胡俊凱 沈紅輝

國見町公路服務區(qū)“阿津賀志之鄉(xiāng)”前的花卉市場

在人口過疏、高齡的情況下，如何能繼續(xù)為散居的居民提供高質量的公共服務，同時又控制成本，系地方振興面臨的一個課題

藤田站幾乎是孤零零地佇立于鎮(zhèn)的邊緣。鐵路背面為阿武隈山地，正對面緊挨著國見町中心街區(qū)。這座有118年歷史的小火車站，距東京約290公里。每天來往于關東和東北的火車會經過這里，不過在這停留的班次不多，日均客流量在2000人左右?；疖嚊]到的時候，車站冷冷清清，在秋風里顯得有些落寞。

藤田站周邊將是福島縣國見町“城鎮(zhèn)功能布局合理化規(guī)劃”中需要改造、升級的重點區(qū)域。

“日本的地方正在急劇凋敝。如果將2010年的人口作為100，那么到2050年，日本有60%的居住地人口將減半。在這些人口密度較低的地區(qū)，基礎設施該怎么辦？按照現(xiàn)在的做法成本太高了。所以必須緊湊化處理。”國土交通省綜合政策局企劃專門官三善由幸接受《瞭望東方周刊》記者采訪時說。

國土交通省提出的應對辦法是建設緊湊型城市，即把過去分散于各地的人口集中至城鎮(zhèn)中心，這樣道路可以短些，公交成本會下降，醫(yī)院等各項公共服務維護支出都會下降。

在國見町政府。本刊記者采訪了町建設課長羽根洋一、交流課長武田正裕、建設課系長鴫原貴史等，了解了該町通過町鎮(zhèn)“緊湊型”規(guī)劃，集中建設中心城區(qū)，引導屆民向町中心街區(qū)遷移的來龍去脈。

“緊湊型”布局的由來

國見町位于奧羽山脈與阿武隈山地之間。發(fā)源于那須岳的東北第二大河阿武隈河流過町境，與稻田、樹林、果園、山丘構成了國見町豐富的地形地貌。町面積為3795平方公里，其中35%的面積為農地，盛產稻米、桃子、蘋果、柿子等農產品。人口約9600人，其中4300人居住在藤田地區(qū)，亦即町中心街區(qū)。這里集中了町政府、公立藤田綜合醫(yī)院、縣北中學、JR藤田站、觀月臺文化中心等一批公共設施。中心街區(qū)以外是農業(yè)區(qū)域，若干個村落里居住了約5300人。

國見町的人口密度很低，空屋、空地不少，傳統(tǒng)社區(qū)有瓦解之虞，還影響到町容町貌。中心街區(qū)的商業(yè)街不少建筑在東日本大地震中受損，店鋪卷簾門緊閉，一些空店閑置著，了無生氣。農業(yè)區(qū)域則因老齡化和農業(yè)后繼無人，棄耕地不少，雜草叢生。國見町位于福島縣界，保健所缺乏，而鄉(xiāng)村老年人特別是孤寡老人家庭增多，健康護理、預防護理面臨很大壓力?，F(xiàn)有公共設施如JR藤田站、公共巴士等利用率低，而不通公交的空白區(qū)域仍然存在，公共交通呈衰退趨勢。

羽根洋一、鴫原貴史介紹說，人口減少導致稅收減少，而社保開支、振興開支大為增加。因町民居住分散，公共設施不足，服務壓力增大，成本上升。這一問題在上世紀六七十年代日本經濟高速增長時期已經顯現(xiàn)。

國見町目前正在執(zhí)行的城鎮(zhèn)規(guī)劃是約40年前制定的。日本在推進城鎮(zhèn)化建設時，各地都劃定了“都市規(guī)劃區(qū)域”，中央政府通過《都市規(guī)劃法》對城鎮(zhèn)如何規(guī)劃等作了詳細規(guī)定。其中，“都市規(guī)劃區(qū)域”對居住區(qū)、工業(yè)區(qū)等各種用途土地作了規(guī)定。國見町的“都市規(guī)劃區(qū)域”，包括“都市機能引導區(qū)域”和“居住引導區(qū)域”等，旨在將人口集約到中心城區(qū)。

在日本，城鎮(zhèn)規(guī)劃一旦確定便具有法規(guī)意義，不能隨便更改。2016年國見町根據(jù)面臨的新問題，依據(jù)日本“城市重建特別措施法”（2014年修訂）“福島縣城市規(guī)劃區(qū)域基本規(guī)劃”“第五次國見町振興規(guī)劃”，制定了“城鎮(zhèn)功能布局合理化規(guī)劃”。

鴫原貴史講解阿津賀志山防壘的故事

“這個規(guī)劃旨在將住宅區(qū)、醫(yī)院等城市功能集中到一起。國見町原來的中心街區(qū)就很狹窄，已經非常緊湊。在制定規(guī)劃時，中央政府也基本認可我們町政府的這一判斷?！兵壴F史說。1993-1994年，國見町在40年前規(guī)劃的基礎上追加了一塊住宅用地?！俺擎?zhèn)功能布局合理化規(guī)劃”對中心街區(qū)邊界未作變動，但對街區(qū)內部布局特別是交通等作了新的安排。

“道之站”的聚集效應

從藤田站穿過中心街區(qū)的狹窄小巷，步行約12公里，可達4號國道邊上的“道之站：阿津賀志之鄉(xiāng)”?！暗乐尽笔墙耆毡靖鞯囟贾Υ蛟斓奶厣贩諈^(qū)，這樣的服務區(qū)福島縣就有33個。“阿津賀志之鄉(xiāng)”是新落成的，2017年5月3日才開業(yè)。

與老舊的藤田站略顯冷落的境況相比?！鞍⒔蛸R志之鄉(xiāng)”建筑新穎龐大，寬闊的停車場停放著不少汽車。外表為原木裝飾的大廳外擺放著許多花草，那是本地農民拉過來賣的。大廳里地方農產品、特產琳瑯滿目。一端有食堂和咖啡廳。大廳樓上還有四間客房。我們在國見町采訪時。就住在這里。

“阿津賀志之鄉(xiāng)”是國見町“城鎮(zhèn)功能布局合理化規(guī)劃”的重點項目，開業(yè)后已成為町里聚集人流效應最強的設施。其與將要進行的藤田站翻修及周邊重建、舊商店街振興，以及現(xiàn)有的具有聚集人流功能的文化中心、町政府等一起，構成一個新的緊湊型的中心街區(qū)。

鴫原貴史介紹，“城鎮(zhèn)功能布局合理化規(guī)劃”現(xiàn)在最下力氣的就是設計好交通。把這些公共設施和商店街連接起來。目前“阿津賀志之鄉(xiāng)”和藤田站之間的道路尚未修通（只有小街小巷），舊商店街了無人氣。日后把大道修好。再引導居民沿新道開店，就能形成新的商業(yè)中心。

“現(xiàn)在有一些民間企業(yè)和個人已看中了這條大道旁邊的空地，找我們咨詢能不能做開發(fā)。”羽根洋一說。在“阿津賀志之鄉(xiāng)”，町政府已經在研發(fā)各種新產品，希望能夠激發(fā)民間的創(chuàng)業(yè)熱情，沿街開店。

“城鎮(zhèn)功能布局合理化規(guī)劃”提出了四點措施：

一是在中心街區(qū)（藤田地區(qū)）國道旁邊建設公路服務區(qū)“阿津賀志之鄉(xiāng)”，強化其方便居民生活、銷售地方土特產、宣傳特色旅游等功能。

二是通過農商聯(lián)合，將經營地方特色農產品的飲食店、咖啡館、茶館、酒館等引進中心街區(qū)商店街，并靈活利用商店街里的空店空鋪。修復町里遺存的歷史建筑，增強中心街區(qū)的歷史文化魅力。

三是為建設老年人宜居的環(huán)境，引導投資者興建帶有護理服務的老齡住宅、老齡護理服務設施、夜間護理服務設施、提供日常醫(yī)療服務的診所等。為促進育兒家庭、遷入者前來定居。引導投資者興辦保育所、幼稚園等。為方便老年人和遷入者更換住處，制定了“國見町空家等應對辦法”，靈活利用中心街區(qū)的空屋和空地。

四是構建以公共交通為中心的交通網絡，方便居民和游客。

城鎮(zhèn)“緊湊化”和交通“網格化”是日本為解決地方人口過疏和老齡化問題而提出的城鎮(zhèn)和交通規(guī)劃的基本理念。國土交通省的三善由幸介紹，目前，日本已有112個自治體提出了建設緊湊型城鎮(zhèn)規(guī)劃。日本是地方自治體制。國土交通省主要是對地方提出建議，并利用財政杠桿來引導地方政府建設緊湊型城市。

“阿津賀志之鄉(xiāng)”就是充分利用了政府財政支持建成的項目。這個項目籌劃了20年，總耗資約23億日元，包括征地費、建設費等。其中國家財政撥款為13億日元，8億為町政府財政支出。

“我們不想消滅村落”

在距藤田站約44公里的地方，有一大片丘陵，野草茵茵，溝壑縱橫。這是著名的阿津賀志山防壘遺址。八百多年前，盤踞奧州的藤原氏率軍在此挖濠筑壘，抵抗鐮倉幕府軍隊，演繹過一場時代轉換的戰(zhàn)爭劇。

丘陵旁邊是大片尚未收割的稻田和錯落的農舍。受驚的白鷺撲騰騰掠過稻浪，荷塘里破敗的荷葉在秋風中搖曳。對于當?shù)厝藖碚f，歷史上的政權興衰、時代轉換，早已是過眼煙云。他們所不舍的，是載滿傳統(tǒng)習俗和文化的村落。

“我們計劃引導周邊村落的人集中到藤田來居住，使中心街區(qū)人口達到約6000人左右。”羽根洋一說。國見町中心街區(qū)面積為1436公頃，只占國見町總面積的約5%。

在日本地方，現(xiàn)在能維持住原有人口規(guī)模已屬不易，要增加一千多人，這個計劃確實有點“宏偉”?！叭绻褔婎擎?zhèn)緊湊化目標定為100的話，我們現(xiàn)在已經進行了5%?！?/p>

町民的心態(tài)與中央政府的態(tài)度之間似乎有些距離。

“國見町本來就很緊湊，在和中央政府就‘城鎮(zhèn)功能布局合理化規(guī)劃溝通時，中央政府剛開始竟然還讓我們再縮小中心街區(qū)面積，引導居民遷入中心街區(qū)。對此，我們強調，國見町現(xiàn)在住宅、工業(yè)和商業(yè)分區(qū)都很緊湊，不能再縮小了。經過交涉，我們已經差不多快說服中央政府了?！兵壴F史說。

羽根洋一、鴫原貴史表示，他們也理解中央政府的態(tài)度。當年泡沫經濟時代，大家都買地建房子、建設施，城鎮(zhèn)規(guī)模越來越大。就是突破了中心街區(qū)的規(guī)劃限制?，F(xiàn)在，人口減少了，當然要縮減。這是中央政府最想解決的問題。不過在我們看來，國見町這樣的小城鎮(zhèn)問題不大，反倒是大中城市問題嚴重。

喝原貴史說：“說白了，我們制訂‘城鎮(zhèn)功能布局合理化規(guī)劃，是為了獲得申請財政補貼的資格。制定規(guī)劃后就可以向中央政府申請各種補貼。町政府現(xiàn)在雖然沒有計劃做大項目，但必須未雨綢繆。不做這個規(guī)劃，連申請補貼的資格都沒有?！?/p>

當然，除申請補貼外，國見町人口確實越來越少，要早作準備。“不過節(jié)奏可以再放得更慢點。中央政府很著急，但我們覺得慢慢來就好。”

“我們不想消滅村落，無論如何都要維持農田。農田維持不下去，國見町就完了?？紤]到農田問題，我們沒想過強制村落搬過來?！彼麄冋f。如果要引導村民搬過來，町政府現(xiàn)在可以采取的政策，是對村民在藤田地區(qū)新建公寓類集體住宅提供財政補貼。但現(xiàn)在還沒有具體設想。

在許多地方，隨著村落人去屋空，一些傳統(tǒng)習俗、文化的傳承也戛然而止。

藤田站有一百多年歷史，其周邊將成為國見町重點改造區(qū)域