致結(jié)果的直接原因，具有現(xiàn)實(shí)中的改進(jìn)意義；行為結(jié)果是觀念和行為過(guò)程的具體轉(zhuǎn)化，具有現(xiàn)實(shí)中的測(cè)量意義。若將政府履行職責(zé)視為一個(gè)完整的行動(dòng)鏈條，生態(tài)脆弱性和政府績(jī)效協(xié)同屬于績(jī)效結(jié)果范疇*即現(xiàn)實(shí)中的生態(tài)脆弱性和政府績(jī)效是否在發(fā)展過(guò)程中相互促進(jìn)、現(xiàn)狀均佳。，該結(jié)果在深層次上反映了政府當(dāng)前的績(jī)效觀*即政府在發(fā)展績(jī)效的過(guò)程中是否合理對(duì)待生態(tài)保護(hù)。，并受績(jī)效生成過(guò)程中的諸多關(guān)鍵因素——績(jī)效使命、績(jī)效職責(zé)及目標(biāo)、績(jī)效政策、績(jī)效執(zhí)行主體及其行為、績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)等影響[6]?！拔逦灰惑w”政府需要在三方面都滿足生態(tài)與其它領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展，其中結(jié)果的滿足依賴于觀念和行為過(guò)程。這要求政府為實(shí)現(xiàn)結(jié)果協(xié)同，不僅在觀念上要形成與生態(tài)觀協(xié)同的績(jī)效觀，即政府履行職責(zé)時(shí)要合理認(rèn)知人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，使其產(chǎn)出和收益不以犧牲環(huán)境為代價(jià)，還要在行為階段保證績(jī)效生成過(guò)程每個(gè)環(huán)節(jié)都重視生態(tài)領(lǐng)域。由此可見(jiàn)，了解生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效協(xié)同情況不僅有利于認(rèn)識(shí)當(dāng)前西部該兩系統(tǒng)現(xiàn)狀和關(guān)系，還有助于明確西部政府績(jī)效觀是否實(shí)現(xiàn)了與生態(tài)觀的協(xié)同，以及政府在追求績(jī)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中是否存在問(wèn)題。其中前者是認(rèn)識(shí)問(wèn)題的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，后者是解決問(wèn)題的提高環(huán)節(jié)。

上文提及的“甘肅問(wèn)題”使我們不禁擔(dān)憂，當(dāng)前大多數(shù)的西部地方政府是否如甘肅省一樣，在發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等績(jī)效過(guò)程中依然忽視生態(tài)績(jī)效，導(dǎo)致生態(tài)脆弱性問(wèn)題依然嚴(yán)重。鑒于此，本文運(yùn)用耦合協(xié)同模型，以西部生態(tài)脆弱類型為標(biāo)準(zhǔn)選取相關(guān)城市為樣本，對(duì)西部整體生態(tài)脆弱性和政府績(jī)效的協(xié)同度進(jìn)行測(cè)量，以明確西部政府在履職過(guò)程中到底是如何對(duì)待生態(tài)脆弱性問(wèn)題的，生態(tài)脆弱性系統(tǒng)與政府績(jī)效系統(tǒng)是否實(shí)現(xiàn)了同步發(fā)展、相互促進(jìn)的良性互動(dòng)，政府績(jī)效觀是否實(shí)現(xiàn)了與生態(tài)觀的有效協(xié)同。但這只是從測(cè)量意義上明確了當(dāng)前西部生態(tài)脆弱性改善所面對(duì)的困境。若想真正提高二者協(xié)同度，最終改善西部生態(tài)脆弱性和政府整體績(jī)效，還需進(jìn)一步從改進(jìn)意義上分析生態(tài)行為實(shí)施過(guò)程即生態(tài)績(jī)效生成過(guò)程的關(guān)鍵要素，來(lái)尋找限制西部生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效有限協(xié)同的原因，將其作為改善協(xié)同結(jié)果的突破口，為優(yōu)化西部生態(tài)脆弱性提供具體有效的政策工具。因此，本文的研究思路是：首先，搜集可靠的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，運(yùn)用實(shí)證測(cè)量工具——耦合協(xié)同模型，計(jì)算西部生態(tài)脆弱性系統(tǒng)與政府績(jī)效系統(tǒng)的協(xié)同評(píng)估結(jié)果；其次，分析限制西部生態(tài)脆弱性系統(tǒng)與政府績(jī)效協(xié)同的績(jī)效生成關(guān)鍵要素，并基于關(guān)鍵要素存在的具體問(wèn)題提出政策建議。如此一來(lái)，我們既評(píng)估了行為產(chǎn)生的結(jié)果和效果，也分析了促成結(jié)果的具體原因并提出了相應(yīng)的改善措施，同時(shí)滿足過(guò)程控制和結(jié)果控制，符合全面質(zhì)量管理的核心思想。

圖1 研究思路圖

三、西部生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效耦合協(xié)同度模型構(gòu)建

(一)評(píng)估原理

耦合評(píng)估模型由Sieber(1981)、廖重斌(1999)、Tolston(2014)等學(xué)者創(chuàng)建和不斷完善，該模型遵循協(xié)同論和系統(tǒng)論的基本思想，在獲得各系統(tǒng)評(píng)估結(jié)果基礎(chǔ)上通過(guò)計(jì)算不同系統(tǒng)之間的耦合度和協(xié)同度，明確它們長(zhǎng)期以來(lái)的互動(dòng)關(guān)系與內(nèi)在關(guān)聯(lián)。其中耦合度是測(cè)量?jī)蓚€(gè)(及兩個(gè)以上)系統(tǒng)的相互依賴程度。協(xié)同度是計(jì)算系統(tǒng)之間同步發(fā)展、相互促進(jìn)的和諧程度[7-8]。就耦合度和協(xié)同度的測(cè)量意義而言，以兩系統(tǒng)為例，如果它們耦合度越高，說(shuō)明系統(tǒng)之間的依賴、影響程度越強(qiáng)；相反，耦合度越低，說(shuō)明系統(tǒng)之間趨向于互不影響。在兩系統(tǒng)高耦合的前提下，即對(duì)于相互依賴、影響的兩系統(tǒng)而言，如果它們的協(xié)同度高，說(shuō)明它們的發(fā)展步調(diào)一致，是相互促進(jìn)、和諧共生的；反過(guò)來(lái)，如果協(xié)同度低，即它們的發(fā)展步調(diào)不一致，說(shuō)明兩個(gè)系統(tǒng)在發(fā)展過(guò)程中未能互相帶動(dòng)彼此共同進(jìn)步、不夠和諧。在兩系統(tǒng)低耦合的前提下，系統(tǒng)協(xié)同度這一結(jié)果的實(shí)際測(cè)量意義較弱、參考性較差，即在這種情況下，無(wú)論其協(xié)同度高低，都較難直接說(shuō)明系統(tǒng)間的促進(jìn)程度。

計(jì)算耦合協(xié)同度包括指標(biāo)體系構(gòu)建和實(shí)證評(píng)估兩個(gè)部分，依先后順序涵蓋以下步驟：首先，確定評(píng)估對(duì)象；其次，構(gòu)建待評(píng)估系統(tǒng)的指標(biāo)體系；第三，計(jì)算指標(biāo)權(quán)重和綜合序參量；第四，基于綜合序參量得出系統(tǒng)間的耦合度和協(xié)同度。其中綜合序參量是單個(gè)系統(tǒng)的現(xiàn)狀評(píng)估結(jié)果。為區(qū)分指標(biāo)體系構(gòu)建和實(shí)證評(píng)估兩個(gè)研究階段，本文在第二部分介紹評(píng)估指標(biāo)確立和評(píng)估計(jì)算模型，在第三部分詳細(xì)介紹實(shí)證評(píng)估的主要內(nèi)容，包括評(píng)估對(duì)象選擇、數(shù)據(jù)擷取和基于評(píng)估模型的指標(biāo)權(quán)重計(jì)算及耦合協(xié)同度計(jì)算等。

(二)評(píng)估指標(biāo)

在實(shí)證測(cè)量之前，首先需要構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系。本文的指標(biāo)體系構(gòu)建思路為，從待評(píng)估系統(tǒng)的基本內(nèi)涵和要素出發(fā)，運(yùn)用科學(xué)指標(biāo)篩選方法，分別完成兩系統(tǒng)指標(biāo)從海量指標(biāo)池到最終指標(biāo)體系的篩選(如表1所示)。

具體來(lái)看，在生態(tài)脆弱性指標(biāo)設(shè)置上，我們?cè)趯W(xué)者Timmerman[9]、Linda[10]、喬青[11]等人提出的“敏感性—彈性—壓力”模型基礎(chǔ)上，根據(jù)生態(tài)脆弱性的四個(gè)構(gòu)成要素——原生系統(tǒng)敏感性、受干擾程度、恢復(fù)能力以及偏離原有平衡狀態(tài)程度，初步確定了以“生態(tài)脆弱性”為目標(biāo)層，以“生態(tài)敏感性”、“生態(tài)彈性”、“生態(tài)壓力”和“生態(tài)恢復(fù)”四個(gè)域?yàn)闇?zhǔn)則層的二級(jí)指標(biāo)體系。進(jìn)一步運(yùn)用“隸屬度—相關(guān)系數(shù)—變異系數(shù)”構(gòu)成的指標(biāo)篩選法，對(duì)包括231個(gè)具體指標(biāo)的指標(biāo)池層層過(guò)濾，得出36個(gè)四級(jí)指標(biāo)。最終根據(jù)四級(jí)指標(biāo)的聚類特點(diǎn)歸納三級(jí)指標(biāo)。本文使用的指標(biāo)篩選法由學(xué)者范柏乃[12]等人提出，后被廣泛應(yīng)用于評(píng)估研究中。其基本原理是通過(guò)依次確定指標(biāo)所屬集合、鑒別該集合內(nèi)指標(biāo)間相關(guān)性以及鑒別指標(biāo)是否存在一致偏高或偏低的畸形狀態(tài)，以全面分析指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)學(xué)特性，最終刪除無(wú)效指標(biāo)、重復(fù)指標(biāo)和“變態(tài)”指標(biāo)，構(gòu)建較為科學(xué)合理的指標(biāo)體系。其中隸屬度分析和相關(guān)分析數(shù)據(jù)來(lái)源于單輪德?tīng)柗品ǐ@得的權(quán)威專家主觀打分?jǐn)?shù)，變差系數(shù)分析主要針對(duì)客觀指標(biāo)，其數(shù)據(jù)來(lái)源于本文評(píng)估對(duì)象即西部45市的2013年截面數(shù)據(jù)，從統(tǒng)計(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)公報(bào)、政府工作報(bào)告等資料獲取。

在政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)置上，我們從政府績(jī)效內(nèi)涵出發(fā)，初步確立了以“政府績(jī)效”為目標(biāo)層，以“行政發(fā)展”、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“社會(huì)(文化)發(fā)展”、“生態(tài)發(fā)展”四個(gè)域?yàn)闇?zhǔn)則層的二級(jí)指標(biāo)體系。然后在學(xué)者尚虎平曾運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)得出的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，進(jìn)一步使用他在此指標(biāo)體系中計(jì)算所得的“支持率”——體現(xiàn)指標(biāo)重要程度的信息，篩選出支持率高的36個(gè)指標(biāo)作為四級(jí)指標(biāo)。與生態(tài)脆弱系統(tǒng)的處理方式一樣，最后根據(jù)四級(jí)指標(biāo)的聚類特點(diǎn)得出三級(jí)指標(biāo)*盡管生態(tài)脆弱性系統(tǒng)的相關(guān)指標(biāo)與政府績(jī)效系統(tǒng)中的生態(tài)發(fā)展指標(biāo)看似相似，它們?cè)谙到y(tǒng)各自的理論內(nèi)涵框架下的測(cè)量(使用)邏輯存在明顯差異，因此其數(shù)理統(tǒng)計(jì)意義不同，在模型中發(fā)揮的作用不同，不會(huì)對(duì)最終的耦合協(xié)同結(jié)果造成偏差(不存在類似“共線性”問(wèn)題)。具體來(lái)看，這些指標(biāo)在生態(tài)脆弱性系統(tǒng)的測(cè)量邏輯是評(píng)價(jià)以政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及個(gè)人構(gòu)成的人類社會(huì)主體對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)程度，以體現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)性；在政府績(jī)效系統(tǒng)的測(cè)量邏輯是評(píng)價(jià)在政府績(jī)效觀指導(dǎo)下，政府在生態(tài)領(lǐng)域履行職責(zé)獲取的生態(tài)績(jī)效，二者的測(cè)量意義不同。。

(三)評(píng)估模型

在建立了評(píng)估指標(biāo)體系之余，筆者在已有學(xué)者研究基礎(chǔ)上依照以下步驟形成了生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效耦合協(xié)同評(píng)估模型。模型的主要內(nèi)容是計(jì)算兩系統(tǒng)的指標(biāo)權(quán)重、綜合序參量和耦合協(xié)同度。

1.熵值法計(jì)算指標(biāo)權(quán)重

熵值法是通過(guò)明確信息的效用價(jià)值即信息熵來(lái)確定指標(biāo)權(quán)重的方法，其優(yōu)勢(shì)在于計(jì)算過(guò)程較為客觀，增強(qiáng)了科學(xué)性，具體步驟如下。

(1)

(2)

(3)計(jì)算第j個(gè)指標(biāo)下的i個(gè)樣本值比重。

(3)

(4)計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)的熵值，以此判斷指標(biāo)的離散程度。指標(biāo)的離散程度越大，對(duì)綜合評(píng)價(jià)的影響越大。

(4)

(5)計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)的差異性系數(shù)gj，指標(biāo)的信息效用價(jià)值取決于指標(biāo)信息熵hj與1之間的差值，差值越大，指標(biāo)越重要。

gj=1-hj

(5)

(6)計(jì)算指標(biāo)熵權(quán)，以此在熵值基礎(chǔ)上得出每個(gè)指標(biāo)相應(yīng)的權(quán)重。

(6)

表1 西部生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

2.功效系數(shù)法計(jì)算指標(biāo)得分

功效系數(shù)(函數(shù))法是根據(jù)多目標(biāo)規(guī)劃原理，對(duì)每一項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)確定一個(gè)滿意值和不允許值，以滿意值為上限，以不允許值為下限，計(jì)算各指標(biāo)實(shí)現(xiàn)滿意值的程度，以此確定各指標(biāo)分?jǐn)?shù)，經(jīng)過(guò)加權(quán)平均進(jìn)行綜合，得出被研究對(duì)象的最終結(jié)果。

(1)計(jì)算序參量功效函數(shù)。若Ui(i=1,2)是待評(píng)估系統(tǒng)的綜合序參量；Xij(i=1,2,3…,m;j=1,2,3...,n)是第i個(gè)子系統(tǒng)的第j個(gè)指標(biāo)(序參量)，體現(xiàn)指標(biāo)達(dá)到目標(biāo)的滿意程度，即單個(gè)指標(biāo)得分。Xij∈[0,1]，0為該指標(biāo)最差得分，1為該指標(biāo)最高得分，也即原始理想分值。αij、βij是系統(tǒng)序參量的上、下限值，功效函數(shù)xij計(jì)算公式為：

(7)

(2)計(jì)算綜合序參量。該綜合序參量即為指標(biāo)綜合得分，其中xij是各個(gè)指標(biāo)序參量得分，λij是相應(yīng)指標(biāo)權(quán)重。

(8)

3.耦合度、協(xié)同度計(jì)算

參考協(xié)同學(xué)的基本原理，在已有結(jié)果基礎(chǔ)上，耦合協(xié)同度的計(jì)算過(guò)程及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)如下。

(1)計(jì)算耦合度。其原理是借鑒物理學(xué)的容量耦合概念以及容量耦合系數(shù)模型計(jì)算耦合度，以明確系統(tǒng)之間的依賴程度。其中C為耦合度，U1、U2分別為各系統(tǒng)綜合序參量。

(9)

(2)計(jì)算協(xié)同度。其原理是借鑒協(xié)同學(xué)的基本理念計(jì)算協(xié)同度，以明確系統(tǒng)之間的同步或非同步發(fā)展的和諧程度。其中C為耦合度，D為協(xié)調(diào)度，T為綜合協(xié)調(diào)指數(shù)，反映了系統(tǒng)間整體協(xié)同效應(yīng)，一般T∈(0,1)以保證D∈(0,1)。U1、U2分別為系統(tǒng)綜合序參量。a、b為待定參數(shù)，反映待測(cè)量?jī)上到y(tǒng)的重要程度，在此我們認(rèn)為二者程度同等重要，取值均為0.5。耦合度和協(xié)調(diào)度的判斷標(biāo)準(zhǔn)如表2、3所示。

(10)

表2 耦合度分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

表3 協(xié)同度分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

四、西部生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效耦合協(xié)同度實(shí)證測(cè)評(píng)

(一)評(píng)估對(duì)象

當(dāng)前實(shí)證研究的對(duì)象多局限于北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)、南方紅壤丘陵山地、西南石漠化巖溶山地等重點(diǎn)生態(tài)脆弱區(qū)中的其中一個(gè)，較少有針對(duì)西部整體生態(tài)情況的研究。因此本文將西部整體納入研究范疇，對(duì)其范圍內(nèi)的所有生態(tài)脆弱區(qū)域加以研究。在研究對(duì)象選擇中，我們參考中國(guó)三級(jí)行政區(qū)劃，確定了第二級(jí)“市(自治州、區(qū))”作為抽樣框，包括直轄市、副省級(jí)城市、地級(jí)市、自治州、地區(qū)等行政區(qū)域，然后在抽樣框內(nèi)進(jìn)一步篩選構(gòu)成最終樣本集合的具體城市，保證評(píng)估對(duì)象既不過(guò)于宏觀，又不過(guò)于微觀。在具體城市選擇上，依照地貌特點(diǎn)、溫濕狀況、區(qū)域差異和生態(tài)環(huán)境等自然地理特征，參考《全國(guó)生態(tài)脆弱區(qū)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域》、《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》、各省市生態(tài)脆弱區(qū)劃等權(quán)威資料，我們將每個(gè)省份的生態(tài)區(qū)分別對(duì)應(yīng)到所屬“市(自治州、區(qū))”一級(jí)行政區(qū)域，選擇其中一個(gè)城市作為待評(píng)估城市樣本集合中的單個(gè)元素，不同生態(tài)區(qū)可對(duì)應(yīng)同一城市。以內(nèi)蒙古為例，根據(jù)官方規(guī)定，內(nèi)蒙古有5個(gè)生態(tài)區(qū)(如表4所示)，我們?cè)诿總€(gè)生態(tài)區(qū)內(nèi)分別選擇一個(gè)城市代表該生態(tài)區(qū)作為待測(cè)量對(duì)象，其中科爾沁沙地遼河上游生態(tài)區(qū)和陰山北麓——渾善達(dá)克沙地生態(tài)區(qū)共同對(duì)應(yīng)赤峰市，確定該省的研究對(duì)象包含4個(gè)城市。最終本文篩選45個(gè)城市作為評(píng)估對(duì)象(見(jiàn)表4)。

(二)評(píng)估數(shù)據(jù)

本文的評(píng)估數(shù)據(jù)是西部生態(tài)脆弱性系統(tǒng)、政府績(jī)效系統(tǒng)的各指標(biāo)原始數(shù)據(jù)，用于計(jì)算指標(biāo)權(quán)重、綜合序參量、耦合協(xié)同度。筆者依據(jù)指標(biāo)的不同特性(定性、定量)選擇數(shù)據(jù)擷取方式。定性指標(biāo)主要是公共服務(wù)滿意度指標(biāo)和主觀生態(tài)指標(biāo)，如“主要地質(zhì)地貌類型脆弱度”，可通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查獲取。在具體操作上，我們根據(jù)不同服務(wù)內(nèi)容、不同生態(tài)特點(diǎn)設(shè)計(jì)五級(jí)量表，選擇當(dāng)?shù)鼐用窈驼ぷ魅藛T填寫(xiě)，獲得內(nèi)外部顧客滿意度，選擇生態(tài)學(xué)、地理學(xué)相關(guān)專家填寫(xiě)，獲取專業(yè)的生態(tài)程度劃分。對(duì)定量指標(biāo)而言，為保證數(shù)據(jù)完整性、時(shí)效性，我們選擇2013-2016相關(guān)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來(lái)源為省市統(tǒng)計(jì)年鑒、所屬省市統(tǒng)計(jì)公報(bào)、政府工作報(bào)告、環(huán)境公報(bào)以及當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、氣象局網(wǎng)站等。

(三)實(shí)證評(píng)估及結(jié)果

根據(jù)上文生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效耦合協(xié)同評(píng)估模型，我們?cè)诟髦笜?biāo)原始數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，首先得出了適用于研究對(duì)象的指標(biāo)權(quán)重(如表1所示)，其次得出了西部整體和45個(gè)城市的系統(tǒng)間耦合度、協(xié)同度(如表4所示)。整體上，中國(guó)西部生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效的協(xié)同程度處于“高耦合度(0.998)、低協(xié)調(diào)度(0.692)”。從耦合協(xié)同模型反映的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)規(guī)律可知，在耦合度高的前提下，系統(tǒng)間高協(xié)同度需具備兩個(gè)基本前提：其一是二者的綜合序參量盡可能均處于整體程度的較高值，其二是二者的綜合序參量之間差距盡可能較小，體現(xiàn)它們協(xié)同進(jìn)步的正向步伐不僅速度較快，步調(diào)節(jié)奏也具有一致性。在本文中，西部整體的兩系統(tǒng)序參量分別是0.450、0.511，處于中級(jí)程度，說(shuō)明此兩系統(tǒng)協(xié)同度低的原因是它們均處于整體較差值，且存在一定差距，其中生態(tài)脆弱性更差，一定程度反映了前文提及的“甘肅問(wèn)題”并非特例。具體來(lái)看，中國(guó)西部生態(tài)脆弱性系統(tǒng)與政府績(jī)效的耦合協(xié)同特點(diǎn)可歸納如下。

首先，“高耦合度、低協(xié)調(diào)度”顯示了西部生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效之間存在高度相互依賴關(guān)系。西部生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效兩系統(tǒng)耦合度的整體值為0.998，各市該值介于0.981-0.999，說(shuō)明西部整體以及所有城市均處于“高度耦合”，即生態(tài)脆弱性和政府績(jī)效之間有著強(qiáng)勁的互動(dòng)關(guān)系。從數(shù)據(jù)上證明了生態(tài)脆弱系統(tǒng)和政府績(jī)效系統(tǒng)背后所反映的政府生態(tài)觀和績(jī)效觀之間相互影響、依賴程度高，體現(xiàn)為“你中有我、我中有你”相輔相成的嵌套關(guān)系。這意味著，一個(gè)注重生態(tài)文明建設(shè)的績(jī)效政府，必須將其生態(tài)觀與績(jī)效觀相互融合，實(shí)現(xiàn)二者的和諧共促，最終有利于自然——社會(huì)系統(tǒng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

第二，“高耦合度、低協(xié)調(diào)度”顯示了西部生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效之間相互促進(jìn)的和諧程度較低。西部生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效兩系統(tǒng)協(xié)同度的整體值為0.692，各市該值介于0.551-0.794，說(shuō)明除了個(gè)別省的小部分城市處于“中度協(xié)調(diào)”，西部整體、大部分城市僅處于“初級(jí)協(xié)調(diào)”，即生態(tài)脆弱性和政府績(jī)效之間互相促進(jìn)的協(xié)同程度低。從數(shù)據(jù)上證明了西部大部分地方政府的生態(tài)觀和績(jī)效觀相互促進(jìn)的和諧程度僅處于“及格線”附近，當(dāng)前政府的績(jī)效觀是非生態(tài)的，不僅在發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化績(jī)效時(shí)沒(méi)有將解決生態(tài)脆弱性考慮在內(nèi)，在解決生態(tài)脆弱性問(wèn)題時(shí)也未能處理好與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化績(jī)效的關(guān)系。

第三，政府兩觀不夠協(xié)同使得西部生態(tài)脆弱性處于“及格線”以下，體現(xiàn)為“先天條件欠佳，后天營(yíng)養(yǎng)不足”。除了個(gè)別省的小部分城市處于“重度脆弱”，西部整體、大部分城市的生態(tài)脆弱性處于“中度脆弱”，均在滿分值的60%以下，從數(shù)據(jù)上驗(yàn)證了在政府兩觀的有限協(xié)同下，當(dāng)前西部生態(tài)脆弱性較為嚴(yán)重的客觀現(xiàn)實(shí)。具體來(lái)看，西部整體和各市在“生態(tài)敏感性”、“生態(tài)彈性”、“生態(tài)壓力”、“生態(tài)恢復(fù)”四個(gè)領(lǐng)域的結(jié)果呈現(xiàn)出較強(qiáng)的一致性。其中生態(tài)敏感程度和生態(tài)壓力相對(duì)適中，生態(tài)彈性和生態(tài)恢復(fù)能力相對(duì)較差，這表示西部生態(tài)環(huán)境不僅先天基礎(chǔ)不高、外界干擾較強(qiáng)，其自身抵抗干擾能力和后天外界施以“援助”應(yīng)對(duì)干擾能力都較差。

表4 西部生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效的耦合協(xié)同度

注：1、★★★★☆表示高水平耦合階段。2、●●■○○表示勉強(qiáng)失調(diào)，●●●○○表示初級(jí)協(xié)調(diào)，●●●■○表示中級(jí)協(xié)調(diào)。3、指標(biāo)進(jìn)行了正則化處理，計(jì)算結(jié)果越高、程度越好。

第四，政府兩觀不夠協(xié)同使得當(dāng)前西部政府績(jī)效處于“及格線”左右，體現(xiàn)為過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效，忽視生態(tài)績(jī)效。除了重慶市政府績(jī)效高于及格線、個(gè)別城市政府績(jī)效遠(yuǎn)低于及格線，西部整體和大部分城市的政府績(jī)效徘徊在滿分值的60%上下，從數(shù)據(jù)上說(shuō)明了盡管政府績(jī)效水平總體上較生態(tài)脆弱程度好，卻依然有很大的上升空間。具體來(lái)看，西部整體和各市在“行政發(fā)展”、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“社會(huì)(文化)發(fā)展”、“生態(tài)發(fā)展”四個(gè)領(lǐng)域的結(jié)果具有較強(qiáng)的一致性。經(jīng)濟(jì)績(jī)效“形勢(shì)大好”，行政績(jī)效緊跟其后，社會(huì)績(jī)效努力爬坡，生態(tài)績(jī)效緩慢上路的趨勢(shì)，顯示了在“發(fā)展才是硬道理”下，西部政府依然以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主要任務(wù)，忽視生態(tài)治理。

五、限制西部生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效協(xié)同的績(jī)效生成關(guān)鍵要素分析

上文評(píng)估結(jié)果顯示了西部生態(tài)脆弱性和政府績(jī)效兩系統(tǒng)間的有限協(xié)同，為進(jìn)一步明確限制該結(jié)果的深層原因，還需分析政府在實(shí)施績(jī)效行為過(guò)程中的關(guān)鍵要素。從本文實(shí)證結(jié)果可知，在常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)治理相互轉(zhuǎn)化的連續(xù)譜系中[13]，由于缺乏動(dòng)力機(jī)制，西部政府幾乎在績(jī)效生成過(guò)程中的每個(gè)關(guān)鍵要素上都存在直接或間接制約兩系統(tǒng)協(xié)同的問(wèn)題，最終阻礙了西部生態(tài)脆弱性治理和整體績(jī)效發(fā)展。

(一)狹隘化的績(jī)效合法性使得地方政府形成了忽視生態(tài)治理的扭曲責(zé)任感和使命感，限制了政府的兩系統(tǒng)協(xié)同

從委托——代理理論來(lái)看，由于中央政府和西部政府的合法性內(nèi)容不同，導(dǎo)致了生態(tài)責(zé)任和使命上的央地差異。就中國(guó)政府整體而言，其作為人民授權(quán)的代理人，在合法性選擇上需要以“人民的幸福”為根本出發(fā)點(diǎn)。因此中央政府的責(zé)任和使命是維護(hù)國(guó)家機(jī)構(gòu)與社會(huì)整體有序發(fā)展[14]。囿于改革開(kāi)放初期的社會(huì)矛盾，中央政府和地方政府形成了以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主的合法性基礎(chǔ)。隨著改革深入，社會(huì)矛盾開(kāi)始轉(zhuǎn)變，其中“不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”也包括經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和生態(tài)急劇惡化之間的矛盾。因此黨中央和國(guó)務(wù)院自上而下提出了生態(tài)文明建設(shè)和“五位一體”的總體布局，意味著中央政府層面更新了績(jī)效合法性內(nèi)容，將生態(tài)績(jī)效納入其中，并加強(qiáng)相應(yīng)的生態(tài)責(zé)任和使命。然而政府并非“鐵板一塊”，相對(duì)于中央政府，地方政府不僅是人民授權(quán)的公共權(quán)力代理人，也是其上級(jí)政府授權(quán)的地方代理人。這種與中央不同的權(quán)力來(lái)源使得地方政府的績(jī)效合法性不僅考慮人民需求、對(duì)外負(fù)責(zé)，還得考慮上級(jí)意志、對(duì)上負(fù)責(zé)。地方政府受具有“經(jīng)濟(jì)人”和“政治人”雙重特性的地方官員的掌控，在實(shí)踐中更傾向于以上級(jí)意志確定其績(jī)效合法性內(nèi)容。在激勵(lì)和約束制度未變的情況下，盡管近年來(lái)中央在錦標(biāo)賽中加入了“綠色”績(jī)效評(píng)估，地方間績(jī)效比拼依然以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為基礎(chǔ)[15]，缺乏改善和保護(hù)生態(tài)的動(dòng)機(jī)、責(zé)任與使命感，表現(xiàn)為政府的兩觀協(xié)同性不足。

(二)西部政府在績(jī)效目標(biāo)設(shè)置上過(guò)度重視泛經(jīng)濟(jì)化的“整體顯績(jī)”和“生態(tài)顯績(jī)”

地方政府實(shí)施績(jī)效主要依賴于以目標(biāo)責(zé)任制為主的政權(quán)實(shí)踐方式。在生態(tài)目標(biāo)設(shè)置上，如果能合理設(shè)置其具體內(nèi)容和比例，有助于實(shí)現(xiàn)政府的兩觀協(xié)同。然而從當(dāng)前情況來(lái)看，地方政府過(guò)度重視“整體顯績(jī)”和“生態(tài)顯績(jī)”，它們的共同特點(diǎn)是泛經(jīng)濟(jì)化，而非真正體現(xiàn)需要解決的生態(tài)脆弱問(wèn)題，導(dǎo)致西部在績(jī)效目標(biāo)上過(guò)多設(shè)置了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)等能使西部政府在地方競(jìng)爭(zhēng)中輕易勝出的“顯績(jī)”[15]，忽視經(jīng)濟(jì)與生態(tài)等領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)性。從西部有限的生態(tài)目標(biāo)來(lái)看，它們更多是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的、公民強(qiáng)烈訴求的、上級(jí)強(qiáng)烈重視的目標(biāo)，如以“一票否決”為代表的生態(tài)懲罰性指標(biāo)。這些目標(biāo)的共性是地方政府迫于上級(jí)或外部壓力不得不完成的，或是使它們?cè)谕?jí)地方政府競(jìng)爭(zhēng)中容易勝出的，常以運(yùn)動(dòng)式治理而非長(zhǎng)效治理的方式存在。此外，還存在一些技術(shù)性問(wèn)題導(dǎo)致的目標(biāo)內(nèi)容不合理設(shè)置，包括避重就輕、模糊處理、簡(jiǎn)化處理、不合理“加碼”等，為后續(xù)環(huán)節(jié)中的政策“縫隙”、執(zhí)行“失范”埋下了伏筆。究其原因，之所以出現(xiàn)不合理的目標(biāo)設(shè)置，是因?yàn)樵诋?dāng)前階段，經(jīng)濟(jì)績(jī)效仍然是決定西部政府及其官員利益的關(guān)鍵因素。

(三)西部政府在績(jī)效政策制定上存在不同程度的政策分離問(wèn)題

績(jī)效政策作為西部政府履行職能的依據(jù)，應(yīng)該通過(guò)政策協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)兩系統(tǒng)協(xié)同。這種協(xié)調(diào)不僅應(yīng)存在于生態(tài)政策制定之間，還應(yīng)體現(xiàn)在生態(tài)政策與其他政策制定間。通過(guò)將多個(gè)復(fù)雜的公共問(wèn)題納入同一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)中，消弭不必要的政策交叉(重復(fù))或政策分離(沖突)，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)和降低運(yùn)行成本[16]。然而，本文的“生態(tài)政策完備性”等指標(biāo)結(jié)果顯示，在碎片化的決策體制以及現(xiàn)有的績(jī)效目標(biāo)下，地方政府在績(jī)效政策的設(shè)置上存在不同程度的政策分離和不協(xié)同，嚴(yán)重阻礙了政府生態(tài)績(jī)效和其他績(jī)效的相互兼容和促進(jìn)。具體來(lái)看，這種不協(xié)同首先體現(xiàn)在生態(tài)政策與其他政策的關(guān)系上。西部政府目前依然將常規(guī)治理的優(yōu)先次序和資源配置聚焦于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的非生態(tài)領(lǐng)域上，而這些領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)政策至今還沒(méi)有與生態(tài)保護(hù)有機(jī)結(jié)合。其次還體現(xiàn)在生態(tài)政策內(nèi)部。在有限的生態(tài)政策中，生態(tài)評(píng)估、認(rèn)證、開(kāi)發(fā)、補(bǔ)償、審計(jì)等諸多領(lǐng)域的政策缺乏整體架構(gòu)，導(dǎo)致它們存在相互沖突甚至矛盾的問(wèn)題。

(四)西部政府內(nèi)部不同績(jī)效主體之間的協(xié)作不足，導(dǎo)致生態(tài)領(lǐng)域的“治理消解行政”

除了政策制定層面的不協(xié)同，生態(tài)績(jī)效目標(biāo)和政策執(zhí)行層面的“失范”也限制了政府的兩系統(tǒng)協(xié)同。這些失范行為除了與績(jī)效生成過(guò)程前端的績(jī)效責(zé)任與使命、績(jī)效目標(biāo)與政策不盡合理有關(guān)，更與執(zhí)行政策的績(jī)效主體行為有關(guān)。在“獨(dú)角戲”式直控型環(huán)境體制下，生態(tài)績(jī)效目標(biāo)和政策的執(zhí)行主要依靠不同層級(jí)的政府內(nèi)部主體，包括上下級(jí)政府和部門間、同級(jí)政府間、同級(jí)政府不同部門間以及環(huán)保部門不同機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。這些主體在不同利益目標(biāo)驅(qū)使下形成了執(zhí)行過(guò)程中的一系列“選擇性”和“策略性”等偏差行為，導(dǎo)致生態(tài)政策在執(zhí)行過(guò)程中的“治理消解行政”。具體來(lái)看，在上下級(jí)政府間關(guān)系中，下級(jí)因直接面對(duì)基層群眾，時(shí)常主動(dòng)或被動(dòng)從群眾需求出發(fā)治理生態(tài)問(wèn)題，而地方上級(jí)為了保證整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，要求下級(jí)注重經(jīng)濟(jì)顯績(jī)，在此矛盾下，下級(jí)不得不迎合上級(jí)改變策略。在同級(jí)政府間，政府秉持著“競(jìng)爭(zhēng)到底”的利益博弈原則，在執(zhí)行過(guò)程中集中一切資源優(yōu)先解決上級(jí)看重的、臨地領(lǐng)跑的以及流動(dòng)性和外部性較低的項(xiàng)目，而非以治理生態(tài)問(wèn)題為初衷。在不同部門間，地方環(huán)保部門在“塊塊”結(jié)構(gòu)的屬地管理制約下處于弱勢(shì)地位，導(dǎo)致它們?cè)趯?shí)際工作中有心無(wú)力。在同屬環(huán)保部門的不同機(jī)構(gòu)間，職權(quán)層面的政策和目標(biāo)設(shè)置不完善導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、職能錯(cuò)位等體制性障礙，使它們?cè)趫?zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)執(zhí)行“走樣”。

(五)西部政府生態(tài)績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制存在技術(shù)和制度弊端，導(dǎo)致其激勵(lì)與約束效力失靈，未在監(jiān)管層面發(fā)揮有效作用

政府生態(tài)治理的有效性依賴于貫穿此過(guò)程的有效監(jiān)管工具，即全過(guò)程生態(tài)績(jī)效評(píng)估與問(wèn)責(zé)。全過(guò)程政績(jī)?cè)u(píng)估與問(wèn)責(zé)通過(guò)其激勵(lì)與約束效力發(fā)揮作用。如果這種效力有助于西部政府在發(fā)展績(jī)效的過(guò)程中重視生態(tài)改善，將有利于促進(jìn)西部生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效協(xié)同。根據(jù)“生態(tài)政府績(jī)效評(píng)估重視度”等指標(biāo)結(jié)果可知，近年來(lái)，西部政府愈發(fā)重視生態(tài)績(jī)效評(píng)估，圍繞一系列環(huán)保指標(biāo)設(shè)置了生態(tài)評(píng)估制度，在一定程度上起到了改善生態(tài)的積極作用。然而，這種積極作用極為有限，即便是那些看起來(lái)形式“規(guī)范”、內(nèi)容“達(dá)標(biāo)”的績(jī)?cè)u(píng)方式，也沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用與效果。這一方面源于生態(tài)績(jī)效評(píng)估作為技術(shù)治理的重要手段，存在其自身的技術(shù)缺陷，如評(píng)估者以“拍腦袋”方式確定生態(tài)指標(biāo)導(dǎo)致的指標(biāo)內(nèi)容不合理、權(quán)重過(guò)小等問(wèn)題；另一方面源于評(píng)估制度的深層邏輯與評(píng)估激勵(lì)、約束效力兼容性不足，即評(píng)估主體作為評(píng)估客體的利益共同體，主導(dǎo)評(píng)估過(guò)程和結(jié)果，導(dǎo)致約束效力陡降，與此同時(shí)，評(píng)估客體面對(duì)的績(jī)效任務(wù)過(guò)重，超出了科學(xué)的合理范圍，導(dǎo)致激勵(lì)效力陡降。在此基礎(chǔ)上，“連帶制度”和“關(guān)籠子”式考核結(jié)果使用也失去了其應(yīng)有的問(wèn)責(zé)效果，進(jìn)一步阻礙了評(píng)估效力。

六、突破西部生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效有限協(xié)同的路徑

西部生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效有限協(xié)同結(jié)果受制于績(jī)效生成過(guò)程的關(guān)鍵要素，想要提高二者協(xié)同度，以改善生態(tài)脆弱性，進(jìn)而提高政府整體績(jī)效，還須從這些關(guān)鍵要素入手。在實(shí)踐中，這些關(guān)鍵要素依靠以目標(biāo)管理責(zé)任制為主的行政職責(zé)履行制度發(fā)揮作用[17]：各級(jí)政府在現(xiàn)有組織架構(gòu)下，選擇不同目標(biāo)的實(shí)施主體，以目標(biāo)導(dǎo)向作為職責(zé)使命，以績(jī)效目標(biāo)為職責(zé)清單，以績(jī)效政策為責(zé)任落實(shí)依據(jù)開(kāi)展日常工作，上級(jí)政府對(duì)照績(jī)效目標(biāo)的完成情況評(píng)估、問(wèn)責(zé)下級(jí)政府。因此，突破西部生態(tài)脆弱性與政府績(jī)效有限協(xié)同的可操作路徑還需從優(yōu)化目標(biāo)責(zé)任制和生態(tài)組織結(jié)構(gòu)入手，以強(qiáng)化績(jī)效實(shí)施主體追求生態(tài)績(jī)效的動(dòng)機(jī)和實(shí)現(xiàn)路徑。

首先，施行生態(tài)導(dǎo)向目標(biāo)責(zé)任制，強(qiáng)化各級(jí)政府的生態(tài)使命和職責(zé)。多年來(lái)，中國(guó)政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)型目標(biāo)責(zé)任制。生態(tài)目標(biāo)責(zé)任制僅是針對(duì)個(gè)別生態(tài)部門的專項(xiàng)評(píng)估制度，缺乏足夠的約束和激勵(lì)效力。為解決生態(tài)問(wèn)題，有必要轉(zhuǎn)變現(xiàn)有政府目標(biāo)責(zé)任制為生態(tài)型，即以生態(tài)導(dǎo)向?yàn)榍疤?，制定相關(guān)績(jī)效目標(biāo)和政策。在績(jī)效目標(biāo)設(shè)置上，加強(qiáng)生態(tài)績(jī)效目標(biāo)的比例，并制定生態(tài)綠色型經(jīng)濟(jì)、政治等協(xié)同性目標(biāo)，如以“綠色GDP”代替“GDP”，化生態(tài)“潛績(jī)”為“顯績(jī)”。在績(jī)效政策制定上，以發(fā)展“生態(tài)政府”為前提，處理好生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、政治等發(fā)展之間的關(guān)系，制定協(xié)同政策，實(shí)現(xiàn)生態(tài)現(xiàn)代化理論所強(qiáng)調(diào)的“通過(guò)政策推動(dòng)的技術(shù)革新和市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)工業(yè)生產(chǎn)率的提高和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境改善的雙贏結(jié)果”[18]。

其次，完善“結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制”和“程序性協(xié)同機(jī)制”，加強(qiáng)績(jī)效主體之間的有效協(xié)作。前者指建立協(xié)同的組織機(jī)構(gòu)作為績(jī)效主體協(xié)作的組織基礎(chǔ)，后者指針對(duì)協(xié)作需要的程序和步驟制定協(xié)同制度，以供這些主體共同議事、交流信息、控制監(jiān)督等[19]，使他們成為利益共同體，并在完成工作的每道工序上都有協(xié)作、溝通的制度基礎(chǔ)。事實(shí)上，十八大以來(lái)，西部個(gè)別地區(qū)也嘗試性地建立了類似的協(xié)同機(jī)構(gòu)和相關(guān)制度，如環(huán)保生態(tài)聯(lián)席工作機(jī)構(gòu)和制度，然而這些機(jī)構(gòu)和制度更多是緊急情況下的運(yùn)動(dòng)式治理產(chǎn)物，在常規(guī)治理中效果甚微。未來(lái)可依照2018年新一輪黨和政府機(jī)構(gòu)改革的思路，推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革，合并生態(tài)類部門和職責(zé)為新的常設(shè)機(jī)構(gòu)“自然資源與環(huán)境保護(hù)局”，增強(qiáng)其行政地位并制定針對(duì)不同部門的協(xié)作制度，以避免部門職能交叉問(wèn)題。

最后，通過(guò)數(shù)字治理、第三方評(píng)估等方式克服生態(tài)績(jī)效評(píng)估制度的缺陷，從技術(shù)治理角度增強(qiáng)生態(tài)激勵(lì)和約束效力。首先，在評(píng)估主體上，采用吸納外部專家的政府系統(tǒng)內(nèi)部評(píng)估及外部第三方評(píng)估相結(jié)合的方式，加強(qiáng)評(píng)估主體的中立性。并由權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督評(píng)估主體的評(píng)估行為，保證權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，規(guī)避評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)的腐敗尋租問(wèn)題。其次，在評(píng)估內(nèi)容上，依照績(jī)效目標(biāo)合理設(shè)置因地制宜的生態(tài)及跨領(lǐng)域協(xié)同性指標(biāo)，既保證評(píng)估差異性又滿足評(píng)比公正性；合理量化定性指標(biāo)，盡可能避免信息模糊導(dǎo)致的評(píng)估誤差；慎用“一票否決”的強(qiáng)約束措施，防止因績(jī)效目標(biāo)不當(dāng)或評(píng)估方法不當(dāng)形成的激勵(lì)層面的目標(biāo)替代，誘發(fā)評(píng)估客體的不良非正式行為。再次，在評(píng)估方法上，提高評(píng)估主體的專業(yè)技能，使用主客觀評(píng)估法增強(qiáng)評(píng)估指標(biāo)設(shè)置、權(quán)重及結(jié)果計(jì)算的規(guī)范性，盡量克服因“拍腦袋”等方式造成的技術(shù)型評(píng)估偏差。第四，在績(jī)效信息上，采用數(shù)字治理方式，要求評(píng)估客體在政務(wù)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)中實(shí)時(shí)上傳績(jī)效信息，輔以階段性抽查以杜絕篡改數(shù)據(jù)等不良行為。最后，在績(jī)效結(jié)果使用上，設(shè)置合理的生態(tài)績(jī)效問(wèn)責(zé)制度，結(jié)合過(guò)程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估結(jié)果，獎(jiǎng)罰分明；嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，從問(wèn)責(zé)角度倒逼績(jī)效主體重視生態(tài)職責(zé)。